解读“法治湖南”

■本刊记者 贺海峰

“为政遵循法律，不以私意兴作”。湖南以清晰的路径模式，大胆探索了法治政府建设、党委依法执政等一系列前沿命题，从而形成了轰动一时的“湖南现象”。

法治湖南，风生水起。2008年，在时任省长周强的推动下，《湖南省行政程序规定》出台，填补了我国行政程序立法的空白；2010年，湖南省政府在全国第一个推出《规范行政裁量权办法》；2011年，又第一个实施《政府服务规定》……“为政遵循法律，不以私意兴作”，湖南由此掀起了一场驯服行政权力的深刻革命。

难能可贵的是，在力推法治政府建设的同时，湖南还大胆探索了党委依法执政等一系列前沿命题，从而形成了轰动一时的“湖南现象”。中国政法大学党委书记石亚军评价说：“湖南做了全国没有做过的事。”

严守行政程序

2006年9月，团中央第一书记周强履任湖南省代省长。周强毕业于素有“中国法治摇篮”美誉的西南政法学院，后官至司法部法制司司长。在他身上，始终洋溢着浓郁的法治情怀。

是年11月11日，世界银行当天发布的一份厚达118 页的评估报告，被送到了周强案头。

这份报告对中国120 个城市的投资环境进行了综合评估，湖南6 个被调查的城市得分较低。比如政府效率方面，衡阳、郴州、长沙、常德、株洲在中部六省30 个城市中分别排名倒数第7、5、4、3、2位，岳阳则排名第15 位。

“4 个月后他提到这份报告，甚至有些不好意思。”中国行政法学会会长应松年回忆说。

周强当时的心情可想而知。由此，他入湘之后的第一把火就是开出一张“权力清单”，将省内55 个行政执法部门的权力界限悉数公布于众。

2007年全国“两会”期间，应松年恰巧与周强碰面。一番寒暄之后，他们聊起如何规范政府行为。

当时，应松年正苦于他参与推动的《行政程序法》历经15 次起草均遭搁浅。他试探性地向周强建议：“规范行政程序是个办法，能不能考虑先在湖南搞起来？”

“轻视程序恰恰是行政效率低下的诱因之一。”应松年说，1989年，我国首部行政单行法《行政诉讼法》颁布实施，从而使“民告官”等理念落实到了法律层面。“然而，从世界范围看，作为各国行政法律核心的《行政程序法》，在我国却迟迟没有下文。”

周强眼睛为之一亮。他的秘书后来向应松年透露，周强当时恰好在酝酿一个大动作——今后湖南的拆迁、征地、收费，凡是容易引起官员腐败、社会冲突的决策，县级以上政府必须“五步走”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究。这些，不正是“严守行政程序”吗？

应周强的邀请，应松年牵头成立了《湖南省行政程序规定》起草专家组。经过一年半的起草、论证、公示，2008年10月，一部被评价为国内行政程序统一立法“破冰”之举的《湖南省行政程序规定》问世。

就在群众对这部行政机关“自捆手脚”的“新法”将信将疑之时，一场关于橘子洲门票的大讨论成为关注的焦点。

这个由政府投资17 亿元进行修复改造的景区，正准备以全新面貌迎接游客，却由于未经听证、高达百元的门票价格引发公众广泛质疑。

民意引起长沙市政府的重视。在门票定价初步方案公布5 天之后，长沙市市长张剑飞站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景区将“完全免费”。

此前，湖南烈士公园管理处在网上发布的一则公示，也引起网民强烈反对。公示称，拟在公园一角占地20 亩修建办公楼。

张剑飞上网浏览时，发现有九成多网民对此强烈反对，便带人实地调查，最终否定了这一规划方案。

“在政府与民众互动过程中，‘程序’一词被一再提及。民众不仅仅停留于对过高票价的不满，而是绕过了价格的表象，对政府决策的程序合法性提出了质疑。”湖南省政府法制办主任许显辉说。

2009年3月，邵阳市蓝山县政府出台《关于加强全县竹木加工企业税收征收管理的通知》。该文件在没有法律、法规、规章依据的前提下，限制了竹木加工企业的合法权利，增加了其义务，明显违背《湖南省行政程序规定》。

该县34 家竹木加工个体户，联名向市政府法制办提出审查该文件的申请，市政府法制办依法受理并对该文件进行了合法性审查。

随后，市政府法制办向该县政府发出规范性文件审查建议函，要求该县停止执行并自行纠正该文件。蓝山县立即停止执行并宣布废止该文件。

竹木加工个体户连连说：“想不到！”“太好了！”“政府发的通知，原来也可以作废，我们的呼声能够立竿见影。”

规范自由裁量权

不过，行政程序仍然不足以立竿见影地遏制“乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费”现象。早先，省政协一项规模宏大的“湖南私营经济发展环境研究”显示，“四乱”行为最遭诟病。

“其实不一定是乱罚款，而是罚款的上下限规定得太宽。”湖南省工商局法规处副处长张文兵举例说，永州市一家小商场被发现销售了一种没有生产许可证的商品，销售额32 元，利润不过3.7 元，但根据《工商产品生产许可证管理条例》，可“处5 万以上20 万元以下的罚款”。

到底是罚5 万还是20 万，或者只没收违法所得，不罚款呢？这里面就有许多“小九九”，肯定会有人说情、找关系，如此自由裁量，腐败空间极大。

“最莫名其妙的，是四个人打牌（赌博）被抓住了，但处罚却都不相同。当事人肯定接受不了，执法行为的公信力自然下降得厉害。”一位从事行政执法监督指导工作的官员直言。

如何规范易被滥用的行政裁量权，是一个世界级难题。

相关人士感叹，“之所以难，主要缘于思路模糊，不知从哪里入手、以什么方式破题。”

湖南决心迎难而上。那段时间，省政府法制办的多数办公室的灯经常彻夜长明，草案前后修改了15 次。

尽管公务繁忙，周强仍牵挂距离他不过300 米的起草小组，还曾特别叮嘱省法制办主任许显辉犒劳日夜笔耕的工作人员：“可以吃红烧肉。不是有一个说法，吃红烧肉可以补脑吗？”

当时，上海“钓鱼执法”事件沸沸扬扬，周强批示，草案中要对“钓鱼执法”有明确表述。他还对草案进行了多处修改。“字里行间，可以想象到他对执法者的不正当方式表现出的强烈痛恨。”省法制办工作人员张金波说。

2010年4月，《湖南省规范行政裁量权办法》正式实施，开始给过去“自由”的行政执法裁量处处设置“障碍”。

亮点之一是给行政裁量权更精细的“尺子”——“行政裁量权基准制度”，并要求制定行政裁量权基准的裁量阶次一般不得少于3 个。

之前，广东佛山、甘肃酒泉、河南鹤壁、安徽滁州等地也曾出台了类似的规定。颇具特色的是杭州西湖风景名胜区，当地执法人员告诉媒体：“养一只鸡罚118 元，然后多养一只鸡多罚98 元，养10 只鸡罚999 元，封顶。以后要严格按照公式做，谁说情都没用。”

对此，北京大学法学院教授王锡锌担心，此类规则在实践中可能导致裁量权格式化甚至僵化问题。

在这一背景下，湖南提出“综合控制”模式，包括控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例五个基本制度，对行政裁量权进行全面规范。

譬如发布指导案例，能给行政相对人一个直观的标杆，类似“同案不同罚”、“同事不同办”的情况将大大减少。

规范行政裁量权，其实是在“开官智”。湖南省法制办依法行政指导处处长谢生达坦言，这项制度落地生根最大的难点在于人。基层一些执法人员自身素质一时难以达到，对制度的理解也还需要一个过程。

规范行政程序和行政裁量权只是手段,更好地服务社会和公众才是目的。2011年5月，《湖南省政府服务规定》出台，又一次开全国之先河。

此外，湖南规定，在政府绩效考核中，依法行政占20%，与发展经济、环境保护等有了同等的地位。

“刚开始是抵触，后来慢慢接受，意味着我们的《办法》管用了。这才是这个改革最大的价值。通过细致的工作改变行政部门的观念，倒逼行政部门自我限权。”谢生达对前景颇为乐观。

党委依法执政

2010年，周强接任湖南省委书记、省人大常委会主任。当时，多位观察人士指出，这昭示了一种意图——今后，在高级干部选拔上，不仅要有苦干、实干精神，更要有崇尚法治的情怀和推行法治的能力。

“抓法治就是抓发展，就是抓科学发展。”周强认为，必须把法治建设作为抓住和用好重要战略机遇期，推动经济社会又好又快发展的基础性和全局性的工作。他指示省委政策研究室着手起草《法治湖南建设纲要》，作为指导湖南法治建设的“总揽式”的纲领性文件。

2011年7月，《纲要》正式出台。其最引人注目之处，是对地方党委依法执政进行的开创性探索。

《纲要》起草小组组长、湖南省委副秘书长贺安杰说，这不是湖南的“发明”。2002年，党的十六大就提出了“依法执政”的命题；2007年，党的十七大则指出，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，改善领导方式和执政方式。这些来自中央的要求，让依法执政有了“尚方宝剑”。

在公众心目中，党委组织工作可以用一个词形容：神秘。这种印象，在湖南很快被打破。

湖南省委组织部花了半年时间，最终厘清一份141 页、6 万多字的“权力清单”。清单细到每个处室，职责任务清清楚楚；覆盖每项工作，流程图一目了然。

“清理时还有顾虑，怕出现不良后果。”省委组织部副巡视员庄超坦承，“大伙儿转念一想：立党为公，执政为民，怕什么？应该都公开。”

目前，纪委、组织部、宣传部等主要省委部门的“权力清单”均已基本厘清，待核定后将及时向社会公布。

如果说权力好比烈马，那么，程序就是“管用的缰绳”。

当《全省公务车辆定点加油工作的通知》草案交到蒋建湘手中，这位中南大学法学院院长颇感意外。之前一周，他刚刚入选“湖南省法律顾问团”。

“湖南省法律顾问团”依照《纲要》要求创设，现有38 位中外律师、知名法学家，目的是为省委决策提供咨询服务。据称，这是全国首个具有国际视野的省级法律顾问团。

接到省纪委第一份“作业”，蒋建湘不敢怠慢，精研细析，很快交出2000 多字的法律意见书。

《纲要》明确指出，要“把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序”。蒋建湘说：“这四大必经程序，将有效遏制‘拍脑袋’决策。”

同时，湖南还力图建立党内规范性文件备案审查制度。这一制度要旨在于，党的文件也不能违反宪法、法律，也必须接受合法性审查。

长期以来，党委“红头文件”被滥用的现象屡见不鲜。比如2001年，四川彭州市委、市政府联合下文，推销地方矿泉水。更荒唐的是用“红头文件”骂人。2009年，湖南省石门县委宣传部以公函的形式，向国家新闻出版总署等单位发文，描述《中国妇女报》湖南记者站工作人员违法违纪。其中，居然包含“疯狗”、“瘟神”、“黄鼠狼”等字眼。

之前，江苏、河北、广西等地也曾试图破解这一难题，但举措是由政府法制机构对党委文件进行审查，权责不符。而湖南则从省委的层面提出审查党的“红头文件”，可谓史无前例。

这些“吃螃蟹”之举，显然抓住了问题要害。“抓几个大项目就可以把GDP搞上去，但长远竞争靠的是环境，尤其是法治环境。”周强认为，党委依法执政，恰恰是法治建设的核心。

与此相得益彰的是，最看重投资环境的外资企业纷至沓来。仅2011年，湖南就新引进8 家世界500 强企业。

“除了区位交通优势之外，更重要的是湖南在阳光下运行政府权力。这种让人放心的制度是促使我们决策的最关键因素。”一家世界500 强企业的中国区总裁说。之前，这家企业将投资50 亿元的项目从外省移师湖南。

由此可见，湖南的改革具有方法论上的探路意义。