我国高等职业教育财政拨款制度存在的问题及解决对策

柏广才

我国的高等职业教育经过10多年的发展，基本确立了高等职业教育在国家社会经济发展中的重要地位，初步形成了以政府为主导，各种社会力量共同参与的多元化办学格局，主动服务经济社会发展的能力明显增强。但是，规模的扩张并不意味着资金使用效益的提高。在我国现行的教育经费管理体制下，高等职业教育经费根据学校的行政隶属关系，分别由中央和地方财政负担，教育投入对地方政府的依存率在不断提高。在财政资金有限的条件下，如何实现地方财政教育资金的最优配置，对于教育的快速发展、财政的稳健运行和经济社会的协调可持续发展具有十分重要的意义。因此，在高等职业教育发展的同时，对高等职业教育财政拨款制度进行改革已成为当前各级政府急需解决的问题之一。

一、现行财政拨款制度存在的问题

（一）综合定额和专项补助的教育拨款依据不足

我国政府对高等教育拨款制度主要经历了“基数+发展”和“综合定额+专项补助”两个阶段，目前主要采取的是“综合定额+专项补助”的拨款制度。“综合定额+专项补助”的拨款制度，是以在册的学生人数（或在编的教职工人数）和事业发展计划为依据，由财政部门根据不同层次不同类型的学生（或教职工）分别制定定额标准，计算出“综合定额”，拨付日常经费，用于维持学校运转；根据高校发展的专门需求和重大项目，以“项目资金”的形式给予“专项补助”。这种拨款方式下，由于“综合定额”的确定并不能全面准确反映高校实际需求，没有充分体现各种层次的高校发展重点和培养成本；按学生（或教职工）综合定额拨款，在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模，不顾学校实际争取编制数，增加教师规模，对教育质量和办学效益关注不够，无法引导高校实现教育数量和质量的统一，也无法引导高校提升办学内涵。

（二）省（部）属高职院校和市属高职院校对财政资源的获得有着很大差异

由于历史、政策和地理等方面原因，省（部）属高职院校与市属高职院校之间对财政资源的获得存在很大差异，两者的拨款水平相差悬殊。省（部）属高职院校基本上能按照“综合定额+专项补助”按在册学生数从省级财政与中央财政获得教育经费，而市属高职院校只能按照在编教职工人数和定额从地方财政获得教育经费，不少地区学生经费的定额从无到有且标准很低，造成省属与市属高职院校相比，预算内财政经费相差很大。如2008年，江苏某市两所市属高职院校预算内财政拨款总数为7800万元，在校学生总数为27000多人，而在同一城市的另一所省属高职院校取得的预算内财政拨款为8600万元，在校学生数为13500人。据统计，市属高职院校预算内财政拨款约占总收入的30-40%，同类省属高职院校预算内财政拨款约占总收入的70-80%。就江苏省来说，高等职业院校总数中有三分之二的的主办者是地方政府，虽然“十一五”期间国家和各级地方政府加大了对职业教育的投入，但因原来的办学基础薄弱等方面的原因，许多高等职业院校的办学资金仍很困难，人才培养的能力不能满足社会对高端技能型人才的需求。不少地方性高等职业院校为了生存与发展，不得不向银行大举借债，又不能从政府取得化解债务专项资金，导致许多高校的财务状况不断恶化。地方政府的教育生产责任与其资金供应能力之间出现矛盾，一些地方政府实际上已难以支撑其所辖高职院校的可持续发展。

（三）各地方政府对高职教育拨款水平差异悬殊

由于各地区经济发展的不平衡，财政收入相差较大，因此，对高职教育拨款水平也差异悬殊，导致各地区高职院校的发展水平和速度很不平衡，这将进一步加剧各地方高职教育质量的差异。由于中央政府在把教育管理的责任下放给地方政府，省级政府也逐渐把高职教育管理的责任下放给了市级政府，也同时转移了巨大财政责任，从而使地方政府的教育财政负担日益加重。就江苏省来说，现行的拨款政策造成各高职院校预算内财政拨款水平相差较大，也产生了许多矛盾。一是人员经费的拨款标准不科学，与学校的实际情况存在较大差异，或是人员经费标准与实际发放标准差距较大；二是各学校人员经费标准不统一，不利于各高校之间进行比较分析；三是公用经费按照学校所在地区机关事业单位的标准核定，与学校实际资金需求缺口较大；四是在现行专项经费中，有很大一部分属于经常性专项也就是公用经费的补充，这就必然造成专项不专问题。

（四）高职教育财政拨款与绩效考核相脱离，导致教育经费使用效率不高

目前，各级政府向高等教育的拨款一般是通过直接拨款机制和间接拨款机制进行的。在目前的拨款机制下，虽然政府教育主管部门和财政部门对高职教育经费预算的编制和审批有一整套法规制度，但都未能将绩效评价纳入高职院校预算编制和管理的整个过程，导致有的高职院校在经费被批准、财政资金落实后，在执行过程中缺乏有效的控制。有的另搞一套预算方案，甚至变化了资金使用方向，忽视了投资绩效和办学成果的实现，更没有明确的经济责任和绩效考评制度，造成资金使用效率不高，甚至出现盲目投资造成的浪费。另外，虽然教育部每三至五年就要开展对各高职院校进行的办学水平评估，但办学水平评估的结果与政府对这些高职院校的拨款水平相脱节，不利于提高资金运作效率。

综上所述，改革现行对高等职业教育财政拨款制度，依据对高等职业院校的绩效考评结果，来确定高职院校财政拨款的模式，是解决校际之间占有政府拨款资源的公平问题，提高政府教育资金的效率和效益的重要经济手段。

二、重构财政拨款制度的理论依据——公共财政理论

公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程实际上就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识发展过程。从1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版到上个世纪90年代，随着经济的发展，公共财政理论从诞生开始，对市场调节经济与政府干预经济的认识不断变化，在不断变化过程之中，财政的职能也相应地不断调整。但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。

公共财政理论认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政模式。其主要职能体现在以下三个方面：第一是资源配置职能，它是由政府通过财政资金的收支活动，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过资金的收支活动在全社会范围内进行收入的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，它是由政府通过制定和推行宏观经济政策以实现国民经济的相对稳定。

在公共财政框架下，应当通过制定和完善高职教育财政拨款制度，进行财政资源的合理分配，重新配置教育财政资源，不断提高财政资源的利用效率，充分发挥高等职业教育的教学、科研和服务地方经济的职能，实现国民经济的稳定和可持续发展。

三、创新财政拨款制度的有效途径——绩效评价

（一）关于绩效评价

绩效评价是指根据管理学原理，运用科学的标准、方法和程序，对组织、部门或项目实施的效益、效率和效果进行的综合评价。绩效评价可以分为经济性评价、效率性评价和效果性评价三类。经济性评价主要体现在人力资源效益和设备使用效益上；效率性评价主要是指经费的利用效率等；效果性评价主要是对财政资金使用后产生的效果所进行的评价。

（二）高等职业教育财政拨款绩效评价的基本原则

关于高等教育财政拨款绩效评价的原则，朱志刚、唐文、徐挺、杨琳、谢虹等专家学者都提出了很好的见解。根据高等职业教育的特点，我们认为，进行高等职业教育财政拨款绩效评价工作应该坚持以下四个原则：

1.科学性原则。科学性是指进行绩效评价应依据公共财政理论，对高职教育财政资金的配置效率和使用效果进行科学、客观的评定。绩效评价应建立在对指标数据分析基础上的事实判断，因此，应围绕高等职业教育的职能将办学业绩尽可能进行量化分析，获得数据支撑。不仅要能系统地反映投入、过程和产出等总体性业绩，也要能够充分考虑不同地区政府对高职教育的特殊要求。

2.经济性原则。开展高等职业教育绩效评价工作的主要目的是解决高等职业教育活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便各级政府在安排财政资金预算时建立更为有效的支出决策机制和支出优化排序机制。经济性评价应符合成本效益原则，即在节约成本的基础上收集信息，合理地对收集的资料进行整理分析，取得对政府决策有用结论，避免单纯追求成果而忽视效率、或单纯追求效率而不顾成果的现象。

3.效率性原则。所谓效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性是绩效评价的核心，因此，进行高等职业教育的绩效评价工作，要能够发现问题，提高资金使用的效率，为各级政府未来的决策提供依据，将评价指标与财政拨款的政策目标、高等职业教育目标紧密联系。

4.有效性原则。所谓有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。考虑有效性是因为，财政资金的运行可能很有经济性和效率性，但同时却不是有效的。有效性原则是对财政资金管理从重收入管理到加强支出管理的转变过程中提出的。也就是说，在进行高等职业教育支出绩效评价时，如果仅从当前的效益来衡量与评价财政资金支出的好坏程度，不充分考虑其长远效益是不够的。如果将评价工作的重点放在对支出的有效性上，会使同样的支出取得事半功倍的效果。

（三）高等职业教育财政拨款绩效评价的基本思路

1.明确绩效评价的依据。我们进行高职院校财政拨款绩效评价的依据主要应包括两个方面：一是被评价院校的数据资料。如学院年度预算申请报告，预算批复文件，资金使用报告，教育统计报表，财务报告，审计报告及相关资料等；二是为了实施绩效评价，由执行评价的部门、机构或第三方运用一定的技术方法和手段，专门采集整理的、来自评价对象外部的信息资料。如专家评估意见表、抽样数据、调查问卷等。

2.确定绩效评价的对象。财政拨款绩效评价的对象包括资金分配的决策者、资金的管理者和资金的使用者，对不同对象评价的重点有所不同。通过绩效评价，在部门的预算要求和绩效之间建立联系。高职院校财政拨款绩效评价的对象应是资金使用者，我们通过对资金使用者使用资金的经济性、效率性和有效性的评价，为资金分配的决策者进行资金的分配提供依据。

3.明确绩效评价的内容。我们认为，作为财政分配资金的依据主要应评价资金使用者使用资金的经济性、效率性和有效性，因此，财政拨款绩效评价的内容应该包括教育投入绩效、教育产出绩效、发展潜力绩效和教育效果绩效四个方面的评价。

4.制定绩效评价的程序

（1）构建绩效评价的指标体系：指标体系应包括教育投入绩效指标、教育产出绩效指标、发展潜力绩效指标和教育效果绩效指标四个方面。

（2）收集院校原始资料：根据指标计算要求设计调查表，收集本地区各高职院校的资料。

（3）计算绩效评价指标实际值。根据各高职院校的相关资料，分析计算绩效评价指标的实际值。

（4）确定绩效评价标准。进行高等职业教育支出绩效评价应采用行业标准作为评价标准，绩效评价的标准值的计算应采用递进平均法。

（5）计算各高职院校的绩效评分。采用功效系数法计算各高职院校的绩效评分。计算分为两步。第一步：以各高职院校单项指标的实际值为依据，采用功效系数法进行无量纲转化，计算出单项指标的分数：某项指标分数=60+（指标实际值-指标不允许值）÷（指标满意值-指标不允许值）×40；第二步：根据专家调查法确定每个指标的权重，计算出该高职院校的绩效分数，以此作为确定财政经费（专项经费）的依据：某院校的综合分数=∑（某项指标的分数×该指标的权重）。

四、结论

实践证明，目前对高等职业院校所采用的拨款方式已不适合目前我国高等职业教育发展的要求。借鉴绩效拨款机制在各国高等教育中的实践，对于改革目前我国高等职业教育财政拨款方式有着重要的实践意义。

一是将绩效评价结果与预算拨款相联系。进行高等职业教育支出绩效评价本身并不是目的，其目的是通过绩效评价，促使学校提高教育效能。而要实现上述目的，就必须将评价结果与政府预算拨款联系起来，也就是说，根据学校绩效水平的高低来决定学校可以获得政府财政经费的水平。

二是绩效评价应以科学、规范的评价指标为基础。由于政府预算拨款与评价结果相联系，学校要想得到更多的政府拨款，就必须千方百计地提高各自的指标水平，这样，绩效评价指标的选择就可以体现政府的政策意图。例如，政府如果要提高高职院校的科研和服务社会的水平，就可以将科研能力和服务社会的能力纳入评价指标。通过对高等职业教育财政拨款的绩效评价，实现财政资源的合理配置，最大限度地提高财政资金的使用效益、效率和效果。

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