后危机时代WTO职能刍议

王静

(上海国际问题研究院全球治理所，上海200233)

始于2006年春的美国“次贷危机”最终在2008年演变成了世界性金融危机，全球经济遭受重创，直到今天，金融危机的影响仍在，世界经济的复苏仍是一个不解的难题。对危机的分析与研究使得人们对危机的产生与预防有了更多的思考。这场源于发达国家的金融危机使得人们意识到必须从根源上去除弊端才能防止世界经济再次遭受危机的打击，因此，国际社会对国际金融货币体系和贸易体系提出了改革要求。那么作为世界贸易体系的核心——WTO，面对日益高涨的改革呼声应该怎样做呢?应该怎样转换自己的角色以适应世界贸易的变化呢?

一、后危机时代WTO面临的困境

世界经济虽然安然度过了金融危机最危险的时刻，但危机的后续影响仍然会持续很长一段时间，实体经济与贸易所受的影响还需要一段时间的恢复，在危机时期所引发的矛盾与摩擦还会持续，被停滞不前的全球贸易谈判深深困扰的WTO，面临更多的困难和考验。

1.世界各经济体发展不平衡导致话语权有不同诉求

经济基础决定上层建筑，经济发展的不平衡必然影响或冲击世界的现有体系。图1显示了自20世纪90年代以来不同经济体的GDP增长率。

从图1中可以看出，20世纪90年代以来，中下等收入经济体的GDP增长率一直在上升，而中上等收入经济体自21世纪以来GDP增长率几乎未变，甚至略有下降。2008年的金融危机，更是使得中等偏上收入国家、高收入国家和经合组织成员国的GDP增长率下滑至零以下，即使是重债穷国也仍然保持了正的GDP增长率。

图1 1990—2009年不同经济体的GDP增长率数据来源:中国统计局网站《国际统计年鉴》

经济发展的不平衡，使得原来在国际上完全没有话语权的广大发展中国家希望能够更多地参与国际事务，不愿意再由发达国家完全主宰国际事务。发达国家原来用于管理国际事务的各种管理机构就成为发展中国家表达观点、阐明立场的主要场所。WTO作为管理世界贸易体系的最为重要的机构，成为发展中国家要求改革贸易规则，建立公平互利的贸易体系的重要舞台。

2.区域经济一体化的发展为各国提供了另外的合作途径

从20世纪末兴起的新一轮区域合作发展迅速，涉及的国家和地区远远超过前几次区域合作，并且合作的内容不断扩展。各个区域组织相互交织，被称为“意大利面条碗”现象。对于区域经济的发展，部分经济学家虽然有一定的担忧，担心其削弱全球经济一体化，但国际上并没有给予区域合作否定态度，包括WTO，只是采取了登记的方式，实际上采取的是一种鼓励的态度。那么，现在看来，区域合作的发展应该是WTO遭到忽视的一个重要原因。

图2 1948—2011向GATT/WTO通报的RTA资料来源:WTO网站

从图2中，我们可以看出区域经济合作发展的总趋势。从20世纪90年代，区域经济合作的发展速度不断加快。区域合作由于参加的成员方较少，容易达成协议;同时协议的内容灵活多变，可以仅涉及贸易，也可以扩展到更广泛的领域。正是区域谈判的这种灵活性与时变性，使得许多WTO的成员转向这种方式寻求贸易和经济的进一步开放和合作。WTO不再是各国贸易和经济合作的惟一平台。

3.多哈回合谈判的破裂降低了WTO管理功效

2011年缩水版的多哈回合谈判曾被寄予厚望，然而，却又再次无果而终。从政府到民众似乎对谈判失去了信心。实际上，对WTO贸易谈判信心的丧失，也意味着对WTO信心的丧失。

英国《金融时报》2007年就曾撰文称，多哈回合的困境使得很少有哪位贸易观察家和官员怀疑这样的观点: WTO的公信力遭遇严重质疑。早在金融危机发生前，就已经有人对WTO的公正、公平、公开原则提出质疑。随着金融危机事实上已经演化成为世界性的经济危机，有人认为正是WTO加速了经济的全球化，才使得这次经济危机得以蔓延，如果没有全球化，一个国家发生了经济危机，不会波及到全球。实际上，我们应该清楚的一点是，WTO的成立是为了规范世界经济贸易秩序而建立的，它为全球经济贸易活动制定规则，正是有了经济全球化的发展，才需要WTO，而不是WTO出现之后，才产生的经济全球化。

二、WTO职能削弱的根源

从WTO的前身GATT算起，其60年来对国际经济与贸易的发展做出了巨大的贡献，尤其是1995年1月1日WTO的成立，为多边贸易体制的发展掀开了新的篇章，WTO成为了世界上最具影响力的国际经济组织。任何一个体制都不可能是完美的，WTO也存在很多的不足。多哈回合遇到的困难反映了过去WTO运行所出现的问题。

1.规则条款不严密使WTO协调能力下降

世界贸易发展过程中，各国滥用贸易救济措施与例外条款的案例层出不穷。贸易救济措施的相关协议旨在约束与规范成员贸易救济措施。然而，在多数情况下，贸易救济成为了贸易保护主义的一个借口，并且由于这种借口的易于使用从而被滥用。在WTO的协议中，每一个法律文件都含有大量的例外条款。例外条款是在特定情况下不履行协议规定的正常义务的免责条款，是用来维护特定国家利益的手段。某些成员运用规则中的漏洞来保护本国利益，同时在WTO中又能“合法地”排除别国的申诉。

如《反倾销协议》《补贴与反补贴措施协议》和《保障措施协议》的初衷是规范贸易救济措施，使其避免成为贸易保护的工具。而从实际效果来看，这三个协议不但没有制止贸易保护的倾向，反而为许多原本没有实施过贸易救济措施的成员提供了经验，使得贸易救济措施的滥用从发达成员蔓延到更多的发展中成员。又如，目前《政府采购协议》仍属于诸边协定，只对签字的成员方具有约束力。《政府采购协议》只适用《协议》附录1中所列的实体。此外，各缔约方在附录1中还以本国货币为计量单位承诺了适用《协议》的最低采购限额标准。另外《协议》在第23条规定缔约方在武器、弹药或战争物资的采购方面，或在为国家安全、国防目的而进行的采购方面，可不适用《协定》的有关规定，但《协议》本身并未对国家安全、公共道德与秩序等进行界定，这实际上就为缔约方规避义务留下了空间。GATT/WTO规则中还存在着许多与关税减让承诺有关的例外条款，包括:(1)对关税清单进行重新谈判或修订;(2)暂停关税减让的兑现，如征收反倾销税或反补贴税等;(3)对人类或动植物生命健康进行保护，如卫生检疫措施等。另一类型的例外条款，就是授权成员采取报复行为。这一条款是用来约束第一类例外的，防止政府滥用所授予的权力。例外条款，本意是准许其成员方政府在特定情况下撤销或暂停履行其协定规定的正常义务，以保护某种更重要的利益，但在实践中，许多成员利用该条款任意设限，阻碍贸易的正常发展，明目繁多的技术及检疫条款就说明了这一点。WTO例外条款赋予了多边贸易体制一定的灵活性，同时也降低了多边贸易体制的可信度和贸易自由化效果。

2.对发展中国家的优惠条款不明确从而未能很好地维护发展中国家的利益

《农业协议》和《纺织品与服装协议》是发展中国家和地区获益的最主要领域，但实践与初衷相差甚远。《农业协议》为满足发达成员保护本国农业的需要，将农业国内支持划分为三个“箱”，特别是设置了免于削减义务的“绿箱”，使得发达成员有充足的空间实现保护方式的转移。《农业协议》要求发达成员削减“黄箱”补贴，但OECD的研究表明，OECD成员对农业生产的支持不降反升。在棉花这一产品上，美国和欧盟年均向其棉农提供的补贴达40亿美元，导致世界棉价大幅下跌，而中非、西非的棉花出口占其农产品出口总量的2/3，非洲各国每年因发达国家的棉花补贴而遭受了巨大损失。《纺织品与服装协议》在利益上难以实现平衡，虽然2005年1月1日发达国家和地区取消了配额与许可证的限制，但由于发展中国家间纺织品与服装产业发展的较大差别，使得各成员在全球纺织品与服装市场的竞争加剧，导致了发展中国家之间出现矛盾与摩擦。在《政府采购协议》中虽然也对发展中国家的差别待遇专门做了规定，但这些规定笼统、模糊，形同虚设，根本起不到扶持发展中国家的作用。

对于发展中国家特别是最不发达国家来说，执行WTO项下的义务如TRIPS、TBT协议、SPS协议、海关估价协议、保护知识产权等，不仅是制定法律，还需要投入大量的人力、物力和财力，购买先进设备、培训专门人才，建立科学的技术标准及检验程序;要建立一整套符合国际规范的监控体系，改革海关管理流程等。这是一笔沉重的财务负担。发达国家在纺织业结构调整上获得了近50年的过渡期，而发展中国家却只有l0年的时间来履行TRIPS的要求，其他协议只有5年的过渡期。WTO不仅需要向这些发展中国家提供技术援助，在资金方面也应给予大力支持。但从目前的实际来看，WTO作为不明显，发展中国家受益不大。

三、对WTO未来发展的建议

实际上，对WTO的指责主要是源于对其期望过高。2008年7月，多哈谈判破裂对全球经济和多边贸易体系的影响是广泛的。当时全球经济迫切需要注入一针“强心剂”。据估计，多哈回合一旦谈成，每年因关税减免可为全球省下1300亿美元，让全球经济每年获益500亿～1000亿美元，而谈判破裂让这一切化为乌有。2011年正值欧债、美债危机，多哈回合再一次让公众失望，并似乎完全失去了重启的可能。但我们不能就此宣扬或传播WTO“崩溃论”，毕竟在经济全球化的今天，更需要的是各国之间的协调与合作，而不是互相指责与各自为政。

1.WTO应通过完善规则加强其协调各国贸易政策的作用

各国贸易政策的制定与调整实际上具有国内和国际两个层次。在国内层次的博弈中所面临的制度约束反映在公民、利益集团与政府的博弈关系中，这是各成员的内部事务。在国际方面，贸易政策制定过程中的制度约束，就来自国际组织和国际协定，主要体现为多边、区域和双边协定的原则和规范，其中，最主要的就是WTO多边贸易协定的规则体系。

鉴于许多矛盾与纠纷是因对规则条款的误解与滥用引起的，WTO应对其各种规则条款做出更加严格的解释。如《TBT协定》和《SPS协定》，早期的案件(“鲑鱼案”、“荷尔蒙案”)与新近TBT、SPS案件(“沙丁鱼案”、“转基因技术案”)加以比较，可以发现裁决中一个明显的动态特征:对协定中居核心地位的实体条款做出越来越严格的解释，并以此不断扩大和提高各成员的义务范围与义务标准。日趋严格的解释预示着WTO规范技术性贸易壁垒“刚性”约束的增强。贸易政策审议机制(Trade Policy Review Mechanism，简称TPRM)是WTO体制中有价值的、独特的组成部分，它是WTO首次创立的国别贸易政策审议制度，TPRM不仅是WTO的透明机制，更是WTO的监督机制。WTO应针对贸易保护主义抬头的现象做出积极反应，完善并加强贸易政策审议机制，及时召集各国领导人会谈，为各国提供更多的协商机会，促进各国交流，把贸易保护主义消灭在萌芽状态。

贸易谈判取得成果固然重要，但更重要的是让全球恢复对多边贸易体制的信心，因为这将有助于世界经济的复苏和发展。虽然有少数国家不同程度地采取了贸易保护措施应对金融危机，但在WTO的呼吁下，没有爆发贸易战，大多数成员从大局出发，继续推行自由贸易政策。如日本政府自从2008年9月爆发全球性金融危机以来，没有推出新的贸易措施来保护其本国市场，并在各级国际会议上都表示，不会执行与WTO原则精神不相一致的各种决策。在全球贸易萎缩的情况下，中国不断扩大进口，促进了贸易伙伴的经济发展。

2.加强对发展中国家优惠措施的落实

WTO从成立之初就制定了许多针对发展中国家的优惠条款，今后WTO对这类条款应制定得更加具体，便于执行。如受技术能力、人力资源及相关基础设施等多重条件的限制，发展中国家成员实施《TBT协定》和《SPS协定》面临着特殊困难，这也是阻碍协定实施的重要原因之一。WTO在《多哈决定》中，与技术性贸易壁垒有关的几乎所有内容都与此有关。在与《TBT协定》有关的4项内容中，三条全是技术援助方面的内容，而且“合理时间间隔”也是考虑到“使发展中国家成员的生产者有时间使其产品和生产方法适应进口成员的要求”;在与《SPS协定》有关的六项内容中，重点关注发展中国家实施困难的有五项。

另外，还有导致多哈回合失败的《农业协议》。美欧多年来通过巨额农业补贴和高关税壁垒保护本国农业，严重扭曲了国际农产品贸易，结果导致发展中国家本应具有成本优势的农产品不能进入发达国家市场，同时享受补贴的发达国家农产品在国际市场却占据主导地位，严重阻碍了发展中国家农业的发展。正是发达国家的巨额农业补贴长期以来抑制了发展中国家农业生产的积极性，导致供给不足，才引发了当前的粮食危机。因此应该通过多哈回合协议建成公平的农产品贸易环境，才是解决世界粮食问题的根本途径。

3.缩减谈判内容

多哈回合谈判未成功的一个重要原因就是涉及的内容太广泛，参加谈判的成员很难在如此众多的议题上达成共识。早期的谈判在较短的时间就能完成，并取得令人满意的结果，在于谈判议题和内容较少，主要是关税，参加的成员也少。随着谈判议题和内容的增加，谈判所用的时间也越来越长。在各国经济发展不平衡，完全的自由贸易还不可行的情况下，强迫某些成员方开放其某个市场，肯定会遇到各种各样的阻力，谈判方面临的双重博弈使得谈判举步维艰。乌拉圭回合漫长的谈判已经敲响了警钟，但之前我们对取得的一些框架协议的成果过于乐观，尤其是WTO的建立，使得WTO成员认为深化贸易开放度，加快经济一体化步伐的时机已到，为多哈回合谈判制定了雄心勃勃的计划，最终无果而终。

WTO谈判应理性回归到主要与贸易有关的议题上，而不应过多地触及敏感的领域和部门，如金融市场、服务市场等;在选取谈判议题和内容时，应广泛听取成员国的意见，在大多数成员感兴趣的领域设计谈判议题。

四、结语

在当前金融危机的影响尚未完全消除，世界经济增长乏力的情况下，全球经济下滑和结构失衡是不可能在短期内由单个或几个国家来解决的。世界各国不应采取以邻为壑的政策，而应加强合作与磋商。WTO的存在是全球化经济整合的积极表现，WTO的规则被150多个成员所接受，对各成员起到了一定的约束作用，虽然各成员间的贸易纠纷层出不穷，但WTO提供了一个公诉的机构和平台，将成员间可能出现的冲突转变为法律问题。曾经为全球经济发展做出过巨大贡献的WTO，应更好地发挥协调世界经济的作用，为世界各国提供协商与合作的平台，保持国际贸易渠道畅通，维护国际贸易的健康发展，与国际货币基金组织和世界银行等国际组织共同推动世界经济的复苏和发展。

［1］国家信息中心.美国次贷危机新进展及其对世界经济的影响［R］.经济预测分析，2008(7).

［2］韩立余.WTO争端解决规则的完善能走多远［J］.上海财经大学学报，2008(5).

［3］贾海龙.世界贸易体制的外溢［J］.国际经贸探索，2010(10).

［4］姜作利.发展中国家参与WTO诉讼活动诉前费用过高的原因及对策分析——以鼓励发展中国家积极参与WTO诉讼为视角［J］.世界贸易组织动态与研究，2012 (1).

［5］盛斌，李德轩.金融危机后的全球贸易保护主义与WTO规则的完善［J］.国际经贸探索，2010(10).

［6］Leonardo Baccini，Andreas Dür，Manfred Elsig，Karolina Milewicz.The Design of Preferential Trade Agreements:A New Dataset in the Making.WTO Working Paper ERSD—2011－10.