从TAS轮违法排污案件引发的思考

2012-03-06烟台海事局丁世伟

世界海运 2012年10期

烟台海事局丁世伟王军

船舶安全检查被誉为保障船舶安全和保护海洋环境清洁的一道重要防线。烟台港区海事处高度重视船舶安全检查工作，在加大对到港船舶安全检查力度和深度的同时，特别注重对船舶防污染设备的检查，严厉打击船舶违法排污行为。近年来，烟台港区海事处在船舶安全检查过程中查处了多起船舶违法排污行为，并首次查获一起同时存在船体结构不符合船舶防污染技术规范要求和机舱舱底污水违法排放至舷外的两大违法行为。

一、案件查处经过

2012年某日，烟台港区海事处船舶安全检查人员对靠泊烟台港38#泊位的TAS轮实施船舶安全检查，重点检查了船舶防污染设备。船舶安全检查人员在检查船舶防污染证书相关文书时，发现该船适航证书记事栏记载“船舶设计图纸正在审核当中”。而该船于2010年12月18日已经建成下水，船舶设计图纸《机舱舱底压载消防管系图》中标有“江西省S市船舶检验局批准字样，批准号：2010-10，批准日期：2010-12-12”。也就是说，该船机舱管系在船舶检验局审图中心对该船图纸批准之前已经布设完毕。鉴于TAS轮船舶污水管系是在没有船舶设计图纸的情况下布设安装的，船舶安全检查人员对照船舶检验局核准的机舱污水管系图对机舱污水系统进行了详细检查。

在检查过程中，发现该船机舱实际布设的机舱日用舱底泵吸口管连接舱底水舱，并通过阀箱连接机舱污水井和货舱污水管系，机舱舱底泵排出管系一路连接舱底水舱，另一路通过中间截止阀和舷外阀直通舷外。其管系布设功能一是可以将舱底水舱的污水直接排往舷外海中，二是可以将机舱污水井中的污水排往舱底水舱和舷外海中。显然采用这样的管路布置，机舱污水井和舱底水舱的污水不需经过滤油设备就可以直接排往舷外。拆解机舱日用舱底泵的出口管路和中间截止阀，发现管路和阀门内壁粘有大量新鲜的污油，说明机舱污水是经过机舱日用舱底泵出口管路直接排往舷外海中的。

在接下来的询问过程中，TAS轮轮机长承认知晓上述污水管路的布置，并且特别强调上述污水管路的布置自船舶下水营运以来一直如此，船方未进行任何改动。轮机长也承认船方一直使用机舱日用舱底泵将货舱污水排至舷外，也用机舱日用舱底泵将机舱污水井污水排至舱底水舱，频率大概是每月三到四次。机舱日用舱底泵排出管内壁粘有污油，轮机长解释说这是由于将货舱污水吸口阀与机舱污水井吸口阀设计为共同阀箱，且吸口管有大段共同管路，导致排放处理货舱污水时将共同管路内的机舱污油水也排出舷外。但是轮机长始终没有承认故意将机舱污油水直接排至舷外。

二、船舶违法分析

1. TAS轮基本资料（见表1）

2. 实船管路与设计图纸的布置比较

TAS轮设计图纸中标明该船机舱布设有机舱日用舱底泵（能自吸），排量为12.5 m3/h×32 m。吸口管为i60×4.5，管系连接机舱污水井、双层底空舱和舱底水舱，排出管￠60×4.0，连接到舱底水舱和标准排放接头。从机舱日用舱底泵（能自吸）图纸设计来看，主要有两方面的功能：一是将机舱污水井的污水排到舱底水舱，然后用舱底水分离设备进行进一步处理；二是将机舱污水井或舱底水舱的污水通过标准排放接头排到岸上接受设备进一步处理。另外该船还配有舱底总用泵、消防总用泵和压载总用泵，排量分别为93.5 m3、93.5 m3、200 m3，这三台泵也分别通过中间阀门与机舱的舱底水管系相连接。压载总用泵连接机舱应急舱底水吸口。

表1 TAS轮基本资料

通过比较可以看出，机舱日用舱底泵的实船布置与设计图纸有三方面的不同：一是排出管路没有连接标准排放接头，而是布设舷外阀直通舷外；二是机舱日用舱底水泵布置有处理货舱污水管系；三是机舱日用舱底泵不能处理机舱内双层底空舱污水。

显然，机舱日用舱底泵在机舱的实际布置与设计图纸的实际功能完全不符。

3. 相关法规的要求

（1）《国内航行海船法定检验技术规则2004》对含油机舱污水的排放要求为：“规则适用的船舶，除非符合所有下列条件，不得将油类或油性混合物排放入海：1.船舶不在特殊区域之内；2.船舶正在途中航行；3.未经稀释的排出物含油量不超过15 μg/g或mL/m3（习称ppm）；4.船上所设滤油设备正在运转。”

（2）《国内航行海船法定检验技术规则2004》总则中也明确要求船舶的结构、布置设计与安装均应适合预定的用途。除本法规规定外，主管机关认可的中国船级社相应的规范或其他等效标准作为其衡准。

（3）《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十二条规定：在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。第七十三条“法律责任”中规定：不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以2万元以上10万元以下的罚款。

（4）《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十条规定：船舶的结构、设备、器材应当符合国家有关防治船舶污染海洋环境的技术规范以及中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的要求。第五十九条规定：船舶的结构不符合国家有关防治船舶污染海洋环境的技术规范或者有关国际条约要求的，由海事管理机构处10万元以上30万元以下的罚款。《防治船舶污染海洋环境管理条例》释义中明确定义船舶的结构即船舶构造，主要指船体结构、舱室布置、船舶管系等。

综上所述，TAS轮主要存在两大违法行为：一是船舶的结构即船舶污水管系不符合国家有关防治船舶污染海洋环境的技术规范的要求；二是船舶机舱污油水未经处理直接排放入海。

三、相关方责任分析

造成TAS轮违法排放船舶机舱污油水最首要的原因是船舶擅自增设舷外出口和通往舷外的管线，使船员排放机舱舱底污水有更加简单便捷的途径。下面分别从验船机构、船东（管理公司）、船舶、主管机关（海事管理机构）各方来分析造成TAS轮违法排污的原因。

1. 船舶检验机构检验责任

TAS轮由江西省S市船舶检验局进行船舶建造检验，营运以后，船东申请加入CCS船级，由CCS海南国内船舶检验中心完成入级检验和年度检验。《机舱舱底压载消防管系图》设计图纸上也明确标注由地方船检江西省S市船舶检验局于2010-12-12批准，而该船于2010年12月18日建成完工。从图纸的批准到建成完工仅仅6天时间，显然该船污水管系的建造属于边建造、边审图、边修改的造船过程，在这个过程中，现场建造验船师很难对其进行控制。如果船舶需要赶船期或租期等，而不得不加快建造进度，要求现场验船师检验到位就更困难了。TAS轮建造完工必须经过初次检验，才能获得相应的法定证书。规则要求新船的初次检验（或建造检验）应包括两方面内容：一是审查船舶的图纸、图表、说明书、计算书和其他技术文件，以证实结构、机械和设备满足特定证书的有关要求；二是检查结构、机械和设备以确保其材料、尺寸、建造和布置与批准的图纸、图表、说明书、计算书和其他技术文件相符，并且工艺和安装在各方面都令人满意。TAS轮持有合格的适航证书和防污染证书，有效期至2012年5月27日，说明验船机构对TAS轮进行了初次检验，并且检验合格。

《国内航行海船法定检验技术规则2004》总则/责任中规定，船舶检验机构应充分保证检验的全面性和有效性，对其所检验项目的检验质量负责。上述事实说明验船机构在TAS轮的检验中没有保证检验项目的全面性和有效性，理应对检验项目的质量负责。

2. 船厂责任

TAS轮由江西省S市某造船厂建造，该船厂2003年在S市注册，注册资本仅为20万元，全部员工也只有65人，属滩涂造船厂。该类船厂管理水平和技术能力不高，不按图纸施工的现象非常普遍。船舶建造过程中的QC管理也仅仅是摆形式、走过场，在利益驱使下，完全迎合船东的要求，增设舷外排污阀门和排污管线。

3. 船东（管理公司）责任

船东为追求利益最大化，选择成本相对较低的滩涂小造船厂，在造船厂对船舶建造的质量控制不到位的情况下，没有安排有责任心的专业人员对船舶建造质量进行有效监督，尤其是在2009年航运市场开始下滑的情况下，重视航行安全设备管理，忽视防污染设备的投入。TAS轮自投入营运以来，油水分离设备几乎没有使用过，公司为节省成本而无视法律法规。

4. 船员责任

船舶轮机部人员既是防污染设备的使用者也是管理者，从监造轮机长到后来继任轮机长均没有对非法增设的舷外排污阀门和管系提出质疑。TAS轮自营运以来，油水分离设备也仅仅试运行过1次，船舶一直沿用机舱日用舱底泵这一便捷的渠道处理机舱污水和货舱污水。在明知使用机舱日用舱底泵将机舱污水排出舷外会污染海洋环境的前提下，仍继续使用而没有采取应对措施，说明船员社会责任意识缺失，法律观念淡薄。船员自身的违法成本低廉也是造成其违法排放的原因之一。针对违法排污案件海事管理机构主要依据《海环法》对船公司进行处罚，对涉案个人的处罚未做规定。《船员条例》对违反操作规定造成海洋环境污染的船员和船长虽有罚责要求，但是相比《海环法》对公司的处罚而言显得过重，在海事行政处罚中很少使用。

5. 海事管理机构责任

目前船舶违法排污呈现手段多样、隐蔽性强的特点，主管机关查处难度越来越大。如TAS轮增设的舷外排污口布置在主配电板后一个很不起眼的地方，周围伴有其他一些海水舷外出口，管路颜色也涂成与海水管路一样，如无一定的轮机知识不易发现。海事管理机构很少对执法人员进行系统的轮机知识培训，具备防污染检查能力的现场执法人员数量明显不足，制约了防污染现场检查的力度。另外海事管理机构对建造过程中的现场监管也存在盲区。

四、管理对策与建议

1. 加强对船舶检验机构的管理

改变地方船检机构的工作机制，变分区管理为垂直管理，统一培训和管理，统一检验标准和检验尺度。与CCS一起两条腿走路，分别对国内非入级船舶和入级船舶进行检验，海事管理机构只需对船舶检验机构进行管理，就抓住了验船质量（包括造船质量）的牛鼻子，强化了源头管理。

2. 加大对航运公司的管理力度

加大对航运公司的防污染管理审核力度，敦促航运公司加大对防污染设备的投入和管理。有些航运公司在从人力、物力、财力等方面充分保障安全，相对来说在防污染方面的投入则少得多。所以海事管理机构对航运公司安全管理体系进行审核时，无论是文件审核还是活动审核，都应重点审核公司防污染管理的符合性和覆盖性，增强航运公司对海洋环境保护的使命感和紧迫感。

加强对船员和公司管理人员的防污染知识培训，提高船员和公司管理人员的防污染意识、防污染管理技能和防污染设备操作维护能力，进一步强化公司对船舶船员防污染管理的主体责任。

3. 加强对船员的监督检查

建立对船员的信誉管理制度。参考菲律宾的船员管理办法，将船员的工资、应聘、职务升迁等与船员信誉挂钩。整合海事局正在进行的船员个人信息采集和船员信息系统，船员的任职表现、受到的处罚情况等均在系统中显示，信息适度向业界公开，为船公司选择船员、判定船员工资水平及职务升迁等提供依据，以增强船员的遵纪守法意识和社会责任感。

同时，要加大处罚力度。一般来说，船员在日本、新加坡、欧美等地极少敢于违法排污，是因为船员都知道这些国家处罚相当严厉。加大处罚力度可以打消船员的侥幸心理，促使其严格遵守操作规程，加强海事执法的震慑效果。

海事管理机构要进一步加大检查力度。要充分利用安全检查、现场巡查、专项检查、船舶签证等各种机会加大防污染法律法规的宣传力度，形成强大的舆论氛围。发动群众进行社会监督，严格执行有奖举报制度。在强化常规检查的同时，不定期开展防污染专项检查，保持对防污染检查的持续高压态势，进而建立防污染管理的长效机制。

4. 立法方面需进一步完善

为应对机舱紧急情况下大量进水，《海船法定检验技术规则》中对货船舱底排水设备的要求是至少应配备与主舱底排水系统相连接的 2 台动力泵。为节省成本和便于机舱设备布置，卫生泵、压载泵及通用泵如与舱底排水系统设有必要的连接，均可作为独立的动力舱底泵。但对于中间连接阀件规则未作特殊要求。就笔者参加调查的违法排污案件，80%是通过通用泵等与机舱污水系统相连接的阀门管线排出。《沿海海域船舶排污设备铅封管理规定》中规定对特定水域船舶排污设备管系进行铅封，能起到很好的效果。如果对卫生泵、压载泵及通用泵与舱底排水系统设有必要的连接中间阀门管系进行铅封管理，并在船舶防污染证书备注栏中标明铅封阀门的数量、位置等信息，既有利于海事执法人员进行防污染检查，也增加了船舶违法排污的难度。

在违法排污的调查中，船员为规避处罚，往往极不配合。尽管执法人员发现了船舶机舱污水有过非法排放入海的事实证据，但是如果船员不予承认，执法人员对违法排放的数量、时间和地点就很难确定，笔录也就不完整。建议主管机关在立法过程中解决这一问题，对于沿海船舶，只要有明确的排污证据，即便不能确定具体数量、时间和地点，也应给予严厉处罚，从而加大船舶和船东的违法成本。