英国政府信息资源再利用政策分析── 以著作权管理为视角

田大治

（新乡学院政法系 河南 新乡 453003）

保护著作权、维系著作权利益关系的相对平衡是政府信息资源再利用（又称政府信息资源增值利用）不可回避的法律挑战。英国是现代著作权制度的鼻祖，同时被认为是世界范围内政府信息资源再利用事业建设最富特色、最成功的国家之一。其在政府著作权问题上的价值取向直接影响了政府信息资源再利用政策的制定，同时其立法理念与制度安排在落实国家信息战略、推动政府信息产业发展方面得到不断的创新。我国的国情与英国不同，所以在借鉴英国政府信息资源再利用的政策时应有所取舍。

1 英国政府信息资源著作权管理现状

1.1 立法思想

英国著作权制度起源于15世纪的“王权特许出版制度”，由“出版审查制度”、“注册保有著作权制度”演进而来。17世纪末期，“私有财产不可侵犯原则”[1]251在英国宪政制度中具有重要的地位，该原则对英国著作权制度的理念与价值观产生了重要的影响[2]。1709年，英国颁布了世界上第一部真正意义上的著作权法──《安娜女王法》。该法采用“一元化立法模式”，以财产权为制度设计原点，强调著作权的商业属性与经济利益，把著作权人当作法律保护的第一主体[1]259。此后英国数次修订著作权法时都未动摇以“财产权”为重点的立法基础。虽然英国于1988年为了履行《伯尔尼公约》关于“作者享有不依赖于经济权利而独立存在的精神权利”[3]的规定，在著作权法中增加了保护精神权利的条款，但同时设置了诸种不侵犯精神权利的限制与例外，使得实现这项权利非常困难。为了体现保护著作财产权的立法倾向，英国在1911年修订《著作权法》时添加了“王室著作权”（Crown Copyright），这是英国著作权制度的特有内容。1988年，英国《著作权法》又增设了名为“议会著作权”的特殊权利，适用于在上议院与下议院指导或控制下产生的文件。

1.2 制度内涵

按照英国1911年《著作权法》第18条的规定，皇室和政府部门生产或控制下产生的文件的著作权归皇室所有[4]。该项规定适用于立法与司法材料、政府报告、法院判决书、政府程序手册等文件，英国中央政府之外的公共部门对其产生的文件同样享有著作权。1912年，英国法律要求政府出版物必须标识“著作权归皇室享有”的文字[4]。1956年，英国《著作权法》又对“皇室著作权”的概念与内涵进行了明确表述。英国管理政府著作权的部门是政府文书局和皇室印务局。2005年，英国成立了隶属于政府文书局的“公共部门信息办公室”（The Office of Public Sector Information，简称OPSI），负责政府信息著作权的管理。按照英国《著作权法》规定，政府文书局与皇室印务局可以授权政府机构履行许可著作权的行政职责，使政府信息资源得到再利用[1]259。2005年7月，为了贯彻欧盟颁布的《政府部门信息再利用指令》，英国出台了《政府部门信息再利用：规则和最佳实践指南》，其中就包含对政府信息著作权问题的规定[5]。《皇室委任作品的著作权》、《公共记录的著作权》、《皇室著作权：政府部门总览》、《著作权与出版规定》、《皇室著作权的未来》等重要文件也对政府著作权的放弃、政府信息的出版、政府信息的商业开发等问题作了规定。

2 著作权政策在政府信息再利用中的体现

2.1 授权模式

《皇室著作权的未来》指出，应该鼓励政府部门向用户发放著作权许可证[6]。政府信息再利用过程中的著作权授权模式主要有两种：一是政府部门根据用户提供的信息再利用申请与其谈判，向其授予“特别许可”（Tailored License）;二是OPSI颁发和管理的“点击许可”（Click Use）。“点击许可”授权模式公开、公平，而且许可证的链接设置于OPSI官方网站的主页，向所有用户开放。“点击许可”的许可证又分为公共部门信息许可证PSL（Public Sector License）、议会信息许可证（Parliamentary License）、再利用信息许可证（Value Added License）3种类型。其中，公共部门信息许可证适用于皇室著作权和政府部门信息的著作权，议会信息许可证适用于上议院与下议院生产和拥有信息的著作权，再利用信息许可证适用于上述范围之外的政府信息[7]。2009年12月1日起，OPSI不再颁发再利用信息许可证，但是此前被认定为需要再利用许可证才能使用的信息仍继续适用该授权模式，而英国政府文书局授权的皇室著作权政府部门及贸易基金部门产生的信息除外。OPSI于2007年以来陆续发布了《信息权力：一份独立调查》、《通过营运基金提供政府部门信息模式》等报告，直接推动了英国政府统一网站（data.gov.uk）的建设。该网站采用CCL 3.0（Creative Commons License 3.0，创作共用许可协议3.0）向用户免费授权。CCL3.0规定，应在保护皇室著作权的基础上保证用户对信息免费获取、阅读、下载、复制、传播、检索、链接、改编甚至商业性利用的权利[8]。目前已有2 500种英国政府信息数据库通过该网站向公众提供信息再利用。

2.2 收费政策

英国把政府信息著作权的许可、转让作为增加财政收入的重要渠道，收费政策以政府收益、成本回收为导向，具体内容体现在《信息收费：时间与方式》、《贸易基金的建立和收费指南》、《费用与收费指南》、《拓展市场销售：政府文件》、《政府部门信息再利用：规则和最佳实践指南》等文件中。如果按照上述文件执行，政府信息再利用可以收回全部成本。政府信息在政府部门与私人部门竞争的情况下，根据市场定价，政府部门获得“合理的投资回报”，但是定价过程中要考虑公平的原则。依据《皇室著作权的未来》的规定，使用者对皇室享有著作权的信息进行再利用，可能需要支付特别费用[9]，因为对于绝大部分按照英国《信息自由法》公开的信息，其皇室著作权仍被保留。OPSI管理下的3种许可证中，公共部门信息许可、议会信息许可对用户使用政府信息免费，而再利用信息许可则对用户使用政府信息收费。收费政策规定，收取的费用是信息格式转换、获取拷贝、数据搜索等“边际成本”之外的费用，收费标准取决于利用信息的目的、信息的种类、申请的信息量等因素[10]。而对于没有出版的政府信息，政府部门要进行政府信息资产登记；对于拟出版的政府信息，政府部门要通过政府信息出版计划予以公布，同时公布是否收费及收费标准[6]。在英国，政府贸易基金部门与一般政府部门的收费政策有所区别，国家鼓励政府贸易基金部门改善定价政策，在与私人部门公平竞争的前提下向用户收取费用，但条件是政府贸易基金部门要减少对政府财政的依赖。政府贸易基金部门大都是专业性突出、有50%的财政自理能力和较强的市场竞争力的政府部门，如地震局、测绘局、气象局、水文局等。

2.3 竞争机制

英国政府和公共政策理论界都认为，竞争对政府信息资源管理的意义重大。1986年，英国信息技术顾问委员会曾指出，应促使市场机制介入政府信息领域[11]。在英国，政府部门在开发信息资源方面可以与私人部门直接竞争，即所谓的 “公私竞争”，而且立法允许政府部门收费并使用收费的促进政策[11]。按照英国政府颁布的《竞争以求质量》（白皮书）的要求，政府信息项目施行强制性竞标政策（Compulsory Competitive Tendering，简称CCT）时，相关部门要遵循“市场检验”规则来确定信息服务招标的范围，并决定是由政府部门还是由私人部门来承担[12]。政府信息由于具有自然垄断性，容易造成不平等竞争，这是政府信息再利用的主要障碍之一。对此，英国在《政府部门信息再利用：规则和最佳实践指南》中规定，政府部门可以对信息再利用附加条件，但是这些条件不能限制竞争，并应体现非歧视原则，同样的条件应适用于所有的用户；政府部门同信息用户的著作权使用协议不能授予用户独占权，如果协议中已经授予其独占权，应以提供公益性服务为导向，对独占权的管理情况进行评估，每3年评估一次，并将结果向社会公布[6]。对于政府信息再利用中的不公平竞争，用户可以向公平交易办公室、竞争委员会、竞争上诉委员会等机构提出调查请求，或者申请仲裁，或者向法院起诉[13]。

3 评价与借鉴

3.1 政策制度的适用性

英国在政府信息资源再利用问题上采取的是一种“小循环”模式，即把政府信息作为一种“著作权商品”出售，从而增加财政收入，减少纳税人的负担。20世纪70年代末期以来，英国在政府行政改革中遇到的财政紧缩和赤字困难是政府对其生产和拥有的信息的著作权进行商业性开发的背景之一。据报道，英国政府部门每年从信息市场获得的财政收入高达5.9亿英镑以上[14]。政府信息再利用事业具有高投入、高风险、长期性等特征，不可能完全由政府财政支持，所以政府对其生产的信息享有著作权，以许可、转让、参股等方式获取适当经济收益具有积极的意义。在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）中强调，要“加强政府信息资源的开发利用，规范政府信息资源的使用行为和社会化增值开发利用工作”[15]。虽然英国在政府信息资源再利用问题上的做法对我国政府信息资源立法与管理具有一定的借鉴作用，但是英国在著作权制度中过于强调政府权益，甚至鼓励政府部门从事政府信息商业化开发，这种做法不符合我国的现实国情。

3.2 立法变革的必要性

健全的法律体系是英国政府信息资源管理的重要特色之一，其价值在于避免对法律规定产生歧义、降低制度执行的不确定性、提高制度的可操作性。虽然我国《著作权法》第5条第1款厘定了不享有著作权的政府文件范围[16]，但是对于除此之外其他类型的政府信息是否享有著作权，《著作权法》并没有给出具体规定。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》第11～13条规定了可以公开的政府信息类型[17]，但是并不意味着这些信息不受著作权法的保护。由于《著作权法》的法律效力高于《中华人民共和国政府信息公开条例》，所以政府部门完全可以在信息公开过程中以其生产的信息享有著作权为理由向用户收费或者拒绝提供。据报道，在国务院组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位和部委管理的国家局等87家官方网站中，有72家官方网站（约占87%）标明“版权所有”、“版权所有，未经许可不得转载”、“未经本网站书面授权，请勿转载、摘编或者建立镜像，否则视为侵权”及“All Rights Reserved”等字样[8]。此外，我国还存在着对政府信息著作权问题的规定相互抵触的问题。例如，按照《法规汇编编辑出版管理规定》的要求，汇编法规分别由全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制局等向相应的出版社授权[4]，这实际上赋予了这些主体对法规享有著作权。对此，《著作权法》第5条第1款规定的“法律、法规以及国家机关的决议、决定、命令不适用本法”[16]该如何解释呢？

3.3 收费制度的合理性

政府信息具有准公共物品的性质，政府信息再利用必然涉及收费问题。长期以来，英国政府采取的完全回收成本的政府信息再利用政策遭到舆论诟病，公众呼吁除废除皇室著作权。2008年，英国剑桥大学发布的研究报告《贸易基金公共部门信息供给模式》认为，应鼓励以免费或按边际成本收费的原则获取和再利用政府信息[14]。据悉，英国正在研究除政府贸易基金部门之外其他部门的政府信息再利用将按边际成本收费的问题[11]。政府信息虽然不是纯公共物品，但是具备公益属性，因此政府信息再利用的收费政策应体现政府信息再利用的非营利性理念，一旦丢掉了公益性，政府信息服务就会失去存在的社会基础、迷失方向。可见，英国的政府信息再利用的收费政策不适用于我国。但是如果我们换位思考就会发现，政府信息再利用是针对有特定需求的个性化服务，并非公众普遍受益，而且会耗费更多的公共资源，如果由社会全体成员为其“埋单”，则有失公平。况且，完全免费的泛福利化政策会导致市场信号失灵，造成信息资源配置的不平衡与浪费[18]。因此，我国政府信息再利用政策在制定收费政策时既要考虑公益性，又要分析成本构成，还要研究一次性高投入与多次低成本使用的信息利用特性；另外，要通过立法对政府信息资源再利用的价格进行管控，采取在边际成本和差别定价基础上的政府限价或政府指导价等方式。

3.4 竞争机制的规范性

为了防止和治理政府部门利用其享有的政府信息著作权对信息许可进行控制与垄断，构建透明、公平的竞争环境，维护正常的市场秩序，英国政府自1986年以来先后颁布了《政府信息交易指导方针》、《可交易的政府信息：政府部门与私营部门信息交易指南》、《政府信息的商业使用》、《政府部门信息再利用的政府策略》等文件。我国政府信息许可与利用中存在着明显的垄断行为和限制性规定，如《气象资料共享管理办法》第10条规定，“除各级气象主管机构负责共享气象资料提供工作的单位之外，各级气象主管机构所属的其他单位和个人不得从事或变相从事气象资料提供工作”[15]；第13条规定，“用户不得有偿或无偿转让从各级气象主管机构获得的气象资料，包括用户对这些气象资料进行单位换算、介质转换或者量度变换后形成的新资料以及对其实质性加工后形成的新资料。”[15]与此类似的规定还有很多，见于《农业科学数据共享管理办法》、《测绘科学数据共享实施办法》等部门规章[15]。修订、废除垄断政策，健全反垄断立法，对我国政府信息再利用同样重要。因此，国家对政府部门参与信息再利用竞争要持谨慎态度，建立市场准入审查规则，限定政府部门从事信息资源商业开发的资格、领域、形式、性质和权限，并对资格终止和市场退出等问题作出具体规定；同时，应借鉴英国“市场检验”规则的经验，制定透明的竞争法则，赋予政府部门与其竞争者同等的竞争地位与竞争权利。

3.5 创新模式的可行性

英国政府信息再利用的著作权授权模式采用“点击许可”、“开放存取”等模式得益于其强大的电子政务平台的支持，具有创新性。英国的电子政务建设始于1994年的“政府信息服务计划”，此后颁布的《政府指导：用电子方式提供政府服务的说明书》（绿皮书）、《政府电子化》（白皮书）、《电子政府行动方案》和《电子公民、电子政府：信息时代公共服务的战略框架》等文件给予规范的指导。为了实施电子政务战略，英国首相还专门任命了“电子大臣”（E-minister），成立政府信息化领导小组。2008年，联合国发布《全球电子政务调查报告：从电子政务到整体治理》，其中充分肯定了英国电子政务取得的巨大成就[19]。我国电子政务建设始于1999年的“政府上网工程”，尽管目前仍然处于初级阶段，但是经过10余年的努力，成绩亦是显著的。我国于2006年3月29日正式启用《简体中文版知识共享协议2.5》（Creative Commons China License2.5，简称CCCL2.5），截至2010年6月，CCCL2.5在中国大陆地区的许可数量已达1 165 276个[20]。CCCL2.5已经能够应用到Web2.0环境中，这为基于电子政务平台、采用统一开放的著作权协议、变革政府信息授权模式创造了良好的技术条件。

[1]吴汉东, 曹新明, 王 毅, 等.西方诸国著作权制度研究[M].北京:中国政法大学出版社, 1998.

[2]张乃和.论近代英国版权制度的形成[J].世界历史, 2004(4):23-31.

[3]国家版权局办公室.国际版权和邻接权条约[M].北京:中国书籍出版社, 2000:5.

[4]赵 红. 政府出版物著作权初探[J].法律文献信息与研究, 2007(4):49-53.

[5]黄显堂. 英国政府信息增值开发及其启示[J].图书馆建设, 2009(8):81-83.

[6]王正兴, 刘 闯.英国的信息自由法与政府信息共享[J].科学学研究, 2006(5):688-695.

[7]OPSI. Parliamentary Copyright Information[EB/OL]. [2011-12-28].http://www.opsi.gov.uk/click-use/index.htm.

[8]张 衡.政府信息著作权授权的新途径“:开放内容授权”模式研究[J].图书情报工作, 2011(11):120-124.

[9]Future Management of Crown Copyright[EB/OL]. [2011-10-11].http://www.opsi.gov.uk/advice/crwn-copyright/futuremanagementof-crown-copyright.pdf.

[10]Charging for Value Added Material[EB/OL]. [2012-02-03]. http://www.opsi.gov.uk/click-use/value-added-licence-information/charging-value-added-material.pdf.

[11]王正兴, 刘 闯.政府信息资源共享两种模式及其效益比较[J].中国基础科学研究论坛, 2005(5):36-42.

[12]王 义.论英国公共行政改革中的市场化取向[J].山东农业大学学报:社会科学版, 2003(2):80-82, 108.

[13]国家发展改革委员会赴英国市场价格监管培训团.英国市场价格监管及反垄断执法[J].中国价格监查, 2010(10):45-47.

[14]陈传夫, 王 平.欧盟公共部门信息增值利用的实践、效果及趋势[J].图书与情报, 2010(6):1-8.

[15]陈传夫, 马浩琴, 黄 璇.我国公共部门信息资源增值利用的定价问题及对策[J].情报资料工作, 2011(1):11-15.

[16]李明德, 许 超.著作权法[M].北京:法律出版社, 2003:327.

[17]中国法制出版社. 政府信息公开条例实用问答[M].北京:中国法制出版社, 2007:26-27.

[18]周 毅.论政府信息增值服务的政策创新及其路径[J].情报理论与实践, 2009(2):1-5.

[19]李章程, 王 铭.英国电子政务建设进程概述[J].档案与建设, 2004(3):38-43.

[20]王春燕.知识共享大陆项目的发展[EB/OL]. [2011-03-12]. http://cn.creativecommons.org2010/07/26/a-2.