关于落实2012年保障性安居工程用地的调查及建议

◎刘守英 邵挺

2011年用地落实情况与2012年用地需求估算

2011年保障性安居工程用地落实情况总体良好。截止到2011年12月31日，全国31个省（区、市，含新疆建设兵团，西藏除外）的保障性安居工程实际用地4.81万公顷，同比增加46.2%，全面保障了1000万套保障性安居工程用地需求。

从2010年和2011年保障性安居工程用地结构看,经适房、限价房主要采取新增划拨供地，廉租房、棚改房和公租房主要利用存量土地，也有部分新增用地。新增用地和存量用地大约各占50%。

完成2012年新开工建设700万套保障性安居工程的任务，保证供地仍是关键。我们用两种方法对2012年的用地需求和结构做了估算。一是按国土部的用地安排来推算。未来4年要保证2600万套保障性安居工程落地，在各类房和套型面积不变前提下，需用地150万亩左右。其中，存量土地占40%-50%，约70-80万亩，需新增供地70-80万亩左右。照此类推，要保证2012年700万套保障性安居工程落地，总用地需求约40万亩，其中利用存量土地20万亩左右，新增供地20万亩左右。二是根据2011年各类保障性安居工程用地结构来推算。2011年，公租房、廉租房、棚改安置房、经适房和两限房各占22%、16%、42%和20%。如果2012年各类住房占比和存量及新增用地结构不变，700万套保障性安居工程中，有约371万套可以靠存量用地来保证，329万套需要靠新增用地。按照四类保障性安居工程平均每套60平米、容积率1.5计算，需要新增供地19.74万亩。

从以上推算，要完成中央2012年700万套保障性安居工程落地，一是要在政策上保证约20万亩存量用地入市；二是要落实好20万亩新增土地供应。

地方落实保障性安居工程用地的探索

2011年，地方为了保障性安居工程落地，采取了一些创新做法。

一是确保保障性安居工程供地,降低土地成本。在土地指标紧缺、土地市场低迷和出让收入增速下滑情况下，不少地方坚持保障房用地指标单列，优先供应。有些地方对保障房供地未达标的，停止商品房用地审批。江西省为解决国有林场、垦区棚改资金和用地困难，统筹安排国有林场、垦区建设用地，对异地建设的棚改项目采取划拨供地，降低成本，减轻职工住房支出负担。重庆市从政府储备地中拿出一定比例土地，对全部公租房采取划拨供地，仅主城区就划出3万亩建公租房。民心佳园是重庆最大的公租房小区，占地504亩，如采取“招拍挂”出让，土地收入逾30亿元，政府以划拨供地建公租房，只收2亿多元，土地成本大大降低。

二是合理利用土地区位，平衡棚改用地和资金。一些地方对区位优势明显的棚户区进行改造时，将原有地块一部分用于建廉租房和公租房，剩余土地进行置换或腾空后“招拍挂”上市，进行商业开发，既充分保证了原有居民的安置用地，又解决了棚户区改造的资金问题。“十三排”棚户区是湖北省黄石市最大的棚改项目，占地270亩，政府用70亩解决原棚户区居民的安置问题，腾退出的200亩地，已经规划调整为商住用地，计划将整理上市后获得的土地收入，用于棚改新区和廉租房、公租房建设。上海市利用城市功能调整机遇，鼓励企业按规划将工业用地用于公租房和商品房建设。徐汇“龙南佳苑”为首个试点项目，规划面积4.8万平方米，可提供公租房2000套，建商业设施1.5万平米。

三是通过土地置换解决废弃工矿区棚改供地。在一些大型矿区和资源型城市周边，集中了大量工矿废弃地。山西省有关部门统计，将城市废弃煤矿和工矿用地整理，可多出38万亩建设用地。他们计划对这些土地进行复垦，将增加的建设用地指标优先用于保障性安居工程建设。2011年，山西省保障性安居工程用地实际供应近3万亩，利用存量土地17140亩，新增供地12052亩，废弃工矿地的整治复垦为缓解用地指标和供地不足起了很大作用。

四是利用集体建设用地建公租房。随着城市化进程加快，各类城市的规划区内已存在大量集体建设用地。北京市于2011年启动的城乡结合部50个重点村建设工程，集体存量建设用地就有近90平方公里，相当于北京老城区（原西城、东城、崇文、宣武）的面积。北京市在对50个村进行改造时，拿出3.3平方公里用于发展集体产业，给每个村民留足50平方米作为产业用地。目前唐家岭的10万平米和梅沟营村的30万平米公租房建设已经动工。上海、江苏、广东、山东、浙江也有类似做法。

政策建议

第一，明确保障性住房供地占划拨用地的比重。为完成保障房安居工程建设任务，2012年和未来若干年还需要一部分新增土地。建议调整划拨供地结构，明确划拨供地用于保障房的比重，严格规定城市基础设施和公益事业用地标准，减少政府机关用地比例，严把用地审批关，遏止政府豪华办公楼、大广场、大马路等“形象工程”，确保新增划拨供地更有效用于保障房建设。

第二，制定城区棚改土地利用和级差收益使用政策。在认真总结湖北黄石、上海等地经验基础上，出台相关政策，确保棚户区改造中用于原住民安置的保障性住房建设用地需求，明确规定剩余土地用于“招拍挂”和商业开发的比例。制定棚户区土地出让金使用和管理办法。鉴于棚户区历史遗留问题多，市政设施欠账大，补偿安置和拆迁成本高，建议这些区段的土地出让收入主要用于被改造区段市政建设、拆迁补偿安置和安居房建设。

第三，严格规范和管理工矿废弃用地复垦指标的置换。为解决偏僻工矿棚户区改造中缺用地指标、缺改造资金的难题，应允许对部分远离城区、资金筹措困难的棚改区，允许其将废弃工矿地复垦后，多出来的建设用地指标用于置换。为防止地方借增减挂钩扩张城市用地，国土部门应对这类改造的土地置换采取项目管理，已列为国土部城乡用地增减挂钩试点的省市，将棚改项目纳入国土部下达给该省的指标统一管理；没有列入试点的省份，采取项目单报单列方式管理。

第四，出台集体建设用地建设公租房管理办法。城乡结合部集体建设用地，既为公租房建设提供巨大空间，也是农民分享城市化成果的主要生产要素。建议在总结北京、上海等地做法基础上，出台城乡结合部集体建设用地建公租房管理办法，明确集体建设用地纳入城市规划的途径；土地产权性质；公租房建设主体、资金来源和管理办法；原住民市民化的途径；农民集体分享公租房出租收入的办法等。