迫切需要差别化增加土地制度创新供给

◎谷树忠 张亮

土地制度是我国基本制度之一，但在诸多方面已不适应新时期社会经济发展要求。增加土地制度创新供给，是保持我国经济社会可持续发展的关键之一。

当前迫切需要增加土地制度创新供给

1.持续增大的“双保”压力对土地制度创新供给提出了迫切需求。我国正处于快速工业化和城镇化时期，2001～2011年间，人口城镇化率由37.7%升至51.3%，年均提高1.36个百分点，被联合国称为城市化速度最快的国家。但我国粮食安全压力亦持续增大，2011年在粮食丰收情况下仍进口5800多万吨(进口率10%)。我国高度重视耕地保护，土地复垦力度不断加大，但耕地资源减少趋势仍未根本扭转。“保发展、保红线”压力持续增大，破解“双保”困境对土地制度创新提出了迫切需求。

2.寻求新的发展“红利”对土地制度创新提出了强烈需求。支撑我国经济持续快速增长的各种“红利”不断弱化。据有关测算，我国人口红利已于2006年前后出现拐点，近年用工荒和用工成本持续上升由沿海蔓延。同时，建立在土地粗放开发利用之上的土地红利，受土地征收成本、土地利益敏感度上升等影响而日渐消退。在此情况下，迫切需要寻找和设计新的“红利”，其中土地制度红利是一重要选项。

3.全国各地均强烈反映社会经济活动受制于土地供给。调查发现，各地区均强烈反映投资和增长受制于土地供给。各省区市建设用地需求旺盛、供需缺口较大。据国土资源部数据，2011年全国各省区市建设用地需求总计1616万亩，国家下达建设用地计划670万亩，缺口946万亩，缺口率达58.5%。其中甘肃、四川、新疆、云南、湖南缺口率分别高达83.8%、83.2%、78.5%、76.9%和73.0%，缺口率较低省份分别是西藏(4.4%)、天津(11.6%)、内蒙古(13.0%)和上海(19.8%)。各地由于用地指标限制而不能“落地”的情况十分普遍，且日益突出。

科学总结典型的土地制度创新探索

1.科学总结广东省以“三旧”改造为核心的节约集约土地制度创新探索。广东省作为全国首个节约集约用地试点省份，开展了以“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造为核心的节约集约用地探索。按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”原则进行了系列探索：充分保障原土地权利人权益，允许改造后土地出让纯收益主要用于原址企业或村民经济发展，对无合法用地手续“三旧”用地，按用地发生时规定落实处罚后完善土地征收手续；充分发挥原土地权利人主体作用，允许“三旧”土地以协议方式出让给原土地权利人自行改造或与他人合作改造、开发建设；充分发挥政府统筹引导作用，规划先行，编制“三旧”改造规划，允许“三旧”改造所涉及地块空间置换；充分发挥市场调节激励作用，允许市场主体收购相邻地块，申请合并归宗后集中改造、重建，同时允许将拆迁与拟改造土地使用权一并公开招投标。

2.科学总结全国各地城乡建设用地增减挂钩试点的城乡土地统筹探索创新。城乡建设用地增减挂钩试点已实施6年。2008年6月《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台，试点省份由5个陡增到24个。针对“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题”，2010年12月27日国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作的通知》，2011年2月国土资源部会同中农办等组织开展试点清理检查。尽管试点出了一些问题，但不可否认，城乡建设用地增减挂钩是城乡土地统筹配置的重大制度创新探索，应坚持下去，并加以改进和完善，重点探索建立土地增值收益共享机制、增减挂钩科学管控机制等。

3.科学总结浙江、云南等地通过开发利用低丘缓坡拓展城镇和工业发展空间的探索创新。浙江和云南两省为破解“双保”困境，着重开发利用低丘缓坡土地，拓展城镇和工业发展空间。浙江省主要做法是：政府主导、规划先行，如编制低丘缓坡重点区块开发规制等；因地制宜、科学开发，宜林则林，宜农则农，宜耕则耕，宜建则建；制定政策、有序推进，出台低丘缓坡林地开垦耕地项目审核、重点区块开发为农业用地审核等配套措施；选择地区、试点先行，在金华、衢州、丽水进行“台地工业、坡地城镇”试点。云南省主要做法是：政府主导、基础先行，政府负责土地利用总体规划修编，编制低丘缓坡土地综合开发利用规划，优先布局和投资建设基础设施；生态优先、保护为主，充分利用山地自然条件，避免大开大挖，减少林地和生态景观破坏；疏堵结合、奖惩并重，坚“堵”占用坝区良田，“疏导”工业上山、城镇上山，大幅度提高坝区占用成本，收取高额耕地质量补偿费。

4.科学总结各地在耕地保护方面的有益探索。近期江苏金坛、湖南隆回、湖北黄梅等地农民相继自发成立了耕地保护协会，“政府第一责任人、国土第一执行人、农民第一守护人”耕地保护责任机制初现。成都市尝试建立耕地保护基金制度，规定耕地保护基金按照“统一政策，分级筹集”原则，由市和区(市)县共同筹集，其主要来源为每年市、区(市)县两级的新增建设用地土地有偿使用费，以及每年缴入市、区(市)县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金，以上两项不足时由政府财政资金补足。部分地区还尝试耕地占补平衡指标市场化交易。

采取差别化策略，增加土地制度创新供给

保护耕地是基本国策，节约集约用地是基本方向。在坚持基本土地制度相对稳定的前提下，应采取差别化策略增加土地制度创新供给。

1.实施区域差别化策略，增加土地制度创新供给。东、中、西和东北四大板块之间，各省区市之间，社会经济发展不平衡问题依然严重且呈扩大之势。土地政策是宏观调控政策和区域政策体系的重要组成部分。土地政策设计与供给强调普适性而忽视区域针对性，严重影响区域调控效果。为增进区域协调发展，亟需实行区域差别化土地制度创新供给，鼓励和支持进行四大板块之间、甚至各省区市之间差别化土地制度探索创新。

2.实施产业差别化策略，增加土地制度创新供给。产业结构调整和优化，战略性新兴产业培育和发展，使得各类产业间呈现发展前景、方向和政策取向等差异；同时，产业空间重组日益活跃，布局不断调整。这要求实施产业间差别化土地制度供给，提高土地供给与产业结构和布局政策的协同性，进一步完善国土资源部、国家发展改革委所发布的限制用地项目目录和禁止用地项目目录。

3.实施功能差别化策略，增加土地制度创新供给。国家主体功能区规划已颁布实施。应根据此规划，差别化增加土地制度供给：优化开发应重点增加建设用地存量的再开发利用制度供给；重点开发区应重点增加产业聚集区及基础设施建设用地制度供给；农产品主产区型限制开发区应重点增加控制建设用地需求和耕地流失的制度供给；重要生态功能区型限制开发区应重点增加保护和支持生态用地的制度供给；禁止开发区应重点增加限制各类开发、适度发展旅游等保护性产业的土地制度供给。

4.实施状态差别化策略，增加土地制度创新供给。地区或产业发展态势往往呈现较大波动。作为宏观调控手段之一，土地供给及其规制，应根据GDP增速、地方财政增速、城乡居民收入增速、社会投资增速等经济发展态势，进行适度调整，以保持各地区经济的适度稳定增长。可以将各地区的经济景气指数，作为土地制度微调的依据之一。