包容性增长理论对深圳特区一体化的现实意义

彭德辉 尹恒

包容性增长理论对深圳特区一体化的现实意义

彭德辉 尹恒

一、包容性增长理论的内涵与现实意义

（一）包容性增长理论的内涵

对“包容性增长”的理论研究在国际上受到高度关注,但到目前为止并没有一个统一和公认的定义。不过对国内外学者相关文献的梳理不难发现，多数学者认为利益共享是包容性增长的核心价值观,强调在共享过程中所有人的机会均等。包容性增长既是目的，也是手段，既考虑了增长的结果，也在乎增长的过程。

在发展经济学和发展社会学中，“增长”被界定为不同于“发展”的概念。发展经济学认为，经济增长主要是指量的扩张，经济发展则还包括结构的调整；发展社会学更进一步把发展的概念，扩张到整个社会经济体制的转型和重构，除了经济增长以外，发展还应该包括制度、社会、产业、管理的结构以及人的态度的变化，等等。“包容性增长”的“包容”实际上是指增长成果的利益共享，而要获得公平的利益共享就必须在社会经济体制上进行转型和重构，所以说“包容性增长”的“增长”其实具有发展经济学与发展社会学中发展的含义，这种增长的衡量是多维度的，涉及到制度、产业、管理等方方面面。

（二）包容性增长的意义

为什么我国现阶段强调要实现包容性增长？“包容性增长”和近年来提出的“全面小康”、“和谐社会”和“科学发展”等思想从根本上说是一脉相通的。相对于1949年的社会体制转型和1979年的经济体制转型，中共十七届五中全会开启了我国第三次历史转型，这次转型要实现包括政治、经济、文化、生态在内的全方位发展模式的转型。虽然改革开放以来我国经济保持着举世瞩目的快速增长,但伴随的是个人收入的贫富差距却在不断扩大，自2000年开始,我国基尼系数就已越过0.4的国际警戒值,2008年达到了0.5，目前我国的收入差距还在扩大。当前我国城乡居民收入比达到3.3倍，行业之间职工工资差距也很明显，最高的与最低的相差15倍；不同群体间的收入差距也在迅速拉大，这种收入上差距的逐步拉大直接导致了机会不平等，例如就业机会、受教育机会和享受公共服务的机会等。在这样的背景下，我们提出要着力推进“包容性增长”，不仅体现了我国政府对同步发展经济与社会、改善人民生活质量和优化收入分配格局的重视,也是对科学发展观执政理念的深化。推进经济社会全面协调可持续发展、实现共同富裕、促进社会和谐稳定、让每个公民共享改革开放成果是包容性增长对现阶段中国社会的重要的指导意义。

二、经济特区一体化是现阶段深圳进一步发展的客观要求

经过30年飞速发展，深圳站在了新一轮起点之上。下一个30年，深圳将如何发展？2010年国务院适时地对深圳特区一体化做了批复，深圳经济特区的拓宽不仅仅是地域意义上特区面积的扩大，作为经济特区，国家赋予了深圳改革的“试验权”和“试错权”，深圳应大胆尝试，勇于变革，不怕犯错，改革不合理的体制机制，改革落后的行政管理制度，在体制机制改革中掌握主动，掌握先机，成为国家体制机制改革的排头兵，重新获得制度优势，形成制度落差，抢占未来城市发展的制高点。

2009年，深圳全市生产总值达8201.23亿元，关内与关外生产总值比为“1.2∶1”，这意味着关外每平方公里产值仅相当于关内的21.2%。造成这一现象的根源在于“二线关”的存在,人为造成一个城市两种制度，人为分割的城市二元结构，导致特区内过度开发,特区外开发不足。在30年的增长差异之后，特区外无论是在基础设施、市政配套,还是在公共服务水平、城市和社会管理等方面，均与特区内存在明显差距。特别是深圳特区立法只能在特区内施行,而不能适用于经济特区之外的宝安、龙岗两区。长期以来，“一市两法”造成特区内外执法标准不一，给深圳的行政管理、司法以及公民权益保障带来诸多困扰。

推进经济特区一体化建设是深圳谋求未来发展的重要举措，也是经济特区进一步挖掘潜力加快发展的重大机遇。特区一体化建设意味着在一个更大范围的特区进行改革，改革的系统性、深度和衔接，涉及到的内容更能体现综合配套改革。特区扩容将为深圳的发展腾挪出更大的空间，为解决土地、资源、能源、人口的难以为继提供了一种解决途径。特区一体化也确定了深圳未来的发展思路，就是在发展的同时要关注效率与公平，继续在深化政治体制改革和经济体制改革的过程中充当排头兵的角色。

三、包容性增长理论对特区一体化的现实意义

（一）有利于消除特区内外

的产业差距

一方面通过原来关内区域优势资源的带动加快原二线关外的地区从加工制造业到先进制造业的转型升级。从目前来看宝安、龙岗等地的产业层次总体较低，基本上处于价值链的低端，产品附加值不高，缺乏自主创新能力。这与原关内高端产业形成明显对比，表现在劳动力素质、管理模式、收入分配上的差距更为突出。通过特区一体化实现整个深圳的“包容性增长”，通过市场力量和宏观调控手段，促进由低附加值的加工制造业向高附加值的制造业转型升级。加大科技投入，来推动产业结构和产品结构的优化，通过改造提升优势传统制造业，推动产业链条向高附加值的两端延伸。这种产业结构的转变是一种“能促进就业扩大和收入平等的经济增长”，即是包容性增长。

另一方面通过原关内的服务业优势加快实现从工业经济为主向服务经济为主的转型升级。现代服务业是相对于传统服务业而言，主要是指依托现代化的新技术、新业态和新服务方式，创造需求，引导消费，向社会提供高附加值、高层次、知识性的生产服务和生活服务的行业。在“包容性增长”中理想的包容性状态应包括以下几个方面内容:一是人与自然的包容;二是人与人之间的包容;三是人与社会的包容。由于深圳土地、资金、能源、环保、产能等硬约束条件，制造业在其发展过程中越来越受到外部资源要素供给能力的制约。特区一体化后加快发展现代服务业，有利于减轻自然环境损害，减少自然资源依赖，发展循环经济，真正实现“包容性增长”。

（二）有利于加快城市规划管理一体化

城市规划作为引导和控制城市发展、调节和分配城市公共资源的公共政策,更应兼顾程序公平和结果公平,合理配置好城市的空间资源，注重规划公平。由于“一市两法”的存在，原特区外基础设施建设严重滞后于原特区内，比如交通设施，原特区外很多区域仍然停留在公路和城镇交通阶段，还没有按照城市道路交通的标准和要求进行规划、建设。在规划管理上对环保的审批原关内外实行的标准也不相同，一些在原关内不符合环保要求的规划项目就自然转移到了原关外。在人均建设用地、教育医疗设施配套、用地分类、市政管网容量和标准等方面，原特区外的标准都要低于特区内。可以说规划建设标准的不平等是导致目前关内关外两重性的直接原因。

按照深圳特区一体化的要求，重点要提高城市中心、次中心的公共设施、建设标准，扩大公共设施的建设规模，全面完善公共设施的网络建设，扩大住房保障范围，创建宜居城市。按照“包容性增长”的理论，从促进社会和谐和公平正义的角度看，特区一体化后的规划要充分发挥其资源配置和空间协调的公共政策，注重“规划公平”。在城市规划管理工作中，一方面要采取在城市中心区或中心区边缘强制预留保障性住房用地，避免使城市中心区蜕变为“纯富人住宅区”；二是要在城市新开发地区特别是原二线关外实施公共设施和公共绿地均衡布局规划策略，引导中高收入阶层向新开发地区迁移，避免居住空间分异现象加剧，实现城市人群的混合居住。

（三）有利于加快城市公共服务一体化

“中国城市服务经济指数2010”和“中国城市公共服务指数2010”榜单上，深圳名列第一。然而在第一的背后却是深圳不同区域之间公共服务体系的严重失衡。有关数据显示，原特区内规划道路建成率近100%，而关外的宝安只达到70%，龙岗仅为40%；公交覆盖率原关内近100%，原关外只有76%；医疗卫生方面，每万人拥有病床数，深圳全市平均17.6张，龙岗仅为9.4张。教育资源方面也是如此。在深圳，户籍人口只有200多万，外来人口超过1200万，其中龙岗宝安两区就有接近900万人，这些人群所能享受的包括基础设施、医疗、卫生、教育、住房保障等公共服务，与深圳本身的经济成绩并不成正比。

针对深圳原有的公共服务体系的差距，政府部门首先要转变职能，建设成一个公共服务型政府，在特区一体化过程中制定一个符合本地实际的总体规划，提出明确的任务目标、工作措施和大致时间表，使这一进程在短、中、长期不同阶段都有基本的规范指引和行动依据。其次，就是借特区一体化的时机使深圳公共服务建设标准化。一定时期内结合政府的财政能力，选择教育、公共卫生、公用事业等领域若干与人民生活和经济社会发展关系十分密切的公共服务项目，就其服务数量和质量提出明确标准，在整体区域统一实施，以逐步缩小区域差距，统筹区域发展。最后就是根据深圳现有的情况尽快在“关外区域”完成一批重点基础设施和教育、卫生、文化等公用设施建设，形成比较完善的公共交通网络和初具规模的轨道交通网络，在此基础上按照“包容性增长”中的可持续性发展的理念对新的城市公共服务进行超前规划，以更高的标准推进建设。

（四）有利于加快城市文化建设一体化

包容性增长不仅仅是物质生活水平和生活设施上的包容，更反映了对公民权利的强调和对社会排斥问题的重视，强调贫困人口不应因其个人背景的差异而受到歧视，强调社会各阶层在追求精神文明上权利与贡献的公平。从这个意义上看文化需求不是社会某些阶层独享的“奢侈品”，它更应体现全社会的“包容”。

在深圳三十多年的发展上实际上就形成了典型的“半截城市化”，外来劳务工至今头上还顶着一个“农民工”的帽子。他们绝大部分都没有得到城市户籍，大部分没有享受到城市居民的社会保障和公共福利。面对城市的高物价、不稳定的工作和缺乏公共福利，他们不得不在城市的工作地点和农村的家之间往返奔波，因此成了不折不扣的流动人口。体现在文化需求上产生了明显的“二元化”，公益性文化设施基本集中在原关内，原关外大量的工业区供外来务工人员使用的文化设施少之又少。

深圳城市文化建设的一体化首先就是去功利化,还文化建设的本质。文化建设的重心应该是价值观的建设；文化建设的关键是满足人民群众的文化需要，而不是赚钱；文化发展的基础是道德文化、科学文化、人文文化的全面发展，而不是产业化。所以文化建设的一体化首要在文化场地、设备等基础建设上，通过引进文化人才，满足城市居民多层次的精神文化需求，实现人民群众的文化权利。按照深圳一体化后的区域面积或人口密度，重新布局基层公共文化设施，实现基层文化设施覆盖率、设施面积人均拥有量的基本均衡，把重点放在大型居民小区、工业厂区公共文化设施建设上。

同时针对深圳的人口特点，重点关注外来务工人员的文化需求，从以往单一的娱乐休闲型向多元化方向发展，从被动旁观型向积极参与型转变，面对眼前城市文化的形式和内容，激发出学习和创新的热情和行动，努力形成属于他们自己的文化群落和文化特色。

彭德辉，深圳职业技术学院管理学院；尹恒，深圳市应急办）