论中国城市治理结构的优化

2012-02-15薛立强

天津商业大学学报 2012年3期

薛立强

(天津商业大学公共管理学院，天津300134)

城市治理结构属于城市治理的宏观层面，从深层次上制约着城市治理的状况和水平。在很大程度上，正是城市治理结构的设置及其特征，决定了城市治理问题发生的空间与机理。探索城市治理问题的解决路径，除了从直接原因入手外，更要从深层次上探究其根源，通过城市治理结构的优化，较为彻底地寻求解决之道。那么，在中国的特定场景下，城市治理结构的特征有哪些?这样的城市治理结构的优势与局限性是什么?世界典型国家城市治理结构发展的经验与趋势有哪些?在相关改革与发展中，中国城市治理结构的优化路径是怎样的?这是本文关心的问题。

1 市管县背景下中国城市治理结构的特征

当前，虽然省直管县改革的呼声不断高涨，但中国城市治理结构问题的基本背景仍然是市管县体制。市管县背景下中国城市治理结构的基本特征如下。

1.1 城乡结合型治理

这是中国城市治理结构在城乡关系上的基本特征。在市管县体制下，市(包括直辖市、副省级市、地级市)不仅管理着城市化的市区，而且还领导着没有实现城市化的县、县级市、自治县、旗等县级区划单位，形成一个城乡结合型的结构。据统计，截至2010年底，四个直辖市共领导着63个市辖区和31个县、县级市、自治县，27个省、自治区的283个地级市和副省级市共领导着790个市辖区和1 601个县、县级市、自治县、旗等县级区划单位。①

1.2 治理界限以行政区划为界

这是中国地方治理的一个基本特征，即几乎一切治理领域、治理活动，都以行政区划为界进行划分，而没有按照治理对象(如经济活动、环境治理)本身的界限进行划分。这样的一种治理界限的划分，实质上是一种以方便政府行政管理为本的划分。近年来，虽然学界提出了跨域治理、府际合作、治理网络等地方治理的新理念，一些地方之间为了解决共同存在的问题，或者为了共同发展，也设置了一些跨域治理和府际合作的机构，如联席会议、委员会等，但这些机构发挥的主要是沟通协调作用，并没有改变以行政区划为界的治理格局。

1.3 党政强有力的统一领导

这是中国政府体制的重要特征在城市治理中的体现。具体而言，在中国的各级城市政府中，党委发挥着统揽全局的作用，在党委的统一领导下，行政机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等政府机关分别主管着不同性质的工作，行使着不同的职能。其中，党委和行政机关较其他机关更为庞大与“发达”，形成一个党政(行政)强有力统一领导的结构。在运行机制层面，领导成员交叉任职和党委统一决策机制保证了这一结构的有效运行。所谓领导成员交叉任职，是指除了各级党委的专职书记和副书记外，其他机关的领导班子成员往往同时也担任党内职务，这保证了党委对其他机关的领导权。所谓党委统一决策，是指重大决策由党委统一做出，各个机关负责贯彻执行。由于各个机关的领导成员参与了决策制定，因此也保证了这些决策的有效执行。②

1.4 产权结构上的国有制为主体

这是中国城市治理结构中产权结构的特征。在城市中，最宝贵的资产是土地，而土地的产权属于国家所有。《宪法》和《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有。此外，即使是市郊和农村的土地，也属于国家和集体所有。对此《宪法》和《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。除了土地之外，城市还是政府机关、各种所有制的企业、事业单位、社会组织等的聚集地，在这些治理主体中，实行公有制，尤其是国有制的主体仍然占据支配性地位。

1.5 单位制向社会管理转变

这是改革开放以来中国城市治理结构变迁的一个特征。在改革开放之前的计划经济体制下，城市市民几乎都是“单位人”，城市治理的大量活动通过单位来进行，因此在城市治理中，单位发挥着极其重要的作用，形成一种特有的“单位制”。改革开放以来，随着市场经济的发展，国有企业、事业单位改革的进行，农民工进城务工和定居的增加，以及房地产业的发展带来的市民生产生活方式的变化，“单位制”日渐解体，越来越多的城市市民成为“社会人”，市民对提高社会管理和公共服务水平的需求日益强烈。

2 中国城市治理结构的优势与局限性

2.1 优势

上述这种城市治理结构，既有一定的优势，又有一定的局限性。综合而言，优势表现在下述三个方面:

(1)有利于推进城市化进程。城市化是人类生活方式发展的基本趋势，意味着生产和消费的更为集中、更大规模、更社会化和更高的生产效率，意味着现代化。改革开放以来，中国城市化进程不断加快，根据第六次全国人口普查数据，中国城镇户籍人口占总人口的比重达到49.68%，比2000年上升13.46个百分点。［1］此外，在中国改革开放以来以经济建设为中心的背景下，城市化还是推动经济发展的重要动力。对此有关学者的实证研究表明，中国城市化中初始产业规模、产业竞争程度、外商直接投资都对产业增长率具有正向影响。［2］因此，在政绩竞争的压力下，各级城市政府无不把城市化作为推动经济发展的重要“抓手”。而现行的城市治理结构则有利于推进城市化进程。首先，在城乡结合型治理结构下，与城市市区毗邻的县政府受城市政府的领导，这为推进城市化提供了宏观制度保障。其次，城市及市郊土地的国有制和集体所有制降低了城市化进程中征地的阻力和成本。再次，党政强有力的统一领导可以使城市化进程实现统一规划和有计划实施。中国城市化进程的实践也证明了这一治理结构的有效性。比较研究表明，各国城市化水平从20%提高到40%，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，苏联30 年，日本30 年，而中国仅花了22 年。［3］

(2)能够较好地维护和发展公共利益。这是由国有制为主体的产权结构，以及党政强有力的统一领导决定的。公有制强调集团内部成员利益的非排他性，强调维护集团内部成员的共同利益。国有制是公有制的最高形式，强调资产产权属于全体公民所有，强调全体公民公共利益的至上性。如前所述，中国城市治理中产权结构的基本特点是国有制为主体。在这样的产权结构下，必然将维护和发展公共利益作为优先选项。对此《宪法》和《土地管理法》规定:国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在体制上，党政强有力的统一领导是国有制为主体的产权结构的保障。这既体现在一级政府内部，又体现在纵向政府之间。在一级政府内部，各个机关和部门统一服从党委领导，党委则以维护和发展本地域全体成员的公共利益为己任。在纵向政府之间，下级政府服从上级政府的领导，全国服从中央的领导，中央是全国人民公共利益的总代表。这些都从理论上以及基本的治理结构上保证了公共利益的优先性。

(3)能够有效应对危机。这是政府对城市治理实行强有力的领导的必然结果。按照城市治理理论，城市治理的主体是多元化的，既包括政府，又包括企业、社会组织、事业单位、市民。在这些主体之间的关系上，中国的突出特点是政府主体对于其他主体占据主导地位，这造成政府能够对城市治理实行强有力的领导，能够有效应对危机。首先，这是由当代中国特定的时空背景造成的。改革开放之前，基于对“社会主义”的理解以及计划经济的实行，企业、事业单位、社会组织都成为政府的“附属物”和下级单位，城市市民都是“单位人”，城市政府自然对企业、事业单位、社会组织、市民等拥有绝对的主导地位和领导力。改革开放以来，随着市场经济的发展、“单位制”的解体和“社会人”的增加，以及个人自由和社会自由的日益扩大，私营企业、外资企业发展起来，自主性的社会组织在成长，市民的社会生活空间也在扩张。然而，受既有体制以及人们思想意识的制约，中国的私营企业仍然以中小企业为主，事业单位改革滞后，社会组织的“官民二重性”特征浓厚，［4］市民对政府的依赖情结仍然较重，这些造成政府对其他治理主体占据主导地位，从而能够对城市治理实行强有力的领导。其次，政府内部党政强有力的统一领导进一步保障了城市政府对其他治理主体的优势地位和有力领导。政府对城市治理实行强有力领导的优势之一，就是能够有效应对危机。在面对危机时，通过由政府到社会的一种自上而下、自内而外的动员，能够将政府、企业、事业单位、社会组织、公民等各类治理主体有效组织和调动起来，共同应对和克服危机，形成一种有效的危机治理结构。可以说，这已经被当代中国的无数事实所证明。

2.2 局限性

当代中国城市治理结构在拥有一定优势的同时，又有一定局限性。并且，在很大程度上，局限性正是优势的另一面。

(1)一些地域存在城市对乡村的剥夺。首先，这在市管县体制的弊端中有所表现。市管县的本意是打破城乡壁垒，促进城乡交流，以中心城市带动周边农村地区发展。但是，在发展过程中，由于一些中心城市实力较弱，不但没有能力带动周边农村发展，反而通过运用行政手段汲取周边农村资源来促进市区发展，出现“小马拉大车”、“市刮县”现象，从而增大了城乡差距，阻碍了乡村的正常发展。其次，城乡结合背景下的城市化进程可能对城郊农村存在一定的剥夺。在城乡结合以及相关法律法规不健全的背景下，一些城市政府以及企业打着“公共利益”的旗号，以一种低成本征地的方式搞房地产开发、推进城市化，从而形成对周边乡村的剥夺。在很大程度上，这种情况造成了近年来涉农土地信访事件的增长。对此，国土资源部地籍管理司王亦白等人介绍，从全国情况看，土地信访问题从2003年起开始出现持续大幅攀升的现象。［5］在各省，因征地拆迁引起的信访事件也不断攀升:在广东，2003年1月至2004年3月，全省因征地拆迁问题所引发的集体上访占上访总数的30%左右。［6］在浙江，2003年到2007年，违法用地和集体土地征收征用引起的上访占信访总数的50%以上。［7］在河北，2005年省信访局受理的群众来信来访中农民的信访量约占70%。［8］在内蒙古，2003年到2005年6月，以土地问题集体进京访占集体进京访总量的35.1%。［9］在黑龙江省哈尔滨市动力区，因违法占地引起的信访占土地信访的30%以上，且呈逐年上升的趋势。［10］

(2)不能按照治理对象的特点实行不同形式的治理。“善治”的标志之一是应按照不同治理对象的特点实行不同形式的治理。例如，对于跨界河流的治理，应按照河流本身的情况，进行整体性的、综合性的治理。但是，在中国几乎一切以行政区划为界的城市治理结构下，往往难以做到按照治理对象的特点实行不同形式的治理。这导致了中国城市治理以及地方治理中特有的“行政区经济”、“九龙不治水”等现象。此外，在近年来日益严重的各种城市污染治理中，因行政区分割造成的治理效果不佳成为越来越严重的问题。

(3)政府部门职责及治理主体间关系不清晰。党政统一领导和国有制为主体的产权结构虽然有巨大的优势，但这种治理结构在日常治理方面又存在严重的局限性。其中关键性的问题在于，政府部门职责及治理主体间关系不清晰。首先，政府部门的职责不清晰既体现在一级城市政府内部各个政府部门的关系上，又体现在纵向政府之间。前者的问题主要是党政关系不规范，职责不分;后者的问题主要是纵向政府的职责(事权)没有进行清晰划分，职责同构。其次，治理主体的关系不清晰又体现为政府与市场、社会的界限不清晰，其具体表现就是政企不分、政事不分、政府与社会组织不分。这些问题不但是城市治理结构中的问题，更是中国总体治理结构中的问题。在城市的日常治理中，由于政府部门职责以及治理主体关系的不清晰，使得治理结构难以适应新变化，形成日常治理中的“空白”和“死角”。例如，进城农民工的社会问题，教育、卫生等的公平分配问题，城市污水、垃圾等环境治理问题，地铁、电梯等基础设施的管理问题，社区物业管理问题，几乎都与政府部门职责及治理主体关系不清晰有关。在这些方面的日常治理中，往往是诸多政府部门和治理主体都参与，有了利益共同分享甚至争夺，出了问题相互推诿，找不到负责者。

(4)对政府权力的规制不够。在中国特定的城市多元化治理结构中，一方面是党政强有力的统一领导和国有制的主体地位，另一方面是私营企业、社会组织、公民等经济主体、社会主体的发育滞后，再加上市民的自主意识不足，共同造成其他治理主体对政府的监督不够。此外，由于当代中国真正开始进行法治建设的时间还不长，因此有关政府规制的法律法规还不健全，公务员的法治观念仍然薄弱。这些共同造成对政府权力的规制不够。其结果是政府部门和公务员在管理过程中存在较多的恣意言行而得不到应有的制约和惩罚。可以说，近年来曝光的一些公务员及其子女的恣意言行正是缺乏对政府权力规制的突出表现。［11］作为对这些恣意言行的反弹，就是社会上“仇官”情绪的聚集。在人口密集的城市，这一问题处理不好将成为威胁社会稳定的严重隐患。

(5)社会参与不足。在中国，虽然近年来在提倡城市公共服务主体的多元化和供给方式的多样化，在日益重视社会建设，但由于前述的私营企业、社会组织、公民等经济主体、社会主体发育不成熟，总体上存在着城市治理中社会参与不足的问题。③其主要表现及不利后果主要有二:一是政府唱独角戏，责任过重。其表现是，政府是城市治理的唯一责任主体，城市治理中的所有问题都依赖政府，导致政府职能过多、财政压力过重，而且容易成为矛盾焦点。二是，城市治理的活力和后劲不足。由于缺乏其他主体的参与，治理活动中双向和多向互动不够，必然带来缺乏社会的自治理，以及治理缺乏活力和后劲。

3 典型国家城市治理结构发展的经验与趋势

城市治理结构问题是世界各国的一个普遍问题，认清世界典型国家城市治理结构发展的经验与趋势，对于有效推进中国城市治理结构的优化具有积极意义。20世纪90年代以来，在北美、欧洲、亚洲典型国家，随着国家结构与地方制度、治理主体间关系、基本产权制度、市民社会发育状况、城市化等的发展变迁，城市治理结构也在不断发生着变化。总体而言，典型国家城市治理结构发展的经验与趋势表现为下述四大方面。

3.1 多元化治理

在欧洲和北美，由于传统上市场经济和市民社会较为发达，因此城市多元化治理几乎是一种常态。对此，瑞士政治学家皮埃尔(Jon Pierre)在考察了欧美发达国家城市发展的基础上，概括出了四种主要的城市治理模式:管理模式、社团模式、促进增长模式和福利模式。［12］四种模式中，除福利模式强调政府官员通过与高层政府的关系网络来确保资金流入以复兴地方经济外，其他三种模式都以多元化治理为基础。其中，管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者的一种城市治理模式;社团模式是通过利益集团高层的直接参与和大众的间接参与，利用再分配部门的协商和谈判以确保集团成员利益和人人共享民主的一种城市治理模式;促进增长模式是商界精英和政府官员直接参与的，通过公私伙伴关系来促进经济增长的城市治理模式。

3.2 扁平化治理

在现代社会，经济市场化、信息网络化、管理现代化为组织结构的扁平化提供了理论基础和现实条件。从典型国家城市治理的实践看，减少政府组织层级，倡导政府与私营经济、合作经济、社会组织、市民的伙伴关系，实行扁平化治理是城市治理结构发展的趋势之一。对此，英国学者厄马尔·埃兰德指出，20世纪90年代以来，城市政府面临着一种分权和政府形式变得更加多样化的趋势。［13］在这一趋势中，城市治理的决策权力、政策管理、责任以及资源充分下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设和体制建设权力赋予所有的当事人(特别是地方当局、合作经济、私营经济、工会、社团组织、非政府组织)，使它们能够在与其直接相关的领域发挥有效的作用。在这一过程中，每个城市政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策。

3.3 重叠治理

所谓重叠治理，是指在同一地域上，不同的治理主体基于职责划分，进行重叠而有分工的治理。重叠治理的典型实践是美国的特别政区。在美国，各州以下除了县、市、镇等提供综合性公共服务的传统型政区外，还有学区和特别政区等提供较为单一公共服务的政区。其中学区实际上是特别政区之一，专司于从小学到高中的公办教育。除学区之外，地方政府就资源管理和开发、消防和救护、公立医院、水陆空交通、警察、自来水供应、图书馆、废水废物处理，甚至灭蚊等等，成立特别政区。大多数特别政区只提供一项公共服务，少数提供有关联的两项或多项的公共服务。［14］这样，在同一地域上，就形成若干主体重叠治理(但有明确职责分工)的一种治理结构。

3.4 跨域治理

现代社会，越来越多的治理对象超越了既有的管理界限，例如，水域、空气、环境治理等，这要求跨越既有界限的合作治理。在城市治理领域，这种情况的出现形成了跨域治理，而跨域治理又催生了大都市区治理。例如，在美国，全国共有200多个大都市统计区，每个大都市区的地方政府数量都很多。在欧洲，大伦敦早在1946年就将中心城市的规划与周围区域的规划相结合，导致了大都市区的形成;本世纪初，大巴黎的面积已经扩展到周围的7个县，共11 000余平方公里，人口1 000多万人，占到全法人口的1/5。［15］在日本，东京都市圈的人口达到3 400万人以上，是世界上人口最多的都市圈。在大都市区，为了加强对跨域事务治理，各国进行了城市治理结构的创新。例如，在美国，大都市区纷纷通过政府间合作实施跨域治理，具体形式有:设立特殊服务区、签订政府间协议、市县联盟、市镇联盟、成立都市政府联合会等。［16］

需要说明的是，由于政治体制、历史文化、社会结构、经济规模等的不同，中国在借鉴上述这些典型国家城市治理结构的发展经验时，需要做适应性修正。其原则是:适应前述中国城市治理结构的特点，有利于发挥优势，克服局限性。

4 变革背景下中国城市治理结构优化的方向

当前，在中国迅速发展的大背景下，城市治理结构也处于不断的发展变化中。基于中国城市治理结构的现状，参考典型国家城市治理结构发展的经验与趋势，中国城市治理结构优化的方向体现在以下五个方面。

4.1 适当收缩城市治理的地域范围

城乡结合型治理能够较为迅速地推进城市化进程，但也带来一些城市对其领导下的乡村的剥夺问题。并且，从世界范围来看，城乡结合型治理不符合城市治理的普遍规律，城市治理应集中于市区的治理。因此，应当改革市管县体制下的城市治理结构，从体制上适当收缩城市治理的地域范围。对此，应结合省直管县改革来进行。当前，中国的省直管县改革正在由财政省直管县等单项改革走向全面的行政省直管县改革。按照行政省直管县改革的思路，县级政府将由省级政府直接管理，地级市政府将收缩管理的地域范围，主要进行市区的管理。这一改革，符合城市治理结构优化的普遍规律和发展趋势，城市政府应积极适应。在改革中，首先应划清城市市区和周边乡村的区划界限(这一过程中可能伴随相应的行政区划调整)，以确定城市治理的地域范围。其次，应做好市区的整体规划，以为微观城市治理奠定良好的基础。再次，应集中提升市区治理水平，如构建多元参与机制，治理方式多样化等。

4.2 厘清城市政府部门职责及治理主体间的关系

这一改革不仅涉及城市本身治理问题，还涉及更为宏观层面的改革问题。第一，在机构改革和政府间纵向关系的顶层设计上，可以采取“打包”授权的办法将有关职责授予不同层级的政府，确定不同层级政府的总体职责。第二，在此基础上，允许和鼓励城市政府根据自身特点进行机构设置和职责配置，不强求纵向政府之间的统一。为了方便上下级政府“对不上口”的部门之间工作联系的方便④，可以在下级政府设置一个专门的沟通协调机构，上级政府部门的任务、要求、沟通协调等直接与这一部门联系，由其再与下级政府的责任部门联系。这样，虽然增加了一个部门，但能够精简更多不必要的部门。第三，应通过继续推进国有企业改革、事业单位改革，以及推进市场经济和市民社会的发展，厘清城市政府与经济性、社会性治理主体之间的关系。

4.3 根据治理对象的特点探索不同形式的治理

城市治理中，不同治理对象的特点是不同的，例如，城市水系、绿化带、空气环境的治理，显然与政府行政管理、经济活动、社会管理等的特点和要求不同。因此，应打破一切以行政区划为界的结构，根据治理对象的特点探索不同形式的治理。首先，可以参考美国设立特别政区的经验，根据不同治理对象的特点，设立不同的治理区域。同时，进行治理方式创新，探索政府部门、各类企业、事业单位、社会组织、市民共同参与的“双向互动”式治理。［17］其次，由于有些治理对象涉及的地域范围要大于城市本身，如区域水系、空气环境治理等，可以在实施“十二五”规划提出的“两横三纵”城市群发展战略过程中⑤，参考欧洲、北美的经验，进行大都市区治理。其原则是，构建区域性的沟通协调机构或单一功能政府机构，对区域性治理对象进行统一规划和治理。再次，对于城市本身的行政区划，也应进行相应调整。其基本方向是，以市政管理扁平化为原则，将“区”的范围划小，撤销一定数量的街道办事处，使“区”政府直接为民众提供公共服务。同时，完善城市社区管理，扩大城市居民自治的范围和权限。

4.4 强化对城市政府权力的规制

城市市民居住较为集中，文化教育水平较高，与政府部门的联系较为便捷，因此在对政府权力规制方面具有较好的条件。当前，中国中央政府部门、舆论机构，以及一些城市政府也在通过一定方式积极吸纳市民对政府的监督意见⑥，网络监督等新兴监督形式正在兴起。但是，从总体上看，市民对政府监督的广度、深度、力度还不够。当前，应适应中国市民社会发展的大趋势，通过进一步增加政府决策的透明度、优化管理流程、完善政府部门考核机制等方式，强化对城市政府权力的规制。首先，应进一步增加城市政府决策的透明度。对城市市民生产生活有重要影响的决策，应从规划开始，到设计、施工、验收，实行能公开都公开的原则，通过听证会、网络参与、市民现场决策等方式，最大限度地增加政府决策的透明度。其次，应通过优化管理流程强化对政府权力的规制。以优化管理流程为切入点，厘清职位职责、部门关系、提升和优化机构设置的总体效率，通过管理环节的制约实现对政府权力的规制。再次，应进一步完善政府部门的考核机制。应提升有关城市进行的万人评政府活动的效果，通过完善针对政府部门(尤其是窗口部门)的考核机制，建立起政府部门为市民服务、“畏惧”市民的成效机制。

4.5 创新社会参与的渠道和方式

随着市场经济的发展和市民社会的兴起，私人企业(包括私营企业、外资企业、混合所有制企业中私人资本占主导地位的企业)、自主性的社会组织、市民等正在成为新兴的城市治理主体。顺应这一趋势，应创新新兴主体参与城市治理的渠道和方式，构建各类主体共同参与、“双向互动”的城市治理结构。当前，在城市治理中，特别应结合服务型政府建设和社会管理创新来探索社会参与的新渠道和新方式。首先，在服务型政府建设中，近年来中国各城市出现了一系列新兴主体参与公共服务供给的新渠道、新方式。例如，私人企业参与公共服务的特许经营、合同外包、使用者付费、公共民营合作制、合资或兼并、股权出让、整体出售;民间组织参与新型居家养老;市民参与文化自服务;等等。当前，应总结、提升，并通过相互学习来推广既有的社会参与公共服务的渠道和方式。其次，在社会管理创新中，应打破行政垄断，促进社会管理主体由一元向多元转变;进一步开放新兴主体参与社会管理的领域，实行合作治理;整合治理手段，使社会管理方式由僵化向灵活化转变。［18］

需要强调的是，在推进城市治理结构优化这一问题上，应充分考虑中国经济社会及相关改革的发展趋势，做到适应经济社会发展，与相关改革统筹推进。从近期看，伴随着省直管县改革、城市行政区划调整、政府机构改革、产权制度改革等的进行，应适当收缩城市治理的地域范围，厘清城市政府部门职责及治理主体间的关系，探索不同的治理形式。从长期看，适应市民社会兴起、城市化发展的趋势，适时强化对城市政府权力的规制，积极创新社会参与的渠道和方式。最后需要说明的还有，中国城市行政级别差异大，从直辖市到县级市不一而足，本文主要提出原则性的治理对策。未来将深化、细化这项研究，进一步提出针对不同行政级别城市的治理对策。

注释:

① 根据“行政区划网(http://www.xzqh.org/html/)”资料整理。

② 在中国，决策执行走样的问题主要出现在不同层级政府之间，一级政府内部，由于党委的统一领导，能够更好地保证政策的有效执行。

③ 不可否认，近年来，一些城市在采取积极措施促进经济主体、社会主体的发育和成长，但这些措施多为政府绩效考核压力下的政绩工程，其有效性和持续性还有待检验。

④ 即使鼓励各级政府根据自身特点设立政府部门，实际上“对不上口”的部门仅是全部政府部门的一部分。

⑤ “两横三纵”城市群发展战略，是指中国将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为支撑，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成的城市化战略格局。

⑥ 例如，《政府信息公开条例》已于2008年5月1日起施行;“人民网”自2006年8月就开办了“地方领导留言板”栏目，网友可以直接向本地党政领导提意见、建议;自1999年珠海市开展“万人评政府”活动以来，各城市政府纷纷跟进。

［1］ 2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)［EB/OL］.(2010 －04 －28).http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?searchword=%C8%CB%BF%DA%C6%D5%B2%E9＆channelid=6697＆record=76.

［2］陈良文，杨开忠，吴姣.地方化经济与城市化经济——对我国省份制造业数据的实证研究［J］.经济问题探索，2006(11):18－25.

［3］陆大道，宋林飞，任平.中国城镇化发展模式:如何走向科学发展之路［J］.苏州大学学报:哲学社会科学版，2007(2):6－12.

［4］朱光磊，陆明远.中国非营利组织的“二重性”及其监管问题［J］.理论与现代化，2004(2):14 －19.

［5］王亦白，宋檀.解决土地信访问题的几点思考［J］.中国房地产，2006(6):24－27.

［6］肖莉.广东土地信访问题成因与对策［J］.广东省社会主义学院学报，2006(1):78－82.

［7］卢晓潮.维护好集体土地权益是化解土地信访的根本［J］.浙江国土资源，2009(11):24－25.

［8］李炳亮.积极疏通农民的利益诉求渠道［J］.红旗文稿，2006(10):30－31.

［9］连辑.关于土地征收引发信访问题的调查报告［J］.内蒙古工作，2006(8):17－21.

［10］于海斌，王颖.怎样做好农村土地信访工作［J］.黑龙江国土资源，2005(7):39.

［11］“唾沫星子”管不住，淹没政府公信力［N］.法制晚报，2011－08－30(B08).

［12］ Pierre J.Models of Urban Governance:the Institutional Dimension of Urban Politics［J］.Urban Affairs Review，1999，34(3):372－396.

［13］厄马尔·埃兰德.伙伴制与城市治理［J］.国际社会科学杂志:中文版，2003(2):20 －33.