甘南牧区草原承包到户后的现状调查

2012-03-13阿不满张卫国

草业科学 2012年12期

阿不满，张卫国，常明

(1.甘肃省草原技术推广总站，甘肃兰州 730000； 2.兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州 730020)

目前，我国草原牧区已基本完成了草原资源由集体经营(以乡镇、大队或小队为单位)到家庭(或联户)承包经营的历史性转折[1]。这项历史性的伟大变革，从20世纪80年代开始推行到“已基本完善”的现今，历时近30年。80年代初，承包责任制开始在草原地区逐步推行，经历了3个发展阶段，即：家畜单承包阶段(1985-1990年)、草畜双承包阶段(1991-1998年)和承包到户阶段(1999年至今)。甘南牧区基本完成了草原承包到户之后，社会经济发展的宏观数据的确取得了和农区承包责任制实行后同样的巨大成就。如全州的牧业收入由1982年的6 272.2万元上升到了2008年的8.506亿元，提高了1 256.14%；牧民人均收入由1982年的95.06元上升到了2008年的2 049.00元，提高了2 055.48%[2]。如果仅从这两组数据来看，草原承包的确如农区一样，使牧区生产力要素的潜力得到了充分发挥，并转化成了推动牧区经济发展的强劲动力，同时也为牧区人民的生活改善带来了切实好处。可是，草原退化的势头也恰恰在这30年中达到了前所未有的程度[3]。1982年全州草原退化面积约占草原总面积的30%左右(据1985年甘南草原普查资料及相关文献和资料推测)，其主要集中在人口密度相对较大、降水量相对较低的夏河县西北部地区；到了甘南牧区草原承包工作已基本完善的2008年，退化草原的比例上升到了70%以上，其中伴随着严重鼠害、虫害和草害的中度和重度退化草地，增速尤为迅猛，由1985年的15.4%迅速上升为2008年的48.7%,同时原本仅分布于玛曲县黄河两岸个别区段的少量斑块状沙化草地，也出现了向纵深蔓延、由点到面、由块到片的发展趋势，沙化面积由1982年的不足7 000 hm2，迅速上升为2010年的4.7万hm2，增加了约6.7倍。目前，在草原地区，承包责任制已经开始面临广泛质疑，许多人认为草原承包制就是对农区经验的盲目照搬和效仿[4-5]。有研究证明[6]，用围栏限定家畜的牧食范围，彻底放弃大跨度游牧的传统制度是导致近30年来草原退化日趋严重的根本原因，甚至在牧民群众中出现了希望恢复过去“公有公用”经营体制的呼声。本研究拟通过对甘南牧区牧户和基层公务人员的问卷调查、入户访谈和实地测试，从社会、经济、生态等层面对草原承包政策在牧区的适合性及其与草原退化的关系作出客观评价。

根据在玛曲阿孜的现场调查，退化草地较亚原生草地(未退化草地)平均地上生物量、植被盖度、草层高度和物种数分别下降了47.0%、15.8%、44.1%和36.2%(表1)。这些数据说明草原承包为牧区的经济发展和牧民生活改善所产生的促进作用是以牺牲草原资源的可再生性和对环境的破坏为代价换取的短期效应，其本质内涵是不可持续性和自杀性。值得注意的是，在草原实行承包责任制改革的过程中，国家对草原保护和建设的投入也是历史上最为密集的时期[7]，特别是最近十余年，国家仅在玛曲县平均每年投入的草原保护和建设资金都在亿元以上，因此，即使导致草原退化的原因可能还存在其他自然和非自然因素的作用，但草原承包作为主导因素的地位似乎仍然很难动摇。

表1 不同退化程度草地植被主要性状指标Table 1 Main characters of grassland vegetation with different degradation intensity

1草原承包在当地的接受程度

对当地牧民和干部的问卷调查说明了草原承包在当地的接受程度，从而也间接说明了草原承包对当地草原资源和社会经济的实际影响。在发出的146份问卷中(表2)，对草原承包持赞同意见的仅占被调查人数的20.3%；持不太赞同的所占比例最高，为42.0%；其次为持不赞同意见的，占26.1%；持较赞同意见的最少，占11.6%。对草原退化是否与草原承包存在因果关系的提问，作出肯定回答的人数最多，占被调查人数的33.3%；认为有可能存在因果关系的占31.9%；表示不能确定的占29.0%；表示否定的仅占5.8%(全部为干部)。对草原承包最大益处的选择，多数人认为有利于提高牧民的生活水平，占被调查人数的43.7%；认为有利于调动牧民生产积极性的占35.2%，认为有利于草原保护和建设的占11.3%；认为利于社会和谐稳定的占9.9%。对于什么是草原承包面临的突出问题的提问，多数人认为是增加了生产管理的难度，持这种观点的人占41.8%；认为可引起水源分布不均的占31.3%；认为可引起草原退化的占19.4%；认为可导致家畜退化的占7.5%。对于草原承包合理模式的提问，有55.1%的人认为应以联户为单位；26.1%的人认为应以自然村为单位；认为仍应坚持以户为单位的占15.9%；认为以联村为单位的仅为2.9%(全部为牧民)。可见，牧区的干部群众多数人除了认为草原承包具有调动群众的生产积极性、有利于改善群众的生活水平而外，总体上对现行的草原承包政策并不认同，对此，牧民的倾向性要明显大于当地的公职人员。

2草原家庭承包制面临的困境

2.1新的经营体制与传统生产经营方式的矛盾日益凸显草原承包到户彻底改变了过去大范围游牧的生产方式，许多历经数百年乃至上千年传承至今的生产经验和知识积累突然间失去了其应有的实际意义，面对必须在极为有限的范围内从事牧业经营的现实，牧民几乎别无选择地陷入了“摸着石头过河”的危险境地。目前，以户为单位在面积有限、类型单调的草原上从事放牧经营的成功模式几为空白，即使是专业化的科研单位也缺乏相应的知识储备。

在过去上千年乃至数千年的生产实践中，牧民群众根据当地畜种的生态生理特性，充分利用当地水源、牧草、矿质元素等自然资源的时空分布特点，形成了一整套与当地自然资源环境相融合的游牧生产方式，产生了为辖区所有牧民共同遵守的严格的游牧制度，其游牧路线、时间和范围相对稳定，既满足了家畜在不同季节对各种资源的生理需要，同时也确保了人与自然的协同律动，有效地避免了对草原生态系统的人为破坏[8]。如甘南牧区的放牧地一般分为暖季和冷季牧场，暖季牧场一般均分布在辖区地势较高、通风顺畅、水源相对不足、距固定居住地相对较远的区域，而冷季牧场则选择在地势较低、避风向阳、水源丰沛、距固定居住地相对较近的区域。在冷暖两季牧场均有相对固定的放牧程式，从何时何地进入、以怎样的路线和何种速率行进、在何地座圈、在何地取食盐土等均已事先既定，整个放牧生产活动有板有眼，循序而行。这种放牧方式完全服从于自然规律的意志，因而也是最契合自然的方式和最科学的方式，也正因为如此，数千年来，牧民赖以生存的草原才会始终充满生机，永葆自然本色。

表2 关于草原承包问题的问卷调查结果Table 2 Questionnaire survey results of the grassland contracting problems

然而，当草原被以户为单位随意分割成面积仅为几十、几百抑或是上千公顷的碎片式放牧单元之后，生境的多样性、资源(牧草、水源、矿质元素等)的多样性随之丧失，原有的按冷暖两季划分的轮牧制度以及按生境和资源多样性配置的放牧程式也便因此而被迫放弃。牧民只能在自己的草地上建房、建棚舍过起类似于小农经济的“小牧经济”式生活，家畜在自己的草地上毫无计划地放牧，草原出现退化；有的家庭由于远离水源不得不每天驱使家畜到数公里以外的地方饮水，使家畜在往返中白白消耗体能；由于草地和土质类型单一，家畜不能在不同季节补充到具有保健作用的药草和矿质元素，体质虚弱，抗病能力下降；棚舍区粪便堆积成山，原本的上好肥料变成了滋生病菌的恶性垃圾，为寄生虫和传染病流行埋下隐患等。

2.2贫富差距拉大草地品质的非均质性分布必然导致草地资源价值在空间分布上的差异[9]。因此，草地划分到户在理论上是不可能做到公平公正的，现行的方法只能用“抓阄法”来化解由此而造成的矛盾，此外，人为因素往往也会不失时机地参与其中，使得草地的价值差异被人为地再次放大。在此次调查问卷中，对“你是否认为草地划分体现了公平公正的原则？”的提问，认为“比较公正”的占被调查人数的16.3%，认为“不公正”的占32.7%，认为“比较不公正”的占38.6%，而认为“公正”的仅为12.4%。据此可以做出一个基本的判断，除了自然因素而外，人为因素对草地品质差异判断的确存在着一定的放大作用。

由于分割到每家每户的草地在品质上存在着较大差异，拥有品质高的草地自然就会比拥有品质低的草地获得更多的收入，这就为贫富差距的出现和不断拉大创造了条件。据对玛曲县尼玛乡欧化大队23户牧民的走访调查，自草原承包到户以来，牲畜数量有了不同程度增加的有15户，基本保持不变的3户，有所下降的4户，转包的1户。在牲畜数量有所增加的15户中，增加幅度为100%以上的有4户，50%～100%的有7户，50%以下的有4户。当问及是何原因造成差异时，回答与草地品质有关的有13户，占总走访户数的56.5%，认为草地划分不合理、不公平的有16户，占69.6%，认为与经营不善有关的7户，占30.4%，而这7户全都是牲畜增量在50%以上的牧户。

2.3草原生态恶化，草原服务功能降低草原的价值不仅体现在作为草原畜牧业的资源基础上，同时还体现在对区域乃至全球生态环境和人类生存及旅游环境的维护等方面[10]。如青藏高原之所以被冠以“中华水塔”之誉，因为其是长江、黄河和澜沧江的发源地和主要水源的涵养区，仅黄河源区的玛曲段每年为黄河补给的水量就达总流量的28%。然而，随着草原承包制的推行，草原退化问题显现且日趋严重，草原涵养水源和生态屏障等生态服务功能日渐衰退。这种变化不仅动摇了当地的经济基础，同时也对“两江一河”全流域的生态安全造成了极大威胁，20世纪末，黄河下游地区出现的几次断流、长江中下游发生的大洪水灾难，无不与源头地区草原退化、生态恶化密切相关。再如，我国北方地区近年来沙尘暴和扬沙、尘霾天气频发，扩展范围逐年扩大，起初从西北扩展到中原，而后又直抵京津，如今已南下至上海，跨海至东瀛[11]。究其原因，同样与西北部荒漠和半荒漠草原在近几十年内草原受损、生态恶化有着直接的因果关系[7]。21世纪以来，国家对草原地区的生态安全问题给予了高度重视，中央财政加大了以草原生态保护和建设为主要出发点的资金投资力度，试图从根本上遏制草原退化、生态恶化的态势，但对草原承包体制现存问题的忽视致使巨额的资金投入很难实现预期的治理目标，十多年来，“局部改善，总体恶化”的局面并未出现根本性的改观[12]。因此，要想解决生态问题，全面恢复草原的服务功能，首先必须解决草原承包制现存的种种弊端，否则，再多的投入也会被制度本身的缺陷所抵消。

3对策与建议

3.1草原应以家庭为单位承包，以联户或合作组织为单位利用从发展的总体方向和现实情况来看，目前，以家庭为基本单位的承包责任制已经成为甘南草原牧区草地经营的不二选择。甘南草原恶化的主要原因虽然不能排除以家庭经营为基础的牧业生产经营制度不适合草原畜牧业特殊性的需要所产生的影响，但最主要的原因还是与家庭牧场制度相配套的经济制度和政府政策还不够完善，特别是在经营方式上不能机械地照搬农区以户为单位的经营体制。

土地的家庭承包是中国农民自发形成的制度变革，从1956年开始出现包产到户到20世纪80年代正式得到承认之前，家庭承包制曾出现过三起三落的变化，目前，许多地区又出现了将若干农户联合起来统一经营的现象，如合作社、种植协会等，这些都是农民在发展过程中对小农经济体制已无法支撑其可持续发展而自发产生的诉求。纵观历史的演变过程，我们不能怀疑家庭承包制在明确农业生产者基本权益、降低交易成本、权力划分等方面所表现出的优越性[13]，但其优越性并一定必须以家庭为基本经营单位才能得到最为充分的体现。其实，即使在早已经实行了家庭经营的农业地区，目前也已分化出了联户、合作组织、自然村等形形色色不同的农地经营方式[14]。同样，就草原地区的土地产权变革而言，以家庭为单位参与利益分配无疑是体现公平、公正的一种良好的方式，但是，在经营利用的组织方式上却可以有不同的选择，因为草原资源的固有属性也不适合化整为零的利用方式，对此，草原实行家庭承包制以来的现实情况已经予以了充分的证明[15]。这些年来，农区出现的土地经营制度多元化的倾向，也间接地说明了土地细碎化问题已成为制约农区经济发展的重要因素。很清楚，实行草原家庭承包制的基本出发点在于解决利益分配问题，而经营单元却并非要以牧户为单位进行，那种用围栏的方式把草原分割成一个个碎块的做法更是毫无道理的想当然之举。可见，为了更好地界定草原经营中的“责、权、利”，采用家庭承包的方式至少在现阶段还是可取的，但若以家庭为单位来利用，那就未必是最好的选择了。

3.2确保草原使用权初始配置的合理性与公正性确保草地使用权的合理性与公正性在实际操作过程中的确存在一定的技术难度，但这不应成为放任不公平现象存在的借口。对于草地品质的空间差异的消除并非完全无计可施，充分征求并尊重牧民的意见，开展扎实深入的调查研究，就不难求得合理公正的技术途径。例如，将所有影响草地使用价值的因素分别确定其影响草原品质的权重，在科学测定和评估的基础上对辖区所有草地进行分等定级，然后确定不同等级草地的面积折算系数或国家补偿标准，这样就可形成一个相对合理公正草地划分方案。这种方法的基本出发点是，实用价值相对较差的草地可以通过扩大面积或增加国家建设性投入的方法求得平衡。当然，这只是化解草原划分不公难题的一种思路，还有更多的技术和政策途径可以探索。

3.3维护草原家庭使用权是政府和管理部门不可推诿的责任在草原牧区，将草原以户为单位围栏分割的做法是不科学的，因为它不符合草原畜牧业的经营规律。然而，在实施草原家庭承包责任制的实践中，明晰草原划分界限的做法却不得不依赖围栏圈定的方法。这样做虽然可以明确以户为单位的使用权标定，但却给放牧经营制造了诸多限定。在目前情况下，如果出于科学放牧的需要而对围栏有所限制，那么草原地区维护牧户承包草原使用权的成本便会有所增加，以至于成为普通牧民力不能及的重任，这也是草原地区与农区的最大区别。试图用围栏的办法去维护草原产权的做法显然是不切实际的，同时也是不负责任的，似乎只要有了界线围栏，草原产权即可在空间上得到明确，至于如何维护那就成了牧民自己的事情。这样的做法对贫困牧民特别是无畜户而言无论如何都是毫无公平可言的。因此，作为国有草原的发包方，维持草原产权自然属于政府不可推卸的责任，也只有如此才能确保在草原承包制下每个牧民都能享有平等的权力。

3.4制度措施应灵活多样草原属于国有资源，每个公民都有从中平等获利的权力。因此，对草地资源的管理也必须坚持全民共治、共管的理念，目前广为推行的家庭承包等产权制度改革并不能改变草地资源国家所有的性质。所以，草原所有权的基本性质决定了其管理体制和具体措施不应是单一模式，因为草原的特点和承包者的意愿本身就具有不可统一的多样性。从国际上的普遍经验和理论研究的主流观点来看，对于公共资源公认的管理方式大都倾向于灵活多样的模式。

对于甘南草原而言，目前，草原产权的初始配置已基本完成，并有了《甘南藏族自治州草原管理办法》的法律保证，至于牧民如何行使承包草地的使用权则应由牧户自己决定。可以以户为单位经营，也可以采取各种灵活的方式以联户或更大的组织形式共同放牧，这样做不仅可以大大减少产权维护成本，同时也为寻求畜牧业的规模效益提供了可能[4]。在明确了每户草原责、权、利以后，采用联户共同放牧可供选择的约束机制很多，例如，可以根据联户草地的实际载畜能力共同确定家畜总量，然后再根据每户所承包草原的面积占总草地面积的份额确定各户的家畜数量；也可以把联户经营的年收益按每户的草原面积进行分配；还可以先按每头牲畜征收放牧费用，然后再将收取的费用按照每户承包的草原面积平分；如此等等。事实上，上述做法在包括甘南在内的我国许多牧区已被牧民自发的采用。实践证明，合作经营或联户经营较之于单户经营更有利于保护草原，是现阶段确保草原牧区环境友好型可持续发展的最佳经营形式。为了支持联户经营，政府的角色非常重要，除了不干涉牧民自己的选择而外，还应在具体政策上有所作为，如可以为联户经营者给予一定的政策性现金补贴，或是对联户经营的草地在基础设施建设上给予适当倾斜等。

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