广州政府购买服务现状调查与对策建议

□韦朝烈 尹红晓（、中共广州市委党校哲学与文化教研部，广东广州 50070；、华南理工大学新闻与传播学院，广东广州 50006）

广州政府购买服务现状调查与对策建议

□韦朝烈1尹红晓2（1、中共广州市委党校哲学与文化教研部，广东广州 510070；2、华南理工大学新闻与传播学院，广东广州 510006）

广州市近年来在政府购买服务方面进行了一系列积极的探索和实践，购买服务的范围和数量快速增长，管理也日益规范化。同时，广州市在政府向社会组织购买服务方面的人员、组织、制度也存在一些问题和困难。要促进政府向社会组织购买服务健康发展，必须加强社工人才队伍建设，加大社会组织培育力度，加快建立完善服务绩效评估机制。

政府购买服务；广州现状；对策

2012年1月6日，广州市市长陈建华在政府工作报告中把“提高社区服务管理水平”作为“着力增进民生福祉”的一项重要任务加以强调，并将“鼓励支持社会组织参与政府购买服务，加强社会工作队伍建设”作为“提高社区服务管理水平”的一项重要举措加以部署。笔者认为，市委市政府的这种战略部署符合当前社会发展的实际需要。当前广州的社会服务总体水平较低，而社会服务需求极大，这为社会组织参与社会服务提供了广阔的空间。为了把握广州市在政府向社会组织购买服务方面的具体情况并提供对策建议，笔者先后到广州市民政局民间组织管理局、广州市社会组织培育基地、海珠街凤阳街、萝岗区联和街等地实地调研，对广州市社会工作协会、中山大学社会工作服务中心、广州星空社会工作发展中心的一线社工和有关负责人进行了访谈。以下是调查发现和对策建议。

一、广州市在政府购买服务方面取得的成效

本文所讲的政府购买服务，即政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来由政府直接提供的公共服务，根据特定的选择程序交给具备资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供公共服务的数量和质量支付费用。作为改革开放前沿阵地的广州，在学习香港经验的基础上，在转换政府职能转换、培育和发展社会组织、向社会购买服务等方面进行了一系列积极的探索和实践，实现了政府向社会组织购买服务“跃进式”的发展。

（一）购买服务的范围和数量快速增长

广州地区的政府购买公共服务起步于2007年，最初的试点是海珠区政府出资200万元向启创社会工作发展协会购买了三条街道和两所中学有关青少年事务的服务项目。接着，荔湾区投入100万元，向大同社会服务中心、荔湾区逢源人家服务中心等多家民办社工机构购买服务，内容包括向该区八个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体的家庭服务。随后，广州在二十个街道办进行购买社会服务试点，服务领域包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等。2011年4月，越秀区正式宣布将在大型工程项目中引入专业公关公司，让公关公司协调拆迁中的公共利益冲突。在购买服务的范围不断扩大的同时，广州市政府的“订单”金额也快速增加。2008年，广州政府购买服务的资金为400万元。2011年，购买服务资金增加为8000万元。2011年10月出台的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》明确规定：到2011年底，全市所有条件成熟的街道要开展家庭综合服务中心建设工作；到2012年上半年，全市每个街道至少建成1个家庭综合服务中心。随着家庭综合服务中心建设工作的全面推进，政府购买服务的范围和数量快速增长。

（二）购买服务日益规范化

广州市在2010年5月通过了《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》，力争5年内造就一支结构合理、素质优良、具有活力的社会工作人才队伍，形成“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的社会管理新格局，并以提高社会服务水平、增进民生福祉为目的，推行政府购买服务机制以及社会工作职业化、专业化。同时，还出台了《广州市政府购买社会服务考核评估方案》，具体规定了考核评估范围、考核评估主体、考核评估标准、考核评估办法和考核评估程序以及考核结果的计算，以客观真实地评价政府购买社会服务的工作成果和财政资金的使用效益，保证社会服务效果。2010年11月，广州市民政局又印发《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）》等规范文件，进一步规范政府购买服务的流程。2011年1月17日至19日，受市民政局委托，广州市社会工作协会组织评估专家组通过走访考察、审阅报告、听取汇报、开展调查等多种方式，围绕服务使用方（试点街道或单位）对承办机构的评价、承办机构对服务购买方的评价、服务对象的满意程度以及评估专家专业意见等内容对全市33个试点项目进行了评估，保证了政府购买服务的质量。

二、广州市在政府购买服务方面存在的问题

政府向社会组织购买服务无疑是大方向、大趋势，广州市在政府购买服务方面进行了一系列积极的探索和实践，但由于目前广州政府向社会组织购买服务还刚刚起步，在快速发展的背后也存在一些问题和隐忧。

（一）社工短缺，而且流动性强

社工的工作涉及老年、青少年、残疾人、学校、家庭等社会生活的方方面面。根据广州市《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》的规定：到2012年上半年，广州市每个街道至少建成1个家庭综合服务中心。这些家庭综合服务中心一般将通过政府购买服务的方式，由民办社会工作服务机构来承接运营。按相关规定，原则上每10万元购买服务经费须配备一名工作人员，工作总数的2/3以上为社会服务领域相关专业人员、1/2以上为社会工作专业人员。目前广州市试点的家庭综合服务中心一般都有20个左右工作人员，其中有10位左右须为专业社工，才能达到标准。广州如要实现社工全面覆盖，至少需要8000—10000名社工。但到2011年12月底，广州仅2103人考取社工资格，登记在册的社工则仅有1500人，几百名考牌人员因已有稳定职业未实行注册。虽然每年华农、中大等六所院校社会工作专业输送的毕业生有七八百人，但很多毕业生选择了“逃离社工”（有的不愿意从事社工岗位工作，有的从事社工岗位工作不久就改行不再从事社工职业）。因此，广州社工短缺且流动性强的现象十分明显。

社工的流动不仅表现在社工辞职或改行，而且还表现在社工内部的流动，这种流动也非常大，有时别的机构工资稍微高出一点，社工就被挖走了。社工机构为了留住人，有些80后、90后年轻人工作才两三年，就被提拔为副督导、督导。而在香港，往往有十几年社工经验的人才能成为督导，这种“揠苗助长”行为并不利于社工成长。由于社工短缺且流动性强，而接下来广州各街道都要办家庭综合服务中心，可以预见的是，很多中心将面临招不到人的困境。很多专业对口的毕业生都不愿从事这一行的主要原因是社工的工资较低，社会地位和社会认同度也低。“社工荒”不但使得一些街道难觅有资质又有人手的社工组织合作，也可能使得匆匆招聘来的社工会大大降低服务质量，无法让市民得到真正专业的社工服务，有违建设家庭服务中心的初衷。

（二）社会组织成分复杂，有的专业性不足

据了解，广州市财政目前按每个家庭综合服务中心200万元/年的项目购买经费来预留市的分担比例预算。而2010年就已在半数以上的街道设家庭综合服务中心的天河区，各街道首年投入的购买服务费用大多数在100万/年左右，2012年预计将提高投入标准。但是，能够承担起这些家庭综合服务中心的社工机构并不多。民办社工服务机构“供需”缺口的存在，令不少人看到“商机”。业内人士透露，现在已经有不少此前从未涉足社工行业的个人、公司冲着每年100万—200万的项目经费，到处拉人注册社工机构。天河区民政局相关负责人也透露，2011年推进家庭综合服务中心建设的消息一出，到区民政局来申请注册民办社工机构的人陡然增多，半年的申请数量比过去几年的总和都多。据广州市民政局相关负责人介绍，至2011年11月，广州有71家民办社工机构。2011年广州举办了一次大规模的公共服务购买洽谈会，但仅有34家社工服务机构出席，而2012的洽谈会出席机构则激增到813家。

调查发现，由于对社会组织不信任，害怕“肉包子打狗”，或者出于“肥水不流外人田“的想法，试点中有的街道自已成立了NGO或者与NGO合作来承接政府购买社会服务。现在提供服务的NGO组建方式很多，有高校社工系利用自身师资组建的，有民间自发成立的，还有基金会、企业成立的，试点中甚至有的街道自身也成立了NGO，来承接政府购买社会服务。以上情况使得社会组织成分复杂，水平参差不齐，有的专业严重不足，影响了社会组织的服务质量和能力。

（三）项目审批手续繁琐，而且税收制度不合理

一方面，社会组织为项目审批手续繁琐、政府不能及时拨款因而资金不能正常周转而苦恼。由于政府购买社会服务资金不是一次性发放，按项目申请直到钱拿到手要层层签字，盖上二十来个章。每年12月份正是第三方评估机构对试点二十个家庭综合服务中心考评、打分的时候，通过审核的NGO才能拿到政府购买社会服务的款项，各种程序走下来，钱大约于次年二三月才能发放下来。这意味着，最后发放的那笔钱不仅要被算作社工机构上年度的盈利抽取大约25%的税，而且第一季度提供的服务费用，全得NGO自个来垫付，这对资金吃紧的新生社工机构来说，是相当大的负担。以北斗星为例，按广州初级社工月薪不低于3500元的标准，每月人工支出将近三四十万。而且，有些社工组织实际上是两头都要垫钱。在进入社区提供服务前，社工组织需要先招人做前期调研，入户和问卷调查居民需求，再提出竞标方案，这要一个月左右。通常都会有两家以上机构竞标，如果竞标失败，前期的付出也就打了“水漂”。另一方面，社会组织为税收问题而苦恼。以大同社工服务中心为例，荔湾区向大同购买200万元的社会服务，资金一进账就要缴将近6%的营业税，大约十来万；如果上季度进账10万元，只花了5万元，剩下5万元就变成利润要按25%比例缴所得税。特别是年关，税收对社会组织的影响最大，假如在12月份拿到政府100万元，做明年一整年的项目，进入新年，马上就要作为营业收入抽掉25万元的税。

调查发现，上述两方面的问题是社工组织普遍面临的问题，即使是规模排在前几名的社工组织北斗星、大同、启创等，也都面临上述两方面的问题。由于大多社区社会组织是自发、自愿形成的，没有专门的经费来源，主要依靠自身收入维持运行，接受企业和社会的捐赠极为有限。因此，上述情况无疑使大多社区社会组织生存和运作十分艰难。

（四）购买服务的绩效评估体系不完善

要全面获知社会组织所提供的公共服务的效果和问题，需要有一套专业的评估机制，但当前的评估机制还远不够成熟。在评估人员方面，其组成主要以政府人员为主，人大代表、专家学者、社会公众参与度不够，由此在很大程度上影响评估结果的客观性和公正性。在评估标准上，还没有形成比较系统和详细的评估标准，随意性较大。在评估方式上，主要以听取汇报和检查为主，不免具有主观性。

同时，在政府购买服务的评估方面还存在“外行领导内行”现象。目前广州市由市社协承担了对20个家庭综合服务中心的评估工作，它聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还由高校老师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。这种评估方式的公信力存在争议。广州市团市委志愿者部何淑莹认为，应该参照香港模式，官方和民间的评估同时并举。启创社工服务中心执行总监廖焕标则认为，以社协作为第三方进行评估也未尝不可，关键是什么人在评估，标准需要摸索。如果是由政府来做，难免出现“外行领导内行”的现象。政府的习惯是管制而不是培育。另外，“多头管理”也让社工机构常常无所适从。社会组织的“婆家”很多，街道、民政、社协、市民的要求不一，到底应该优先满足谁的需求？如果从专业主义角度出发，肯定是市民为先，先做“质量”，再做“数量”。但政府的考核容易是数字化、政绩化取向，旧办法也该改一改了。

三、促进政府购买服务健康发展的对策建议

（一）加强社会工作人才队伍建设

2011年，广东出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》提出：降低准入门槛，简化登记办法，逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。广州市随后也发布了《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，规定8类社会组织可以直接向民政部门申请登记。2011年11月中央组织部、中央政法委、民政部等18个部委联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，第一次对“社会工作专业人才”进行了界定，第一次明确提出社会工作专业人才在解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展方面的重要基础性作用，对完善社会工作专业人才职业水平评价制度，建立健全以薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰为主要内容的激励保障制度提出了明确要求。广州市应该以此为契机，建立一套本土化的社会工作人才培养、评价和使用机制。大力推动社会工作者的岗位建设，在社会管理、公共服务等领域中需要社会工作者的地方设立相应的社会工作者岗位，并提供与其任职资格和贡献相适应的工资水平和福利待遇，建立专业社会工作者的职称体系和激励机制，以促进社会工作者能够高水平和高效率地提供社会服务。

（二）加大社会组织培育力度

政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义，更新观念，切实转变政府职能，为社会组织创造良好的发展空间。一方面，政府要从思想上重视、信任、接受社会组织，充分认识到社会组织在利益协调、参与社会管理、提供公共服务等方面的重要作用；另一方面，政府要从实际出发，围绕服务型政府建设的要求，制定相应的培育社会组织的政策，改造和优化现已存在的社会组织，优先重点发展一批与市场经济发展、公众需求较为密切的社会组织。同时，在资金、税收、项目等方面向社区社会组织倾斜。经验表明：社区社会组织服务的绩效水平与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系。因此，对于协助政府参与社区管理的社区社会组织，应对其所取得的业务收入、社会资助和捐赠、政府购买服务资金等享受减免营业税和所得税的优惠政策。在土地使用、办公用房、公共事业收费等方面，应享有与同类公办机构的同等待遇，免收管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。特别是税收方面，应该实行减免，因为社工机构本来就是非盈利组织，税金就只能从政府拨款中上缴，这实际上变相伤害了服务对象的利益。据了解，在深圳社会组织就无需缴税，只需机构办手续时，说明社工人数、签订了劳动协议、买了社保情况，就能申请免税。广州政府也应尽快推进此事。对于已经立项运作或者已经完成的项目，则应该减化拨款审批手续及时拨款。只有这样，才能够既解决社会组织为税收问题而苦恼，又解决社会组织因为项目审批手续繁琐政府不能及时拨款因而资金不能正常周转而苦恼（甚至不能正常运作）的问题。

（三）加快建立和完善服务绩效评估机制

面对复杂的社会组织及其提供的服务，评估是测定其专业性、能力和公共服务效果的有效手段，也是最有效的监督手段。构建专业化的公共服务效果评估机制，要从如下几方面着手：一是制定可操作化的评估标准，评估标准应当分级，同时要根据公共服务类别来设定不同的评估标准；二是建立评估专家库，吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平；三是在评估方式上，要以客观事实为依据，注重定期考核与结果考核相结合；四是引入社会评估机制，加强组织自律，增强公信力。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，在相关理论和有关参考标准的基础上，制定相应的评估指标体系，对社会组织进行评估，协助政府对社会组织进行监管，提高监督管理效率，并推进社会参与，明确公众参与的办法和途径，使之制度化、常态化，增强社会组织的社会公信度。此外，还应该建立社会组织的退出机制。据介绍，在香港和新加坡，政府购买社会服务不是采用逐年签约的方式，而是拨款先到位，再进行验收，如果评估不及格，会给机构一个完善的机会，还是不行，就会重新换机构。因此，笔者也赞成有的专家提出的建议，即广州政府招标时不要把一个街道200万元全给某个社会组织，最好是把200万元分解成多个项目，由于多个NGO来承担，做完项目后进行评估打分，不合格的社会组织就令其退出。

[1]王达梅.政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析［J］，城市观察，2010，（5）.

[2]政府购买社会服务发展迅猛如何保障质量引关注[N].南方日报，2012-06-14.

[3]中国社工何以形不成业态待遇差没前途不被尊重[EB/OL].新浪网，http://finance.sina.com.cn/roll/2011 1210/081910970401.shtml.

[4]昆明市委党校课题组.昆明市社区社会组织参与和谐社区建设的途径和方式研究［J］.中共昆明市委党校学报，2012，（1）.

[5]朱丰俊、张玉、柯红、谢旭楠.政府购买社会服务“跃进”背后的隐忧[N].南方都市报，2011-11-14.

[6]关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法[R].2011年7月20日广州市委九届十一次全会审议通过.

□责任编辑：黄旭东

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1003—8744（2012）05—0032—05

2012—7—17

韦朝烈（1975—），男，中共广州市委党校哲学与文化教研部副教授，主要研究方向为幸福学、孔子思想、社会建设与社会管理；尹红晓（1988—），女，华南理工大学新闻与传播学院2011级研究生，主要研究方向为中国传统哲学与现代化。