电信监管目标应由效率转向公平

作者 | 陈志刚

以什么样的方式调整运营商的市场行为规范是中国的电信监管机构必须思考的重要问题，从中国电信市场化的改革历程来看，拼盘式的拆分重组是改革者调整市场结构的关键政策选项，但也是无奈的抉择。

这即受行业发展的技术和市场趋势影响，也与监管机构的监管方式有关：即缺乏长远系统性的监管目标设计，拘泥于具体市场行为的矫正，当日积月累、量变产生质变的时候，突然发现只有重组或者拆分惟一一个政策选项了。这也就是日常监管的中庸调和主义与最终监管的极端主义。

由中国联通地方公司推出“随意打”引起的新一轮价格战，就是这种监管模式的必然产物。尽管主要运营商的高层管理者都在公开场合表示反对或者不参与价格战，但早已经蔓延到25个省的联通“随意打”，还是会让人担心有地方运营商会铤而走险。

面对这种局面，一些地方通信管理局引用电信条例和一些行业部门规定对“随意打”开始喊停，但是更多的地方管局则选择了沉默，这与人们对工信部表态的二义性解读有关，并使得人们对监管的权威性和有效性再次产生质疑。

电信监管当局在监管上的权威性打折既有法律的原因，也有历史和现实的原因。由于电信法迟迟未能出台，使得很多市场监管只能以行政命令的方式进行市场主体之间的关系调整。这种管理方式在政策制定者和被管理者之间造成了可以进行政策博弈和议价的空间，即使违反政策，其所面临的机会成本在被管理者看来也是可以接收的。那么，以“随意打”开始的价格战自然不可避免。

因此，对于中国的电信监管改革来说，需要的恐怕不是一次次的运营商具体竞争行为的行政管理，而是监管目标的调整，从效率管理向公平管理转型。这个转变需要从以往将运营商作为政策制定的主要管理对象、控制和管理运营企业的经济绩效为主，调整为以协调运营商与公众之间的公平服务行为和运营商与运营商之间的公平竞争行为为主。否则，在面对运营企业以市场和收益为籍口以及民众实质性的收益的社会道德绑架下，任何具体监管行为都会招来误解。

在新一轮重组三年之后，价格战火再次重燃，能否从制度上避免，需要监管的智慧，但是中庸调和的模式必须做出改变。