智慧城市建设与政府治理结构性转型——整体政府的视角

□吴瑞坚（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

智慧城市建设与政府治理结构性转型
——整体政府的视角

□吴瑞坚（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

智慧城市作为一种全新的城市形态出现，通过现代3S技术改变了传统城市管理的基础，同时为政府实现全天候、泛在的、无缝隙的公共服务提供了可能。本文基于整体政府的理论视角，提出智慧城市将在信息资源的整合与共享、公共服务无缝隙覆盖、提高政府的执行力以及构建多元主体交互参与式治理产生深刻的影响。

智慧城市；整体政府；政府治理；结构转型

在物联网、互联网和云计算技术发展的共同促动下，智慧城市（Smart City）作为城市治理的新模式开始浮出水面。从数字城市、信息城市、无线城市再到智慧城市，城市管理的理念发生了质的变化，智慧城市不仅是城市管理技术和城市发展理念的全面更新，更是政府治理结构性转型的源动力。智慧城市要求政府从各自为政、碎片化、无法协同的泥潭中走出来，构建一个全天候、泛在的、无缝隙的公共服务新模式。因此，在智慧城市的三大构成要素中，智慧产业是基础，智慧生活是终极目标，智慧管理和服务是关键。

一、智慧城市的概念与特征

（一）智慧城市的概念梳理与界定

关于智慧城市的概念，学术界有不同的看法。“智慧城市”概念是2008年IBM首次提出“智慧地球”理念的延伸，核心内容是“感知化”、“互联化”和“智能化”。IBM认为“智慧城市”是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能响应，为人类创造更美好的城市生活。秦洪花（2010）认为，智慧城市即利用新一代信息技术，以整合、系统的方式管理城市的运行，让城市中各个功能彼此协调运作，为城市中的企业提供优质的发展空间，为市民提供更高的生活品质。张永民（2011）认为智慧城市的本质是以物联网为重要基础之一，以先进信息技术、智能技术和多网融合为依托，以智慧技术、智慧产业、智慧服务、智慧管理、智慧人文、智慧生活等为重要内容的城市发展新模式和新形态。美国学者Andrea Caragliu（2009）等认为智慧城市是通过参与式治理，对人力资本、社会资本、传统和现代的通信基础设施进行投资，促进经济的可持续增长、提高居民生活质量以及对自然资源明智的管理。史璐（2011）则认为智慧城市是指在城市发展过程中，地方政府为行使经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能，充分利用物联网和互联网等信息通讯技术，智能地感知、分析和集成城市所辖的环境、资源、基础设施、公共安全、城市服务、公益事业、公民、企业和其他社会组织的运行状况，以及它们对政府职能的需求，并做出相应的政府行为。智慧城市的目的是形成城市系统运转的良性循环，以创造一个更好的生活、工作、休息和娱乐的城市环境。张云霞（2011）认为智慧城市是按照科学的城市发展理念，利用新一代信息技术，在泛在信息全面感知和互联的基础上，实现人、物、城市功能系统之间无缝连接与协同联动的智能自感知、自适应、自优化，从而对民生、环保、公共安全、城市功能、商务活动等多种城市需求做出智能的响应，形成具备可持续发展的内生动力的安全、便捷、高效、绿色的城市形态。

综合国内外学者的不同定义，可以将智慧城市界定为：运用物联网、互联网和云计算等现代通讯技术，将城市的公共资源和管理资源整合到一个大系统中，以开放、多元、交互、协同、泛在、无缝隙的形式智能响应公众和组织的需求，从而实现以更少的资源、更低的成本，提供更多的服务，最终提升市民的生活品质。

（二）智慧城市的特征

IBM在《智慧城市白皮书》中提出“智慧的城市”需要具备四大特征，即全面物联、充分整合、激励创新和协同运作（详见表1）。

表1 智慧城市的主要特征

张永民（2011）将智慧城市的特征概括为以下几点：智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。史璐（2011）则认为：包括基于透彻感知的物联化（Instrumented）、更全面的互联互通（Interconnected）、全面升级的智能化（Intelligent）、系统运作和激励创新等四个方面。张云霞（2011）则认为：智慧城市要实现智慧，让生活在城市中的人生活更美好，需具备以人为本、全面感知、智能协同、内生发展四个特征：（1）以人为本。这个特征既是起点也是终点，智慧城市所做的一切都是以人为本，最终为人服务。（2）全面感知。通过感知技术，对人、物的相关信息进行全面的感知与互联，形成城市智慧的泛在信息源。（3）智能协同。实现泛在信息之间的无缝连接、协同联动，是实现智慧城市的重要途径。（4）内生发展。城市的形成具有持续创新发展的内生驱动力量，能够自我优化和完善。

在综合上述特征的基础上，笔者认为智慧城市的特征包括：无缝协同、资源优化、泛在高效、多元交互。首先是无缝协同。通过技术实现城市资源的全面感知和互联，并将这些信息纳入到统一的大系统之中，消除部门之间的缝隙，实现信息的全面互通与共享。其次，资源优化。智慧城市将城市的基础地理信息、公共基础设施信息、公共服务信息和居民的基本信息整合起来，实现管理资源优化、降低交易成本。再次，泛在高效。智慧城市的服务是全天候、全时段的，甚至可以说是无时无刻的，而且是一种更为便捷、高效的服务方式来展现的。第四，多元交互。智慧城市是一个开放的系统，它满足政府、企业、社会、公众之间的多元互动、多元参与，它们之间相互交换信息，共同参与决策。

二、智慧城市的内容与本质

智慧城市的内容方面，2009年IBM总结出全球230位市长最关注的六大子系统，交通、医疗、水资源管理、能源与公共事业公共服务与教育和公共安全。2010年，IBM将建设智慧城市的重点集中在六大领域：安全、电力、医疗卫生、水资源管理、交通和服务型政府（详见表2）。

表2 智慧城市的主要内容

IBM关于智慧城市六个方面内容的界定本质上都是政府管理的问题，都是希望使用更具有“智慧”的管理技术来提高效率、节约成本，提高服务的质量，根本目的在于为城市开拓出一条通向繁荣和可持续发展道路。

不可否认，IBM更多的是出于商业应用、商业价值的角度来考虑智慧城市问题，并没有触及智慧城市对城市管理形态产生的影响。而许多国内学者已经意识到这是一种全新的城市发展模式。张永民（2011）认为利用智慧技术，建设智慧城市，是当今世界城市发展的趋势和特征；李重照（2011）认为智慧城市是城市治理领域的一种新路径。有的学者则认为构建城市发展的智慧环境，形成基于海量信息和智能过滤处理的新的生活、产业发展、社会管理等模式，面向未来构建全新的城市形态。徐玉（2011）认为，智慧城市的核心是“城市基础设施、城市生活、城市管理的智能化和信息化”，将城市作为整体来筹划，必须把重点放在城市管理上。可见，从长远来看，智慧城市的实现将不仅是城市资源和信息的全面感知和互联，城市管理技术手段的创新与变革，更是一种全新的城市形态，是基于现代信息技术基础上城市形态的高级化，是城市治理模式和政府结构性转型根本性转变。

三、智慧城市与政府治理结构性转型：整体政府视角

智慧城市使得政府、企业、个人、各种组织和城市系统之间的关系重新定义，从过去单向度的“生产—消费”、“管理—被管理”、“计划—执行”转变为先进、多维和新型的协作关系，基于智能基础设施，达成城市系统运作的最佳状态。正是在此基础上，政府治理必须进行全面的转型与变革，以适应智慧城市的到来。

（一）整体政府内涵

20世纪90年代中后期，西方各国继新公共管理改革之后，又进行了以“整体政府”为内容的第二轮政府改革运动。“整体政府”这一概念是由“协同政府”发展而来的。整体政府有着诸多称谓，除了WOG之外，还包括“网络化治理”、“协同政府”、“水平化管理”、“跨部门协作”等等。不少学者认为“整体政府”并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念。波利特在综合相关文献的基础上提出一个被广泛认同和采用的定义：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。台湾学者彭锦鹏指出，“整体政府”（台湾译为全观型治理）在概念层次、组织层次、技术层次、人事行政层次等方面都产生了革命性的变动，是一种具有典范架构意义的行政学理论。他提出推进整体政府的三项制度改革，一是运用网络技术形成线上治理（科技基础）；二是整合型组织（组织基础）；三是主动型文官体系（人员基础）（见图1）。

图1 整体政府的三项改革

可见，整体政府主张机关间必须跨越功能过度区分及部门本位问题，开展对话与合作，让机关间的目标及资源充分整合，有限经费创造更大效能，与电子化和服务型政府等改革结合后，更能有效解决人民的真实需求。

（二）政府治理结构转型的路径

1、消除信息孤岛，实现信息资源的整合与共享。近年来，在信息化建设的驱动下，政府按“条”或按“块”的方式建立了各自的信息系统，但这些系统之间最大的问题是不兼容，各自为政，成为山头林立的“信息孤岛”。这与整体政府要求“整合的信息系统”相矛盾。整体政府要求通过在部门间和部门内建立整合的信息交流和汇报系统，实现各方信息共享。在整合的信息系统中，“一站式服务”成为政府公共产品交易与公共服务供给的主要方式。政府不仅要了解公民，围绕着公民日常生活的需要提供服务，还要成为“一站式服务”的后方办公室和物质供给者。智慧城市的出现对现有的信息系统进行了全面的升级与改造，已经不是传统意义上单维度的信息概念，而是一种陆水空三位一体的立体信息系统，包括了某一特定区域的地理概况、人口信息、计生、信访、民意、民政与社会福利以及居民电子健康档案等，为整体政府实现“网上治理（线上治理）”提供了科技基础，为政府决策提供了重要的信息支撑。

2、消除政府碎片化倾向，实现政府公共服务的无缝隙覆盖。席克斯认为政府因功能分化及专业化，造成政府间的碎片化发展。碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。因此，“整体政府”坚持合作主义的政策导向，致力于解决跨部门(机构)的协调与合作问题。“整体政府”在运作中注重通过政策协调实现整合的公共服务，要求联合的公共服务供给方法。这是“整体政府”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化公共服务供给模式的最大区别所在。“整体政府”公共服务模式就是运用“整体政府”方法(联合、协调、整合等方法)为民众提供无缝隙公共服务的模式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合。这种模式与智慧城市有较高的契合度。基于网络基础设施，城市不同部门和系统之间能实现信息共享和协同作业，更合理地利用资源，做出最好的城市发展和管理决策，及时预测和应对突发事件和灾害，精简业务流程，降低服务成本，达成城市运行的最佳状态。

3、杜绝机会主义行为，提高政府的执行力。政府间推诿扯皮产生的原因在于职责不清，或者职责清晰但无法监管，给机会主义者留下了规避责任的空间。街头官僚在日常执法中，由于无法实施即时监管，机会主义者更加严重。但智慧城市中立体信息技术的使用，政府管辖范围和职能清晰、责任明确，而且可以实现在线监控，从技术上减少了机会主义行为。如在智慧社区中，由于社区所在街道都实施了综合可视化管理方式，辖区内所有公安、城管视频摄像头的实时监控数据接入到基础地理信息系统平台中，在地图上明确标注出视频摄像头监控点，点击视频摄像头图标，系统弹出实时视频录像，也可以回放选定时间段的视频数据，用于实时监控及指挥调度。因此，智慧城市技术为事件回放和责任追溯提供了可能性，杜绝了街头官僚规避责任的空间，提高了政府的执行力。

4、改变一元主体治理格局，实现多元主体的交互参与式治理。“整体政府”作为一种新型的政府治理模式，根本目的在于提供优质的公共服务。“整体政府”强调在公共政策与公共服务过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，有效地利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。可见，整体政府强调政府治理的多元主体共同参与，而且交互协作。智慧城市不仅包括智慧政务服务，而且包括智慧社区便民服务、智慧社区互助服务、智慧家庭服务、智慧健康服务等各类服务，而且提供智能触屏(PAD)、手机、家庭电视、PC等服务接入界面。一方面，方便公众获取政府提供的服务，另一方面给政府与公众、企业、社会之间的实时沟通、互动提供了渠道。这样，公众不仅是服务的接受者，而且可以是服务参与者，从根本上改变政府一元主体服务模式，构建一种实时的、多维的、交互的服务结构。

[1]秦洪花.“智慧城市”的国内外发展现状[J].信息化建设，2010，（9）.

[2]张永民.我国智慧城市建设的现状及思考[J].中国信息界，2011，（2）.

[3]Caragliu A,Del Bo C,Nijkamp P.Smart cities in Europe(2009)[EB/OL].[2011-03-01].http://www.cers.tuke. sk/cers2009/PDF/01_03_Nijkamp.pdf.

[4]史璐.智慧城市的原理及其在我国城市发展中的功能和意义[J].中国科技论坛，2011，（5）.

[5]张云霞.智慧城市概念辨析[J].电信科学，2011，（12）.

[6]李重照.智慧城市：中国城市治理的新趋向[J].电子政务，2011，（6）.

[7]徐玉.从智慧城市概念的演变看未来发展[J].江苏通信，2011，（12）.

□责任编辑：黄克亮

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1003—8744（2012）05—0020—05

2012—4—10

吴瑞坚（1975—），男，中共广州市委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为政府管理。