公共图书馆免费开放的困惑与思考

2012-02-15魏建琳西安文理学院图书馆陕西西安710065

图书馆建设 2012年5期

魏建琳（西安文理学院图书馆陕西西安 710065）

公共图书馆免费开放是2011年度我国图书馆界的首要大事。图书馆界的研究者们除借免费开放之势在理论层面上继续阐释现代公共图书馆精神外，亦能够在实践层面正视存在的问题，并提出了诸多应对之策。笔者既有茅塞顿开之喜，又有困惑难解之问，故斗胆讨教、商榷，并表达些许个人的理解与思考，冀望专家同行指点迷津。

1 公共图书馆免费开放之困惑

1.1 理论认识的困惑

理论来源于实践，又可以对下一步的实践起到指导作用。笔者认为，公共图书馆免费开放的理论研究首先应该厘清几个常识性问题：什么是免费开放、怎样免费开放及为什么要免费开放？

什么是免费开放？按照文化部和财政部联合下发的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称《两部意见》）的阐述：“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。”[1]公共空间设施场地包括：一般阅览室、少年儿童阅览室、多媒体阅览室（电子阅览室）、报告厅（培训室、综合活动室）、自修室等设施场地；基本公共文化服务项目包括：文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务等以及为保障基本职能实现的一些辅助性服务，如办证、验证及存包等。《两部意见》还特别强调“基本公共文化服务项目将随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求的不断增长而发展变化”[1]，使其在具体实施中有了灵活伸缩的空间。虽然免费开放的内涵、外延已非常清晰，但是笔者依然感觉困惑。根据常识，世界上存在两类免费的事物：一是大自然的恩赐，如阳光、空气和水；二是“有人”出于特殊的目的支付所需费用，免费提供“他人”利用。由于公共图书馆公共空间设施场地的建设与维护需要投入，开展基本公共文化服务项目也需要投入，这种免费自然属于后一范畴。故公共图书馆免费开放就要明确界定由“谁”来承担所需费用。

怎样免费开放？核心命题就是由“谁”来承担所需费用？其实答案已经明确。我国公共图书馆属于各级文化部门管理下的事业单位，其经费来源主要靠各级政府财政拨款，免费开放（在目前）只能作为政府行为。政府行为具有法定性和强制性，其依据包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章等。《两部意见》属于最低层面的政府部门规章，强制性非常弱，给执行留下了充足的弹性空间。因此，虽然《两部意见》承诺了“由政府予以保障落实”，并指示“各级文化、财政部门要加强对免费开放工作的组织领导，将免费开放作为公共文化服务体系建设的重点工作，纳入文化建设总体规划，纳入重要议事日程，纳入财政预算”[1]，但是因为《两部意见》对各级政府缺乏足够的外部强制力，所以若想得到落实只能寄希望于各级政府的内在自觉。而若想各级政府对“免费开放”自觉执行，必须使各级政府明确并认同为什么要免费开放。

在21世纪，公共图书馆精神再次成为图书馆界关注和研究的热点，而免费开放正是公共图书馆精神的核心理念之一。在中国图书馆学会、众多专业期刊的大力推动下，涌现了一大批主张免费开放的论文。“这一系列论文或从理论和历史发展上阐述公共图书馆免费服务的合理性和必要性，或从我国所处的政治、社会等环境论述公共图书馆免费服务的迫切性和可能性”[2]，对为什么要免费开放这个问题做出了见仁见智的回答。各种视角、观点的论述对于学术研究而言意义深远，但是能不能成为说服各级政府的充分理由呢？笔者对此感到困惑。因为公共图书馆精神源自于西方，根植于西方文化的土壤。东西方文化是异质文化，若使其能够在中国被认可，首先必须认同其价值，其次需要体制、制度的适当安排。中国的国家制度是人民民主专政，并且中国共产党在国家制度中居于领导地位。虽然民主、自由是人类普适的价值取向，中国共产党一直以全心全意为人民服务为宗旨，但是对民主、自由及人权的理解却不尽相同。所以，必须正视一个现实困境：如何让政府（可以具体为有决定权的政府领导）认同基于人权观的价值理念，并且落实于相应的制度安排？

免费开放已引起了广泛热议，虽然这些常识性问题似乎都有了答案，但随之又产生了新的疑问和困惑。因而可以看出，当前的认识仍存在盲点。

1.2 历史现实之困惑

在公共图书馆的百年历史中，免费开放反复不定[3-6]。对此，学界大多归因于认识模糊以及对公共图书馆基本原则和精神的忽视和漠视[6]。笔者翻阅资料，结合当时社会背景，产生了不同的看法。理念的宣传与认知固然重要，但免费开放能否实现的决定因素是各种客观保障条件，特别是经费保障。

清朝末年，社会精英借维新变法之势倡导设立公共图书馆。但是，当时赔款不断，仅甲午战败的赔款数额就约为清政府1年的财政收入，加之，农民起义使作为财赋中心的南方数省遭受重创，使清政府的财政困窘加剧，虽然建立了公共图书馆，颁布了《京师图书馆及各省图书馆通行章程》，但是保障经费严重不足。民国时期，国民政府建立起了统一完备的财政管理体制，但是战争不断，军费开支造成了财政巨额亏空，如1937年国民政府的财政预算仅有4亿美元，人均不足1美元[7]。在这样恶劣的财政状况下，虽然社会各界认识到图书馆收“券费”的做法是“阻碍来学之心……取有限之资财，生极大之障碍，所得亦不偿所失也”[3]，政府先后颁布了《通俗图书馆规程》、《图书馆条例》明确了免费原则，但是在落实中常出现变相收费、阳奉阴违的现象。清末民初的历史背景之下，公共图书馆能维持已属不易，因“券费”之表象而认为前人“精神缺失”是欠缺依据的。新中国成立后，建立了社会主义制度，形成了高度集中统一的国家体制。公共图书馆作为文化部门管理下的机构之一，切实履行了免费开放（在此不涉及平等服务原则，亦回避服务效益的命题）。之所以做到了免费开放，不是出于对图书馆精神的认识（当年的认识是“图书馆是政治的工具，是‘阶级斗争’的工具”），而是因为“公共图书馆事业的建设始终是各级行政投入的一个基本组成。若暂时撇开投入数量的多少，或投入是否充足等问题，公共图书馆事业是社会各领域中，能够持续不断地获得行政投入的少数部门之一”[8]。改革开放后，图书馆界以“改革”的名义，又开始尝试有偿服务。如果将之归因于对图书馆精神的认识不到位或认识错位，从史料中很难找到让人信服的证据。当年的有偿服务形成了热潮，政府颁布了《图书馆有偿服务管理暂行办法》对其给予肯定，但是没有人质疑免费原则，亦没有人否定社会效益（笔者从政府文件、专家论文中没到找到相应的内容）。相反，在对有偿服务的必要性和可行性进行论证，对服务的内容、范围和方式进行探讨的同时，总会强调“无偿服务是为社会及社会成员服务的主要方式……有偿服务只是无偿服务的补充……要以社会效益为最高原则，不能因开展有偿服务而损害社会效益……”[9]。若从经费保障的视角则能为这种情况找到合乎逻辑的解释。改革开放后，公共图书馆事业的经费划拨由文化部统筹转变为主要依赖地方财政。在以经济建设为中心的大环境下，文化事业特别是公共图书馆事业自然不会引起地方政府的重视。在GDP政绩观的驱动下，发达地区政府常投放资金建设豪华的图书馆大厦，却没有资金对图书馆运行提供持续保障；不发达地区常年没有购书经费司空见惯，馆员发不出工资亦屡见不鲜。笔者翻阅当时资料后明显感受到，当年的有偿服务是由于经费短缺，不论政府还是图书馆界对其弊端和负面效应都非常清楚，而没有实行免费开放，非不为也，是不能也。

颁布《两部意见》后，财政部随即出台文件《关于加强美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》（文财务发[2011]5号）（以下简称《通知》）[10]。《通知》首先指出要“加大投入力度，建立健全经费保障机制”[10]，但是只提出了许多“要怎么做”，却没有明确“如何保证这么做”及“健全的经费保障机制是什么”；提出的“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”[10]原则，除“增加投入”外，其余过于抽象。关于“经费保障分担原则和补助标准”，《通知》指出：“其人员、公用等基本支出由同级财政部门负担，开展基本公共文化服务项目支出由中央和地方财政共同负担”[10]，这就是说免费开放仍然要依靠地方财政。自我国实施“分税制”后，中央和地方财政分开了，但是事权的划分却不够完善，明显出现了财权上移与支出下移，导致基层政府的支出责任过大；随着“土地财政”的“穷途末路”，地方财政（尤其是西部地区）的保障能力及其效果让人怀疑。因此，“上述指导性意见明显缺乏可操作性，不是一种财政制度，而是一种临时经费安排意见……随意性和不可保障性更是不可言喻”[11]。面对现实，笔者困惑现在实行免费开放非不为也，但能吗？如果“能”，能“可持续”吗？

2 公共图书馆免费开放引发的几点思考

当前，对于免费开放的认识仍然存在盲点，需要进一步进行研究。这项研究既需要权威启蒙，更需要广泛参与。故此，笔者表达一点个人看法，以期有抛砖引玉之效。

2.1 公共图书馆选择免费开放的理由：一种经济概念的阐释

究竟哪个公共图书馆、什么时候首先选择了免费开放？或曰英国曼彻斯特公共图书馆，或曰美国波士顿公共图书馆，也有说是美国芝加哥公共图书馆。遗憾的是各种说法都缺乏令人信服的证据支持。关于为什么要免费开放，中外学者所做的各类阐释则颇多猜测的意味。因此，笔者在此抛开顾虑，借鉴中外学者之猜测，亦天马行空做了一番“无根无据”之猜想。

基于朴素理解，精神活动是人的天性，精神活动借助于符号记录于载体，形成了文献，因此阅读文献也成为了人类的一种生活方式。“假如一本书只是被用一次，那就没有藏书的必要。假如一本书只供一个人重复使用，那就只需要一个私人的书斋”[12]。有限的文献与无限的阅读需求必然会发生矛盾，并且随着教育的普及、社会的进步，矛盾会日益尖锐。“人需要不断的完善；书籍是人类达到思想完善的主要工具；书籍价格太高，并非平常人所能买得起。按照这种逻辑，建立了公共图书馆”[13]。换言之，因为大量的读者有阅读大量文献的共同需求，所以有了共同出资建设共同使用的公共图书馆的共识。建立公共图书馆也是“社会在文献集藏领域以最小投入获得最大的社会效益”[8]的理性选择。由于大量的读者已经共同出资，所以在使用时自然不必重复付费。所谓免费，其实是预付了所需费用。随着近代社会的城市化进程，公共图书馆演变为城市社会公共文化事业的有机组成部分。公共图书馆出现了规模化、集约化的特征，但其一些基本原则却延续下来，包括免费开放原则。只是，共同出资由共识变为自愿+强制；共同使用也演变为公平提供利用图书馆的机会与条件。免费开放的对象仅限于共同出资的本地区居民，“向外来人员开放……则完全是一种慈善性质的服务……不是规范的义务”[8]。

以上猜想虽然天马行空，但并非空穴来风。如果猜测成立，则免费开放不是道德理想的追求，更不是天经地义，只是面对公众共同需求的一个以最小投入获得最大社会效益的理性选择。

2.2 免费开放的应然保障机制：民主机制在公共图书馆中的实现

如果要实现免费开放，就必须以看得见的方式实现。其看得见的方式就是有与之相适应的体制、制度安排及该体制、制度作用下形成的相应机制。公共图书馆诞生于西方，是西方民主政治的产物。西方民主政治的一大突出特征是以议会为核心的代议制度，即公民选举产生本阶层、本利益团体的代言人组成议会，民众的各种诉求通过代言人（议员）提交议会讨论，然后表决，如果表决通过则形成法案，法案具有强制政府、相关机构及个人执行的效力。公共图书馆的建立应遵循的原则，包括免费开放原则，就是此种民主机制的产物。“1850年英国下议院通过了一个法案，授权地方议会为提供免费图书馆征税……曼彻斯特公共图书馆就是依据此法率先建立的”[6]，可见建立公共图书馆及其免费开放原则都来自真实民意。西方民主政治还有一个特征是权力制衡，因而“公共图书馆采取的是政府有限权力管理与公民自治结合的管理模式。这样的制度设计，有向下负责的机制……公共图书馆必须倾听市民意见，使其办馆方向与市民的价值取向从根本上取得一致。社会舆论、媒体有监督政府正确管理图书馆的权力……其机制是畅通的”[14]。在民主的监督制衡下，反映民意的公共图书馆免费开放诉求及民意表象下的以最小投入获得最大社会效益的理性选择，都能以看得见的方式实现。

民主机制是免费开放的应然保障机制。遗憾的是，民主机制在我国先天不足。几千年封建史形成的三纲五常伦理规范与西方社会天赋人权、民主自由价值观大异其趣。在价值观基础上的制度设计更是南辕北辙。中国社会长期延续一种“家天下的制度设计，官吏只需对皇帝负责，下级只需对上级负责……没有权利意识，缺少监督机制……到今天，虽然社会环境已产生根本变化，但这种核心价值观的种种遗传变种仍然存在”[14]。在这种环境下，公共图书馆及其免费开放原则已发生了本质的变化。对于免费开放，民众既没有参与权，更没有监督权，所有的一切都取决于党和政府的重视（确切地说是领导者的重视）。也许免费开放满足了公众的需要，但已不是真实民意的体现，仅仅是领导者民生工程的一项政绩。至于民意表象下的以最小投入获得最大社会效益的理性原则则更容易被忽视甚至被无视。我国改革开放前，虽然实现了免费开放，但也造成了“发展投入被大量空耗，并最终成为影响图书馆获得社会投入的根本障碍”[15]。政府对免费开放的财政投入，是否会真正用在保障人民群众基本文化权益上？是否会被浪费甚至被贪污？能否进行有效监督与制约？在当前的体制下，这些问题似乎没有答案。因此，免费开放的开展既需要图书馆精神的宣传，更需要民主机制的建设。

3 结语

免费开放对于国内外的公共图书馆来说不是新生事物，只是因为与21世纪新图书馆运动相联系，使其被赋予了保障文化权利的新内涵。保障文化权利需要以看得见的方式实现，免费开放恰恰是看得见的方式之一。而免费开放最佳的实现方式就是民主机制。“目前我国公共图书馆的发展虽有维护和保障公民知识权利的价值导向，政府和各个公共图书馆也正在积极倡导和努力实践，但由于没有具体的向下负责的制度设计，因而实质上却无法真正实现”[14]。忽略民主机制建设，虽能暂时形成免费开放的形式，但是其实际效果和可持续发展都无法保障，“只是平白增加图书馆管理成本，对于提高图书馆活动的社会效益毫无意义”[15]。可见，公共图书馆的民主机制建设任重道远，免费开放在中国真正实现亦任重道远。

[1]中华人民共和国文化部,中华人民共和国财政部. 关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见[EB/OL].[2011-02-14].http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm.

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[9]黄本华. 90年代图书馆有偿服务理论研究综述[J]. 图书馆理论与实践, 1997(3):30-33.

[10]中华人民共和国文化部, 中华人民共和国财政部. 财教[2011]31号：关于加强美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知[EB/OL].[2011-02-14]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-03/22/content_1829189.htm.

[11]程焕文. 公共图书馆免费服务：政府尽责了吗？[EB/OL].[2011-05-08]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_4978019f010004h4.html.

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