公共政策“经济人”假设的批判

■陈冬梅 谢金林

公共政策“经济人”假设的批判

■陈冬梅 谢金林

“经济人”;公共政策;公共选择理性

亚当·斯密所创造的“经济人”范式是微观经济学中个体经济行为分析的理论基础。布坎南与塔洛克为了建立一门逻辑一致的政治学，将经济学的这一范畴用于政治学中，形成理性选择理论，对现实政治决策各方的博弈进行了深刻的描绘，并指出政府失灵的根本原因。但是，一系列的现实问题使我们不得不反思，经济理性是否就是政治理性?经济学是否就是公共决策的万能科学?如何重建政策的公共理性?对公共政策的“经济人”假设进行批判，也许是解决这些问题的逻辑前提。

一、从经济算计到政治计算——“经济人”假设的发展轨迹

“经济人”的假设与分析最早源于亚当·斯密。他在论及财富生产的动机时说:“人类几乎随时随地都需要同胞的协助，想要仅仅依赖他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能够刺激他们的利己心，使有利于他，并告诉他们，给他做事，是对他们自己有利的，他要达到目的就容易多了。”[1](P14)又说:“在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”[2](P27)在这两段论述中，斯密指出了“经济人”假设的三层含义:首先，自利是人的经济行为的最初动力，是人类参与经济活动的最原始动机，也是社会财富得以产生的原始动因。其次，交换与分工是自利的个人实现自己利益的最有效的手段。就自然状况而言，无论是能力还是资源禀赋的分配都是不平衡的，所以，分工可以创造出比事必躬亲更好的生活和更多的财富。更好的生活使得我们需要互相帮助，但这种帮助不是出自于恩惠而是出自于自我利益实现的需要。最后，自利的动机自然可以达成社会公共利益的最大化。在斯密看来，人的动机虽然都是自利，但是只要存在好的制度，市场秩序运行良好，自然的自利行为比有意识的行为能更好地实现社会利益的需要。

斯密的“经济人”假设成功地为分析人的经济行为找到了逻辑起点。但是，“经济人”在微观经济学中的应用还是得力于边际学派的功劳。边际学派的帕累托、瓦尔拉斯发展了“经济人”假设，但奠定微观经济学“经济人”范式的经济学家是阿罗·德布鲁诺，他提出了三个假定:(1)消费者偏好具有完备性、自反性和传递性假设;(2)生产集合和消费集合闭性假设;(3)生产集合和消费集合凸性假设。第一个假定，意味着消费者完全了解自己的偏好，并且是在掌握完全信息的情况下作出行为与选择。第二个假定，意味着选择的范围足够宽，包含了全部可能的生产集合和消费集合，市场所有的供给与需求正好均等，所有人的需要都可以得到满足，社会经济资源也得以最充分的利用。第三个假定，意味着行为主体具有很强的计算能力，能够选择出实现自身最大利益的行为。因此，“经济人”具有寻求最大化的目的，而且在信息是完全而充分的时候就可以实现这一目标。

将“经济人”范式从经济学中引入政治分析的“始作俑者”是公共选择理论创始人布坎南与塔洛克。在他们之前，人们总是认为人们在经济活动中的动机是自利，而在政治活动中的动机却是利他，经济行为与政治行为完全不一样。为了更好地分析政府的失灵，也为了将经济学与政治学联系起来，建立起一贯的逻辑体系的雄心，布坎南对经济学的本质进行了新的解释，他认为经济学的中心任务并不是研究稀缺资源的配置，而是研究交易过程。对经济学研究中心问题的转移为将经济学分析方法引入政治学分析创造了前提性转换。他们又再进一步指出，将人的经济行为动机与政治行为动机对立起来是错误的。同一个人，其行为动机不可能是矛盾的。事实上，政治行为与经济行为一样，都是一种交易的行为，其最基本的动机都是获利。他们还指出:“基本上，按照个体主义的国家观，政治的或集体的行动与此非常相同。两个以上的个人会发现，合力完成某些共同的目标，对彼此都有好处。在某种非常实在的意义上，他们为获得共享的产出而交换‘投入’”[3](P20)。这样，他们最终达到了消除经济学与政治学之间鸿沟的目的，建立了作为交易政治学的公共选择理论，顺利地实现了经济学与政治学的统一。在公共选择理论的视野中，政治与经济一样，都是利益的交易，公共决策无非是政治的计算而已。

公共选择理论政策范式主要内容包括:第一，理性“经济人”假设。他们认为，理性行为就是追求最大利益的行为。正如奥而森所说，当一个人的行为“既有效率又有有效果的手段追求其目标”时，他的行为是理性行为。[4](P18)无论是经济活动还是政治活动，功利是人们作出行为选择时的唯一动机。“人们追寻权利、福利，不是来自官员的恩惠，不是来自对公共利益的考虑，而是出自他自利的打算。”[5](P142－143)普通公民之所以参与公共决策，进行投票，并不是因为他们对公共事务关心，而是出自其自利的打算。同样，“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样……”[6](P295)第二，政治决策过程本质是政治交易。在他们看来，人类社会是由经济市场和政治市场共同组成的，二者的逻辑是一致的，我们完全可以根据人们在经济市场的行为来观察与解释人们在政治市场的行为。公共物品是政治市场交易的对象，选民、利益集团是公共物品的需要者，政治家和官员则是公共物品生产者，前者与后者通过讨价还价，最终完成政治市场的交易行为。所以，作为公共选择的政治过程，实质是相互交换的过程，是经由选举、公共政策制定、公共物品供给几个环节表现出来的一种资源配置过程，实质是决策参与各方利益交易过程。第三，备选方案的最终选择取决于该方案与其他方案的成本与支出差额比。哪一个方案最后会成为策略的选择，这取决于这一方案与其他方案相比较的预期收益与成本支付的差额。

二、祛魅还是返魅——公共政策“经济人”假设的成就与困境

通过对人性的黑暗的刻画与描述，公共选择理论以其现实主义的态度对公共决策进行了理性的分析，也无情地指出了政府失灵的可能性。一旦笼罩在国家之上的具有迷信色彩的神圣光环被祛除，留给我们的将是对国家的功能及其运行的理性审视与考察，这将有利于我们对政策进行更为科学的研究。

祛魅之一:国家是一个“稻草人”。

“公共政策运动兴起于一个假设——经典公共行政已经走到了尽头”[7](P13)。现代公共政策产生与兴起就是因为现实政府并不如经典公共行政理论而言的那样高效率，因而希望通过改进政府决策以提高其工作效率。如果国家被神光所笼罩，国家权力是人类理智所不可认知的，则政府的决策也会被蒙上迷信的色彩，任何科学的政策研究将不可能进行。国家神化在历史上有过很长的传统。卢梭认为国家“不外是公意的运用”[8](P35)，而国家权力是不可分割的、绝对的、至高无上的权力使他的社会契约论走向了“朕即国家”的集权主义。黑格尔将卢梭的浪漫主义国家神化理论推进了一步，指出“国家是伦理理念的现实”[9](P253)，“国家目的就是普遍的利益本身，”[9](P269)“国家高高站在自然生命之上，正好比精神高高地站在自然界之上一样。因此人们必须崇敬国家，把它看作地上的神物”[9](P285)。诚然，国家权力本质是一种公共权力，是公共意志的表达，国家的存在合理性及其伦理辩护就根植于公共利益之中。但是，公共利益与个体利益又有着一致性，如果将国家神圣化，将有可能导致国家权力对公民合法权利进行任意挤压，而走上集权主义的道路，使民主的精神湮灭于专制之中，也不利于民主理论的发展。源于对国家的“幽暗意识”，为了保护公民的权利，为了民主不至于受到专权的侵犯，近代政治哲学家大多希望国家只是保留在“守夜人”的角色之内，不要再往前迈出一小步。市场的失灵导致了凯恩斯主义，但正当人们为凯恩斯的贡献而欢欣时，政府对经济的强大干预又一次使政府陷入到巨大的财政赤字之中。布坎南的公共选择理论也正是对凯恩斯主义的又一次修正。与“守夜人”政府的“幽暗意识”相比，他对国家的理论却是黑色的。在他看来，并不存在所谓的公共利益，而国家是公共利益的代表更是无稽之谈。其实国家没有任何自己的想法，国家只不过是“程序与机制的集合体”，公共政策只不过是不同利益需要者讨价还价的结果，国家在其中只是承担一个“稻草人”角色。政府与市场一样，都有失灵的可能性，市场的失灵并不是将市场事务交由政府处理的理由。所以，“我们必须从一方面是利己主义和狭隘的个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家——逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。”[10](P87)既然国家不再是超凡入圣的，国家也有失灵的时候，那我们面临的任务就是科学地考察国家运行机制，改善国家作为公共权力机构的管理活动。这就是祛魅所具有的积极性的一面。但是，这并不意味着就要用市场来拯救政府的失灵。国家权力本质是公共权力机构，其任务是进行公共服务。政府与市场有着不同的逻辑与法则，公共选择理论试图从经济学中寻找政府的治理之道，无异于缘木求鱼，其方法可能会导致致命的错误。

祛魅之二:政策不是包治百病的灵丹妙药。

市场不是万能的，当“无形之手”在指挥经济发展与社会秩序运行中出现问题时，人们都寄希望于政府这只有形的手，希望通过政府政策的干预来纠正市场的失灵。但是“有形之手”对经济与社会的干预无疑会产生巨大的行政成本，而且，在现实中，因为政治本身不是完美无缺，寻租与腐败不可能根除，所以政府也会有失灵之时。“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。”[11](P19)“政府的缺陷至少与市场一样严重。”[12](P28)以布坎南为代表的公共选择理论，从“经济人”范式深刻地揭示了公共政策失灵的原因。首先，公共利益是不存在的，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在着各种特殊利益之间的缔约过程。”[13](P225)由于不存在公共利益的目标，政策也只不过是各种利益之间的互相妥协，而对于一些公共存在的问题并没有人真正愿意关心，也没有任何一个是出于解决公共问题的动机而参与决策的，所以最终选择的决策也无法对公共问题进行有效的解决。其次，决策信息不完全。任何信息的获取都是需要支付一定的成本，而参与决策者都希望实现自我利益最大化，无论是政治家还是选民，当他们在权衡收益与成本时，他们就不愿意为收集更多更全面的信息而支付高额的成本，只是在有限的信息条件下进行决策，所以容易导致政策失误。最后，人性的不完美。没有人出于公共精神与公共利益的需要参与决策，他们在决策过程中总是计较自己的得与失，不可能全面考虑。选民只要有机可乘，他们一定会选择搭便车的策略;而政治家与官员则也只会选择那些可以使自己获益的政策，而对公共利益视而不见。

公共选择学派的祛魅运动有利于对国家与政策进行更深刻的研究。但是，从另一方面看，公共选择学派这种“经济人”假设将利他性与公共精神都排除在政治学研究之外，对人性的这种灰暗的假定也容易为一些没有公共精神、不负责任的官员与政治家歪曲，为一些不良的政府行为，如寻租与腐败进行辩护，无意中又给公共政策添上了几分魅惑。

返魅之一:政治的计算必定导致政策寻租。

寻租是指“人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。”[10](P89)经济学的研究表明，市场由竞争进入垄断时，垄断企业可以通过对产品价格与产量的垄断而获得比自由竞争更高的利润。而消费者却会因为企业的垄断则不得不支付比完全竞争高得多的价格。政策本质是对社会价值的权威性分配，公共政策直接影响企业资源的配置与使用。在垄断利润的诱使下，企业希望政府通过政策与公共权力改变生产资源的配置或者限制其他企业进入这一产品的生产，使其垄断某一产品或对某一产品保持垄断地位。如果通过对政治权力支付一定比例的租金就可以获得高额的垄断利益，在“经济人”的求利动机驱使下，肯定会产生寻租的欲求。这时，寻租发生与否就取决于决策者是否具有收取租金而按照垄断企业的意志制定公共政策、任意决定社会资源配置的愿望与能力。所以，寻租的本质是公共决策者与垄断企业的利益交易，是对公共权力的歪曲。公共选择学派将政治行为与经济行为等同，将人性的多样性简化成唯一的求利性，认为政治的过程其实也就是经济利益的计算过程，政治的法则与市场的法则完全一致，所以，产生出政策寻租现象将是不可避免的。这样，公共选择理论无形之中为政策寻租进行了某种辩护，也给公共政策增添了几分妖魔化的色彩。尽管他们也提出了一些方法与制度的设计以限制寻租活动的发生，但是，如果官员们都没有政治责任、公共精神与各种道德情怀，制度也因为人类理性不及而不可能十全十美，也就无法完全解决寻租问题的发生。

返魅之二:政策只不过是利益的跷跷板。

公共政策是公共意志的体现，一旦政策偏离了公共意志，而为某些利益集团或阶层服务，政策就被异化，蒙上了几分妖魔化的色彩。公共选择理论何以给公共政策蒙上了一层妖魔化的面纱?他们认定，政治与市场一样，完全服从交易法则，政策参与者都是希望利益最大化的极端个人主义者，将特殊时期狭隘的人性当作人性的全部内容，这样公共政策也就不会再是公共意志的体现，也根本不存在公共利益，有的只是官员与利益集团之间的利益计算。政治的计算使得决策过程最终演化成了选民、利益集团、政治家与官员之间的赤裸裸的利益交易，公共政策也成了力量不均的利益要求者之间的一块跷跷板。政治决策蜕化成利益的追逐所产生的后果就是公意的沦丧，公众受到奴役。当公共政策决策者如果出于私利而制定政策，那么政策必定会背离其公共性之本质，成为对公众的一种奴役。

三、全面理解斯密——公共政策“经济人”假设如何走出困境

“经济人”范式的公共政策人性假设之所以走入了误区，就是因为狭隘地理解斯密的理论。众所皆知，斯密的两部伟大的著作《国富论》与《道德情操论》是同时写作的，虽然前者强调自利对于国民财富生产的重要性，后者强调道德情感，但这二者并不是互相矛盾，也不存在“经济人”与“道德人”的人格分裂问题。将人性简单地定位于自利，这只是后学者对斯密理论的片面的理解，全面地理解斯密不仅有利于我们对经济学的理解，也有利于我们正确看待公共决策问题。

健全的人格中包含了自利与利他两个方面。亚当·斯密在《道德情操论》中指出:“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴外，一无所得。”[13](P1)斯密所说的这种关心他人幸福与痛苦的心理力量就是“同情”。因为同情心是人所皆有，所以，每个人其实都具有两种身份:现实的我与作为公正的旁观者的我。同情感规范并引导着人类的经济行为，使人们在自利的经济活动中理性地考虑对方的利益与需要，双方互惠互利，而不是只顾自己的利益与要求。所以，“当我们考虑任何一个人的品质时，我们当然要从两个角度来考察它:第一，它对个人自己幸福所能产生的影响;第二，它对其他人的幸福所能产生的影响。”[13](P103)自利与利他都是人的行为动机，在健康的人格中，二者是互相结合的。任何一个方面的缺失都会导致人格的分裂与不健全。除此之外，人性中还具有更高尚的情操——正义感。公正作为一种更高级的情感，有力地守护着社会秩序的运行，为社会制度提供了合理的基础。由此看来，公共选择学派对人性的狭隘的理解，只是片面对斯密理解的结果，这也正是导致其理论失误的根本原因。

理性选择有着比自利更为丰富的内容。在公共选择学派看来，理性选择也就是排他性地在个人利益基础上做出系统选择。正是因为对个人利益的狭隘定义，“所以他们的理性选择模型将使得人们很难指望伦理、正义、后代利益等等考虑，可以在我们的选择和行动中发挥什么作用。”[14](P267)公共选择学派对理性的理解过于狭隘，那是因为他们对人性理解过于狭隘所致。如果我们将理性定义为合理地实现自己的目标，如果我们肯定人性中包括了自利与利他等丰富的内涵，那么理性选择的内容也可能更为丰富。作为经济学中自利的传播者，亚当·斯密对于人性之中的“仁爱”、“慷慨”、“公共精神”等有利于他人的品质的重要性有着十分深刻的认识，将伦理精神赶到政治哲学门外的不是亚当·斯密的学说，而是公共选择学派所主张的极端利己主义假设。公共选择学派错误地阐释理性选择，把理性地达到目标的方法简单地归结为讨价还价，这是不科学的。事实上，利益的计算并不是在解决公共问题时达到目标的唯一方法。基本上所有的公共问题都有着错综复杂的利益关系，很多时候根本无法权衡不同的利益的轻重、先后。这时，我们所要做的不是简单地实现利益最大化，而是需要去寻找出一些更好的标准去衡量各种利益需要，以便最后能作出决策。为找出更恰当的标准，就需要尽可能多地获取相关的信息，这也让公共讨论变得非常必要。因为只有通过公共讨论，让各种不同意见、观点都汇集起来，我们才能看清所要解决的公共问题的全貌，然后才能决定采用什么样的标准，优先确保哪种利益的实现。公共讨论是一种民主论坛，讨论的公民在发表自己见解的同时也在听取他人见解，并会因此修正自己的生活计划，能够帮助公民达成对社会公共利益的共识。这种共识又能在以后的公共讨论中起奠基作用，是国家民主政治决策的基础。可见，与利益计算相比较，民主的决策程序更是理性选择的重要内容。

除了狭隘地理解理性选择之外，公共选择学派对政治活动的本质与目的也作出了极其狭隘的理解。公共选择学派的学者将政治等同于利益的计算，认为政治活动的目的就是为了最大化自我利益。如果我们从历史的角度对其进行审视，就不难发现这种观点的错误之处。古希腊人将参与城邦公共事务作为每一个公民应尽的职责，也看作是城邦给予的一种神圣的荣耀。他们对公共领域和私人领域进行了严格的区分，把公共领域置于私人领域之上。一个人无论是多么富有，如果他被剥夺了参与政治活动的权利，那他就不可以获得自由，也被剥夺了创造丰功伟绩的能力。所以，亚里士多德断言“人是政治的动物”，一个人如果离开了城邦的公共生活，他将沦为一件“物”而不再成为一个人，就像古希腊众多的奴隶一样。作为一个完全自由的、以多样性为前提的领域，公共领域让人类得以摆脱终有一死的宿命，实现了生命的永存与自由。人们只有走进公共领域，积极参与政治活动，才能实现人对一般动物的超越。现代社会领域的兴起，不仅使公共领域与私人领域的边界变得模糊不清，而且将原来仅仅属于私人领域中的经济活动上升到公共世界之中。公民合理生活计划必须依赖社会这一合作体系才可能得以实现，社会需要对其基本结构与制度进行合理安排，什么是合理安排以及如何实现合理安排，即为政治活动的本质与目标。如果这样理解政治，我们才不至于在公共决策中迷失正确的方向。

[1](英)亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究(上卷)[M]．北京:商务印书馆，1972．

[2](英)亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M]．北京:商务印书馆，1972．

[3](美)詹姆斯·M．布坎南，戈登·图洛克．同意的计算[M]．北京:中国社会科学出版社，2000．

[4]格林，沙皮罗．理性选择理论的病变——政治学应用批判[M]．桂林:广西师范大学出版社，2005．

[5]布坎南，罗根基，雷家端．经济学家应该做什么[M]．成都:西南财经大学出版社，1988．

[6]Downsa，An Economic Theory of Democracy．New York:Harper＆ Row，1957．

[7]Donald F．Kettl，Public Administration for Twenty －First Century America，Baltimore And London，The Johns Hopkins Press，2002．

[8](法)卢梭．社会契约论 [M]．北京:商务印书馆，2003．

[9](德)黑格尔．法哲学原理[M]．北京:商务印书馆，1995．

[10]忻林．布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示[J]．政治学研究，2000，(3)．

[11]James．Buchanan， The Theory of Public Choice，Ann Arbor，The University of Michigan Press，1972．

[12](美)詹姆斯·M．布坎南．自由、市场与国家[M]． 上海:三联出版社，1989．

[13](英)亚当·斯密．道德情操论[M]．北京:商务印书馆，1997．

[14](美)阿玛蒂亚·森．以自由看待发展[M]．北京:中国人民大学出版社，2002．

“经济人”是公共选择学派公共政策的基本范式，这一范式源自于经济学的分析方法。公共选择学派“经济人”假设有助于对政策失灵现象进行现实的描述与分析，但是由于这一学派对人性的狭隘理解，他们无意中却又使公共政策陷入了歧途，认为政策也只不过是各种利益相关者之间的互相妥协，所以最终选择的决策也无法对公共问题进行有效的解决，同时，由于人性的不完美和决策只是在有限的信息条件下进行，所以容易导致政策失误。公共选择理论之所以走入了这一误区，根本性的原因就是因为对亚当·斯密理论的片面理解以及错误地阐释理性选择，把理性地达到目标的方法简单地归结为讨价还价。与利益计算相比较，民主的决策程序更是理性选择的重要内容。

F091．33

A

1004－518X(2012)04－0065－05

陈冬梅(1964—)，女，井冈山大学商学院副教授，主要研究方向为政治经济学、公共关系学;(江西吉安343009) 谢金林(1973—)，男，哲学博士，云南财经大学公共管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为政治伦理与古代伦理。(云南昆明 650221)

【责任编辑:薛 华】