权力腐败与法律控制论要

罗菊芳

权力腐败与法律控制论要

罗菊芳

一、从权力的内涵和本质看对权力法律控制的必要性

从权力的概念上看，“权力有广义和狭义之分。狭义的权力概念仅指国家权力。广义的权力概念既指政治上的强制或支配力量，也指职责范围以内的指挥或支配力量。具体来说，是指特定主体将其意志强加于他物（即其他个体、群体、国家机构或社会），使之产生压力继而服从的能力。”①比如，它表现出可以要求人们作出某种行为，包括允许、要求和禁止人们作什么。

从权力的本质来看：其一，权力是一种社会关系。其二，权力是一种阶级关系。在阶级社会中，权力都带有一定的阶级性，为一定的阶级利益服务，反映着一定的阶级关系。其三，权力是一种利益关系（这是权力的内在本质），即权力在给社会带来利益的同时，也能给个人带来利益。因此，权力对人很有诱惑力。在民主法治条件下，一切权力都是公共权力，权力关系的形成必须有其共同的利益作基础，尽管权力存在和适用的范围不同，但它在自己所适用的范围内是属于公共范畴的。在现实中，对权力如果不以制度的形式明确规定其界限，就会给行使权力的人造成滥用或错用权力的机会。

综上所述，其一，权力职能的蜕变可从在公权力交换过程中其内部结构蜕变的五个主要方面来看，即权力与职务相分离，权力随职务而存在；权力与主体（具体任职者）相分离；权力与客体（如土地征用权、土地占有人等）相分离；权力与职能相分离；权力与体系的分裂（如借助国家力量的支持而给私人带来利益）。②其二，权力腐败具有掌握公共权力、损害公共利益、以达到私人利益为最终目的三个明显特征。

权力的内涵决定了，必须对权力设定既定的规则以作为其正常运行的保证。而能符合于权力的性质又能使权力不至于异化的规则，只有法律，即只有在良法而又很好地实现的法治状态和社会环境之中，权力才不至于被滥用或错用。

从对权力法律控制的意义来说，其一，法作为社会控制手段有其特别功能，它集引导、指导、示范、规范、协调、强制、威慑、惩治等功能于一身，它在主要依靠他律的同时，也注重自律在遵法、守法意识和行为形成的意义。法的这些特点决定了将权力的运用纳入到法的轨道，比其它模式更可能使权力受到有效的制约和规范。③其二，权力腐败源于人的自利性，然而这又是人性的一部分，是不可能根除的，只能控制。其三，权力的主体是特定的，它有特定的主体限制，而这种限制也是由法律来作出的。其四，权力本身所具有的交换性和利益性使得在现实的政治生活中公权力被转化成一种商品，权力有可能被用于交换，而公权力正是在向商品的转化过程中开始蜕变的。实践中惩治和预防腐败的策略和措施很多，而其中最为有力的措施，就是高举法律盾牌，让权力在刚性的规则内运作，在法律的控制下运用。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使权力一直遇到界限的地方才休止。”④

二、从权力腐败的危害性和产生原因看对权力法律控制的必要性

权力腐败具有非常严重的危害性，它从政治上威胁到现存的国家政权，使人们丧失对政府和执政党的认同，导致政权的更迭，甚至可以亡党亡国；从经济上严重影响正常的社会经济生活，破坏市场经济所要求的公平竞争规则，对经济发展产生严重危害；从社会生活上危害社会主义和谐社会的构建，损害人民群众的切身利益，有损党与政府的形象，不利于社会稳定，甚至会引发群体性事件、激化社会矛盾，给社会和谐与稳定带来严重影响；从文化生活上严重影响人们的精神健康，导致整个社会道德水平下降，败坏社会风气。

权力有被滥用的危险，并不是说权力必然地被滥用，关键是制度不完善、制度执行不力和监督体制存在漏洞，使滥用权力者有机可乘，给腐败创造了滋生蔓延的温床。

（一）权力结构及其自身运行机制不完善，使滥用权力者有机可乘

一是公共权力配置失当，权力过分集中于个人特别是“一把手”，造成权力、权利、责任不对等，由此腐败也就成为必然。例如，在干部选拔任用方面的腐败现象，个别领导者利用所执掌的公共权力在公职人员选拔任用环节上用公共职位换取私利。这方面的腐败，可以说是最大的腐败，也是腐败恶性循环产生的根本原因。因为买官者在买取官位后，必定要想方设法收回买官的成本，便会变本加厉地“卖官、跑官”，由此而形成新的腐败。二是公共权力监督体制失序，实质性的监督权过分集中在各级党委，致使权力机关对政府、司法机关的监督权弱化甚至虚置。对党组织及其主要负责人的监督主要体现为党内监督，公民对公共权力行使过程的监督则缺少有效途径。这些监督体制的漏洞，是造成“一把手”腐败和“行政权力滥用”的主要原因。例如，山东省泰安市原市委书记胡建学“窝案”，就是利用权力为他人办事收取贿赂、协助他人诈骗等。胡建学在被捕后坦白道：“官当到了我们这一级别，就没人能监督了。”贪官的自白警示我们：只有被有效制约的权力，才能被有效地监督，权力才不至于被滥用或错用。三是党内监督制度执行不力和反腐倡廉的专项法律制度缺失，尤其是针对腐败方面的专项法律法规比较缺乏，针对违纪违法行为的党纪政纪处分制度不配套，已有的制度之间也缺乏一定的协调和配合，不能够形成反腐败的制度合力。

（二）利益的驱使导致滥用权力

从权力的本质上来说，权力是一种利益关系。由于掌握和行使权力的人实际上控制着公共产品的分配和公共权力的配置，这就为公共权力的非公共运用提供了可能。而一旦公共权力被用之于非公共事务，这种公共权力的性质就发生了变化，就极有可能由原来为公众服务的公共权力转化成为个人或小集团服务的特权。这种特权一旦超越了法律的控制范围，就造成了权力统治的任性和绝对专制。现实生活中，正是因为权力关系的形成对于掌握权力并行使权力的个人有利，如果权力主体追求个人私利而非法用权，悖逆法律规定而谋取个人私利，权力就被滥用。尤其是在各种对权力进行监督的机制尚不健全、民主法治水平以及人的素质还未达到较高水平的社会条件下。从一定意义上说，一个具有高尚品质的人，真正廉洁奉公而无私心杂念的人，是不会滥用权力的；相反，如果一个人缺乏个人修养、无奉献精神、满脑子都是私利观念，一旦握权，就难免以权谋私、以权谋利。因此，没有限制的权力造成权力、责任和后果不统一，就必然导致腐败。同时，由于违纪违法的成本低、风险小，而所获取的利益则巨大，所以使得无视法纪、顶风作案的行为屡禁不止。只有通过健全而完善的法律制度和规定，才能使权力受到应有的制约和规范，权力才不至于被滥用或错用。胡锦涛总书记指出：“抓好制度执行，是反腐倡廉制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。”⑤中国作为一个社会主义法治国家，任何人、任何行政行为都应该在宪法和法律设置的轨道内运行，这既是推动依法治国、不断提高党的执政能力建设的内在要求，也是进一步加强反腐倡廉制度建设的必然要求。

三、对权力法律控制的路径选择

胡锦涛总书记在十七届中央纪律检查委员会第五次全会上指出：反腐倡廉制度建设要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。⑥我们要深刻领会十七届五中全会精神，切实提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，重视和发挥法律在反腐倡廉制度建设中的主导作用，建立起多层面、多环节的防止权力腐败的内在机制和权力监督网络，使国家权力按照法律规定的轨道和线路发展。

（一）科学合理地配置国家权力的运行结构和模式，使权力的整个运行过程有法可依、执法必严

科学合理地配置国家权力的运行结构和模式，即指对权力结构和运行模式进行科学分工，设置合理的权力结构和权力运行方案，使中央权力模式科学化，并把这种设置用法律的形式固定下来。具体而言，一要适应新形势的要求，用科学发展观把握反腐倡廉工作全局，通过制度的改革与创新，建立健全惩治和预防权力腐败的制度体系，使权力的整个运行过程有法可依。同时，要加强法规制度间的衔接配套，在重视单项制度建设的同时，也要重视基本制度和具体制度、实体制度和程序制度的配套衔接。例如，对“一把手”适当的分权，在不影响其领导权的前提下，对其权力的内容和边界进行明确的规定，实行严格意义上的集体决策和分工负责制，严格限制权力在程序框架中运行。二要以《宪法》为依据，抓住立法重点，提升立法质量。在设计权力运行结构和模式时，要结合本地区、本部门的实际，把科学合理立法与将具体内容绝对的法律化区别开来，既不能对权力的约束过宽或过于抽象，也不能将权力用法律框死，而是将其定位于科学合理的位置，坚持正向遵循与逆向惩处相结合，保证制度行得通、做得到。三要以责任制约权力的方法，对公务员行使权力的后果所应承担的责任以法律明文规定，达到控制权力的目的。例如，对行政权和行政管理人员将要行使权力应负的各种责任用法律的形式加以明确规定，甚至可以量化，使之具体、明白。四要以提高权力运行效率为准则，科学规范权力运行的程序和模式。例如，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见制度、巡视制度，逐步推进党务公开；制定和落实党内监督条例的各项配套措施，规范国家公务员从政行为；进一步完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度和对违纪违法行为的惩治制度，以发挥查办案件的治本功能，提高法律的适用性和操作性。

（二）建立和完善权力制约和监督机制，从法律制度上遏制权力腐败现象的滋生和蔓延

一要加大制度创新力度，尤其要不断深化重点领域和关键环节的改革，严格执行和不断完善党内监督制度，做到依法治权和依法用权。二要认真查找领导干部廉洁从政方面的薄弱环节，建立功能齐备、规范有序的监督体系和监控机制，尤其要加强对重大环节和重点部位的监督，以杜绝或减少腐败滋生的温床。例如，在干部选拔任用方面的监督，要充分发扬民主，坚持用制度管人、制度管事、制度管权；可加大公开选拔的范围，增加用人的透明度；在选拔干部任职公示的同时，也可公示推荐人，以落实谁推荐谁负责的制度。三要强化制度的执行力，制定腐败案件及时揭露、发现、查处机制，规范权力腐败案件工作的惩治制度，尤其要在权力腐败现象易发多发领域建立调查分析和专项治理制度、党风廉政责任制度等，对违反规定的，要及时纠正并严肃处理。四要进一步加强行政监督权，明确政府职能，界定不同部门的职责范围，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。同时，要明确规定司法机关的权力，建立独立的、直属中央的反腐败机构体系，确保其办案的独立性。五要形成公开透明的舆论监督机制。人民群众是反腐倡廉工作不断深入开展的根本动力，在人民群众的监督下，在信息透明言论自由的条件下，腐败现象必将无所遁形。因此，在反腐倡廉领导体制和工作机制上，要依靠群众的积极支持和参与，通过多种渠道和形式倾听群众的呼声、集中群众的智慧。例如，深入推行政务公开、厂务公开、村务公开和干部任用公示制度，拓宽广大人民群众支持和参与反腐败的渠道，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度；建立健全举报违纪违法行为的工作机制，广泛听取人民群众的意见和呼声，及时处理群众反映的问题，确保权力的正确行使。

注释：

①②③中共中央纪律检查委员会,中共中央党校，《新时期领导干部反腐倡廉教程》，中共中央党校出版社，2007年。

④[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆出版社，1994年。

⑤⑥《胡锦涛在十七届中央纪律检查委员会第五次全会上的讲话》，《中国法律网》2011年3月6日。

（作者：青海省委党校《攀登》编辑部编审）