曲靖市 (城区)生活垃圾处理费征收研究

马永余

(曲靖市城市固体废弃物管理处置中心，云南曲靖 655000)

2002年，国家建设部等四部委出台了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，明确“实行生活垃圾处理收费制度，是适应社会主义市场经济体制的客观要求，促进垃圾处理体制改革，实行政事、政企分开，逐步实现垃圾处理产业化的重要措施”。曲靖市是云南首家按经营服务性质于2002年底即开始征收垃圾处理费的城市，但因多种原因，至今同样面临收缴率不高的现状。

1 曲靖市 (城区)垃圾处理费收缴现状

1.1 垃圾处理费收缴情况

2001年8月，曲靖市利用世界银行贷款资金建设的太和山垃圾卫生填埋场竣工运行。曲靖市政府批准成立曲靖市城市固体废弃物管理处置中心作为填埋场运营单位，实行自收自支企业化管理，按经营服务性质收取垃圾处理费，以偿还世行贷款及保障垃圾填埋场的正常运行。经中心申请，云南省发改委组织召开了云南省内第一家垃圾处理费价格听证会，于2002年底批准曲靖市征收垃圾处理费，收费性质为经营服务性收费。据曲靖市2002年开展的垃圾处理成本核算成果，曲靖市每年应收取垃圾处理费约600万元，但受各种因素影响，收缴率一直偏低。至2010年末，实际共收取垃圾处理费1986.89万元，详见表1(因2002年收费时间较短未统计)，年平均收缴额为248.36万元。如考虑近年城市建成区面积增加、人口增加等因素，收费率将更低。

表1 曲靖市 (城区)垃圾处理费收缴情况表

1.2 垃圾处理费的收缴、支出中存在的问题

中心现采用的收缴方式主要为委托代收和上门直接收取，对极少数自备垃圾清运车辆的企业单位则按过磅计量标准征收。其中采用最多的方式是上门收费，收费对象为餐饮、宾馆、商场等;委托代收主要用于企事业单位办公场所及集中居民区。近年的收费情况 (表1)表明，中心现行的收费方式存在着以下问题:一是由于配套政策不到位，处理费收取不规范 (如收费人员自行决定减免等人情费问题)，导致收缴率低。二是收缴成本高，成本主要用来维持庞大的收费队伍，如2004年中心收费人员最高峰时为23人 (含外聘职工)，占到职工总数的62%，所支付的工资类人工成本占到当年实际收缴额的19%。2010年收费人数为14人，仍占到职工总数的50%。三是现行收费方式没有将收费标准同垃圾产生量直接挂钩，不利于垃圾减量化目标的实现。

根据曲靖市近年垃圾费收缴的实际情况，可考虑采用适当的收费方式，并借助合理的收费渠道解决上述问题，以降低收费成本，提高收缴率。

1.3 现行垃圾处理费收缴方式比较

曲靖市现行的垃圾处理收费标准见表2。

表2 曲靖市城市垃圾处理收费标准

根据定额、计量及上门、委托等不同计费、收费方法的组合，曲靖市采用的收费方法主要有以下几种组合:

定额+上门收缴。曲靖市现采用的主要收费方式，主要针对餐饮业、酒店业、商铺等。其特点是简明易行，但收费没有和生活垃圾实际产生量挂钩，不符合在垃圾产生源头实现减量化的目标，且上门收缴增加了成本。

定额+委托收缴。这种方式属“捆绑式”收费，如在物业管理费中加上一确定的数额作为垃圾处理费，主要针对企事业单位及集中居民小区等。同前一种收费方法相比，其收缴方法更简单、易操作，节约了收费成本，利于提高收缴率。但与前一种方法一样，收费没有跟垃圾实际产生量挂钩，依然对垃圾排放者的行为没有约束作用。

计量+上门收缴。按计量方式收缴垃圾处理费，因垃圾产生量与缴费额直接相关，利于在源头实现垃圾的减量化，增加垃圾的回收利用程度，能体现公平、合理，但为少缴垃圾费，会引发垃圾偷排等行为的发生，监管难度较大。实际操作中由于源头计量操作过程相对复杂 (垃圾分类、居民配合程度等因素影响)，计量核实产生的成本也较高，曲靖市实际采用的是末端计量+上门收费方式，这种方法主要针对驻曲大型企业单位如曲靖卷烟厂、水电十四局等自备清运车辆的企业，根据其运送进场垃圾量确定垃圾费再上门收取。

计量+委托收缴。前述收费方式中，虽然按末端计量能确定总的应缴垃圾处理费数额，但实际收费中，受企业效益等因素影响，并不能按实际运送的垃圾量足额收取垃圾费，企业会以各种理由申请减免，影响收费率，如水电十四局每年实际只能收取到应缴额的30%。为避免上述收费方式的弊端，可采取先统计、核定垃圾量，再换算成垃圾费后并入水费 (或电费等)委托收取，即计量+委托收缴。此种方式属“搭车式”收费，由于水费或电费等收费企业已有成熟的收费平台，可提高收费率，同时由于计量与垃圾产生量相关，同样具有垃圾减量的效果。但同计量+上门收缴一样，同样存在逐户计量、计费的复杂过程，收费成本相对偏高。

2 影响曲靖市垃圾处理费收取率的主要因素

2.1 环卫体制改革滞后

2002年9月，国家建设部等部委出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，明确了推进城市垃圾处理产业化的方向，即改革价格机制和管理体制，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的生活垃圾处理产业化运营格局。但至今，曲靖市实际只对生活垃圾处理的尾端引入了市场化，对收集、运输环节没有进行配套的改革，还按原有的事业单位体制运行。导致曲靖市的生活垃圾收集清运同处置环节被断开，对生活垃圾征收清运费 (垃圾代运费)、处理费两种费用，给市民造成了重复收费、乱收费的印象，也一定程度上影响了垃圾处理费的收缴率。

2.2 垃圾处理费收费政策没有得到真正落实

2002年，按《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》精神，曲靖市属较早按经营服务性收费性质收取垃圾处理费的城市。但至今当地政府未能出台《生活垃圾处理费征收管理办法》等配套地方法规，收费依据只有云南省发改委批复的收费标准文件，加之征收方式缺乏有效的收费载体，主要靠运营企业自主上门征收，导致收费率低，且收费成本高。

2.3 城市公用面积垃圾处理费没有得到落实

曲靖市太和山垃圾填埋场运行以来，一直无偿承担着城区道路、广场等公用面积部分的垃圾处理职责，没有得到相应的垃圾处理服务费收入。此部分费用理应由政府从城市建设维护费中予以保障，如海口市即通过地方立法出台《海口市城市生活垃圾处理费征收使用管理实施办法》，其中明确规定“城市市政道路、江河海域、公共场所等公用区域的城市生活垃圾处理经费由政府承担”。2002年批准的收费标准中有城市道路0.5元/m2的项目，当时曲靖城区共有各类道路面积为130万m2。2010年，曲靖市主城区人口达58万人，建成区面积为55km2，有各类道路、广场等城市公用面积213万m2，至今仅此项即应累计缴纳垃圾处理费近1000万元。

2.4 收费标准偏低，公益性收费标准同市场化运营相矛盾

2002年中心在申请报批垃圾处理费标准的听证过程中，政府价格主管部门为尽量减轻市民负担的要求，不同意在运行成本的核算中考虑营利及还贷等因素，只计入维持中心运行最基本的成本，且没有考虑折旧。因此在最终经听证后批准的垃圾处理费标准中，综合成本从102元/t降低至67元/t，城市居民负担的标准从5.4元/月·户降低至3元/月·户。另外，当时曾同意运营企业考虑经济、社会等发展因素，可每3a申请调整一次价格标准，但至今受物价上涨过快等因素影响，并没有得到落实。这也违背了市场经济的基本规律，并使垃圾填埋场等垃圾处理设施的正常运行受到影响。

3 水消费系数法

3.1 水消费系数法介绍

近年，国内围绕垃圾处理费收缴率有待提高，从收缴方式及制度等方面开展了很多的研究，并取得了一定效果。水消费系数法即是近年对垃圾处理费收缴方法研究中得出的成果，已在我国部分城市进行了实际应用并取得了良好效果。研究表明，不同垃圾产生源的生活垃圾产生量均与其水消费量成正比［1］，水消费系数法即通过调查研究与统计分析，找出不同垃圾产生源 (即不同水消费群体)的垃圾排放量与其水消费量之间的折算系数。然后，利用供水收费平台收缴垃圾处理费——只需将各级的折算系数输入水费收缴程序中，即可按收费标准分类收缴垃圾处理费［2］。水消费系数法计费模型为:

式中:F为每吨水应缴纳的垃圾处理费标准，元/t;k水为水消费系数即每消耗1t水所产生的垃圾量，kg/t;f为处理1t生活垃圾所需的费用，元/t;

从计费模型得知，水消费系数法的关键是如何确定k水，即不同行业对象的水消费系数。参照昆明市的研究成果，确定的居民生活用水水消费系数为4.64 kg/t，曲靖市现行的垃圾处理费标准为67元/t，即可计算出曲靖市居民每吨水应缴垃圾费为0.31元，则知道居民每月实际用水量后即可计算其应缴纳的垃圾处理费［2］。

3.2 水消费系数法收取垃圾处理费在我国的应用

水消费系数法从收缴方式看，属于“捆绑式”收费与“搭车式”收费的集成和优化。从计量方式看，它通过水消费量来换算垃圾产生量，而无需逐一统计垃圾产生量。同时由于城市自来水普及率高，供水收费系统成熟，使其具有收费机制稳定、收费程序简便、收缴成本低、收费率高等优点，且由于用水量与负担的垃圾费成正比，还能同时起到鼓励节约用水的作用。

我国中山市是最早开展水消费系数法研究的城市，并于2005年8月1日起，在中心城区正式采用“水消费系数法”收缴生活垃圾处理费。2006年垃圾处理费实际收缴率即达97%，而收费成本仅为1%，彻底解决了垃圾处理费收缴过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的难题。后有惠州、深圳、来宾等城市均采用“水消费系数法”收缴垃圾处理费，同样取得良好效果［3］。昆明市已决定自2011年6月起采用“水消费系数法”收缴垃圾处理费［4］。

4 提高垃圾处理费收缴率的建议

(1)深化环卫体制改革。通过继续深化改革，理顺体制，将垃圾清运费和垃圾处理费合并征收(如垃圾收集、处理各环节分属不同主体运营，可按经核算后的成本比例进行划分)，消除市民重复收费的误解。

(2)改进收费方式，积极尝试水消费系数法等成熟的收费方式，提高垃圾费收缴率。曲靖作为省内首家按经营服务性开征垃圾处理费的州市，理应在垃圾处理费的征收方式等方面开展有益的尝试，《云南省人民政府关于加快城镇污水生活垃圾处理设施建设和加强运营管理工作的意见》中已明确:积极推广城镇污水处理费、垃圾处理费与城镇供水费合并收取方式，降低征收成本［5］，也为垃圾处理费采用“水消费系数法”收缴提供了政策依据。

(3)尽快出台《曲靖市生活垃圾处理费征收管理办法》等配套法规。对垃圾处理费的征收、使用作出明确规定，明确城市道路、广场等公共场所垃圾处理费的来源。明确按市场经济规律，随垃圾处理费成本的变动适实调整收费标准。

建立和完善垃圾处理收费制度，可达到补偿垃圾处理费用和促进垃圾源头减量的双重目标［6］。曲靖市应以国家住建部等16个部门出台的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》为契机，围绕当前垃圾处理费收缴中存在的问题，加快改革，提高收缴率，为垃圾处理产业化、市场化的发展目标提供保障。

［1］华中科技大学环境科学与工程学院.中山市城镇生活垃圾处理费收缴管理办法研究［R］.2005.

［2］陈海滨，郭朋恒.采用水消费系数法收缴生活垃圾处理费的研究［J］.环境卫生工程，2005，(5).

［3］赵晶，朱一一.专家解释垃圾处理费为何借道水费征收［N］.红网社区，2009－12－09.

［4］杨雁.昆明拟采用“水消费系数法”收垃圾处理费 ［N］.昆明信息港－昆明日报，2011－05－04.

［5］平阳，陈家厚.落实生活垃圾收费制度足促进城市垃圾产业化的重大举措 ［J］.北方环境，2002，(3).