“城市群”忧思

■柳士双

热潮之中最需要的是冷静。在如火如荼的“城市群”热潮中，固然产生了区域经济发展的“联动效应”，但是其带来的负面效应也不容忽视。

根据最新发布的城市群发展报告，近年来我国“城市群”正呈现出迅速发展态势，数量上5年间从10 个增至23 个，其中东部有6 个，中部有7 个，而西部则有10 个。

“城市群”战略已经成为中国区域经济发展的重心，也是中国进一步发展和解决城市化问题的方向。从各个地区来看，各地对于建设“城市群”十分热衷。除已有的三大城市群以外，诸多城市群都在地方政府的积极推动下应运而生。

然而，热潮之中最需要的是冷静。任何事物都具有两面性，在如火如荼的“城市群”热潮中，固然产生了区域经济发展的“联动效应”，但是其带来的负面效应也不容忽视。有些问题已经成为制约“城市群”经济功能发挥的重要因素，反思“城市群”建设也适逢其时。

“城市群”功能认识不清

“城市群”是市场经济发展到城市化阶段的必然要求，是市场化选择的必然结果。所以，城市群建设要遵循客观经济运行规律，否则有害无益。

“城市群”主要是通过首位度较高的都市经济中心辐射若干腹地，从而带动区域发展。其重点是区域经济中心与腹地通过紧密联系，达到“整体效应”和“扩散效应”，而不仅仅是地理集合概念。

但是从我国很多地方的实践来看，对“城市群”的功能和理念的理解显然不足，甚至是错误的。如以行政区域为基础推行的“经济圈”建设，造成的后果就是区域封闭、资源浪费和行政壁垒，损害了市场一体化。

典型的例子，在珠三角4 万平方公里土地上集中了9 个机场，其中有些机场之间相隔甚至不足30 公里。而在长三角，距离颇近的宁波和洋山各自建设了一个规模巨大的集装箱码头，其区域内部产业结构雷同更为严重。这与“城市群”所产生的资源集约利用结果大相径庭，其主要原因就是对“城市群”整体性功能认识不清，所导致的规划失误。

另外一个典型例子，就是环渤海经济圈。由京津领衔的环渤海经济区成立于1986年，当时是中国最大的工业密集区。其具有的政策、资源、人才、技术优势，在相当长的时期内可以说是无人能及，但是发展却居于长三角和珠三角之下。主要原因，就是京津两市缺乏“城市群”的整体理念，各自为政所导致的区域内耗，抵消了其内生比较优势。

“理念是行动的先导”，“城市群”规划之前的对其功能和理念的正确认识，是建设“城市群”的重要前提。

规划“拉郎配”

“城市群”规划要以符合市场经济运行规律为前提，其实质就是以市场经济规律为约束，以资源整合和有效利用为手段，以经济效益最大化和可持续发展为目标的战略决策。

而我国很多城市群规划因为地方政府主导的原因，为“城市群”之名而“城市群”，存在“拉郎配”现象。有些地方急于求成，通过城市和旁边的小城镇、县合并，将镇改为街道，撤县为市、区，单纯地扩大城市边界以求得“城市群”的架势，难以保持可持续发展。

如深圳曾在一年内将过去的镇、村翻牌变成了街道办和社区。广东佛山市也曾在一夜之间，将其原来的4 个代管市顺德、南海、三水、高明撤市设区，大佛山市由原来的二区四市变成了五个区。

“城市群”规划并不是要否定政府的主导作用，适当的行政区划调整还是必要的，前提是要符合经济发展的客观规律。比如佛山虽然在合并之后GDP 达到了千亿之巨，但是除掉南海和顺德之后，其它几区所占比例很小。要想让经济实力较强的南海和工业重镇顺德，短时间内融入佛山并不容易。南海倾向于广州，而顺德至今仍然保留着自己的电话区号和车牌号，其脱离之心不言而喻。

在特定时期及特定的经济技术条件下，一定地区可能达到的聚集规模总有一定的限度，超过这个限度就会由集聚经济转为集聚不经济，导致生产成本上升、利润下降。因此，各地区域整合的实际效果都还有待观察。

再比如北京，近几年通过“摊煎饼”式的四周扩张，北京的七环已经到了廊坊，与天津的三环几近相接。有些学者甚至还提出，把河北的秦皇岛变为北京的一个区的设想。如此大规模扩张，不仅影响了天津的发展，而且也引发了北京自身的“大城市病”。

经济运行协调困难

“城市群”经济运行是彰显其能量的重要环节，如何协调区域经济运行是“城市群”功能发挥的关键问题。从各地运行的实践来看，效果并不理想，突出的表现就是行政区经济和经济区经济的矛盾。

如环渤海经济圈的北京和天津，行政区划的分野才是二者能各行其是的权力根源。珠三角发展落后于长三角，在一定程度上也归因于行政区经济导致的内耗，如广州和深圳对龙头地位的争夺。

近年来，随着对这一问题认识的深入，各地纷纷成立了区域政府间协调机构，试图来解决区域经济运行的协调问题。比如“市长论坛”等协调议事机构，但大多数是临时的，没有法定的机构和人员，更无相应的职能和权限。这意味着法律缺失下的协调失灵，其结果还是地方利益需求膨胀下的艰难运行。

“城市群”经济运行协调困难的根源，在于经济区与行政区的矛盾，这又与我国政治中心与经济中心的非对称相关。我国政治经济格局在整体为政治上北京一个中心，经济上则是若干个中心城市在起带动作用。在地方则表现为，一个地方政治中心与多个地方经济中心对应的非对称格局。

在现有的政绩评价机制和激励制度下，地方利益成为地方政府的必然主张。在这种利益机制的作用下，政治中心与经济中心的非对称格局，会产生区域经济协调运行的离心力，区域经济协调就难以施为。这说明在“城市群”建设中，行政区划改革问题的重要性和必要性。

区域的进步与发展离不开区域竞争力的支撑，而区域创新又是区域竞争力的源泉和主要推动因素。“城市群”一哄而上和不合理的规划，对其自主创新能力的提高作用微小。

从政府效率来看，很多“城市群”就无从提高。一方面，原有行政区划掣肘因经济区面的扩张有加重趋势；另一方面各地政府为了吸引投资，进行的恶性竞争使圈内政府整体效率下降。

后者在吸引FDI 的地区竞争上表现得尤为明显，“城市群”内各个地方政府为了达到引资目的，竞相出台税收、土地等优惠政策，而不是以提高自主创新为着眼点，提高FDI 的引入质量。

发展不平衡与乡村边缘化

区域经济发展的不平衡是世界范围内存在的一种现象，适当的差距可以存在，但过度的差距就不能容忍，否则会影响到全局。我国“城市群”发展的不平衡表现在三个方面。

一是“城市群”内部发展的不平衡，主要表现在内部各圈层之间和圈层内部的差距。

如“珠三角”，以西江干流、花都、京九—广九铁路为界，将珠三角地区划分为内外两个发展水平迥异的圈层。内圈为广州为中心的发达区，而外圈则主要是山区，贫瘠地带，两者的GDP 之比接近4∶1。而且基础设施大都分布在内圈，这导致内外圈的发展差距持续拉大。

二是“城市群”圈层内部各节点的差距也是存在的，比如“南京都市圈”50 公里半径内核心圈层仅有两座地级市，安徽的马鞍山和滁州，圈内的差别之大和操作之难可想而知。

另一个例子是“徐州城市群”，徐州市中心向外50 公里半径内，仅有安徽萧县一座小县城；在100 公里半径范围内，共有山东枣庄、安徽淮北及宿州3 座地级市，皆为中小型城市，且其中淮北、宿州是煤矿城，另有经济基础一般的县城近10 座。即便将半径放大至200 公里左右，其间中等城市也寥寥无几。其圈层之间和圈层内部的差距都相当惊人。

三是城乡发展不平衡。中央提出统筹城乡发展，在这种背景下，“城市群”理当成为带动乡村经济发展的重要途径。然而，反观各地的“城市群”建设，结论是令人失望的。

大多数“城市群”规划都把着眼点着重在中心城市及其节点城市上，乡村成了无人问津的荒地。即使有些地方在“城市群”规划中，明确提出城乡一体化主张，实际运作中也只能采取先发展中心圈层城市区的步骤。乡村经济发展要么根本无法顾及，要么干脆被抛弃，这使乡村又有被“城市群”边缘化的巨大危险。

如“武汉城市圈”曾提出的三步走战略，拟在2020年形成33 个大中小城市。而目前仅有武汉和黄石实力较强，圈内其它7 市都经济弱小，要达到这一目标，意味着几乎所有资源都要用于圈内城市的建设。可想而知，这样一个规划对于大片的农村地区来说意味着什么。