我国铁路应急预案体系研究

宋力榕

（铁道部 运输局，北京 100844）

1 我国铁路应急预案编制修订情况

近年来，铁道部认真贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《铁道部关于实施铁路突发公共事件应急预案的决定》等法律、法规和相关规定，在加强运输系统应急预案体系建设方面做了大量工作。铁路运输各专业部门密切结合实际，积极开展应急预案体系建设，认真编制修订各专业应急预案，取得了显著的成效。

（1）调度部门牵头编制了大量的应急预案。2007年，我国铁路首次开行动车组列车，调度部制订并下发《铁路200～250 km/h 动车组突发事件应急预案》。2008年，针对年初低温、雨雪、冰冻等恶劣天气和动车组列车的大量开行，组织各专业部门及部分铁路局编制应急预案，下发了《铁路暴风雨雪雾等恶劣天气应急预案(暂行)》、《铁路突发大客流及旅客列车大面积晚点应急预案》和《动车组故障应急处置预案》等3个应急预案。2012年，针对高速铁路运营里程不断增加，时速 200 km、300 km 高速动车组列车的大量开行，设备故障、自然灾害等突发事件时有发生，组织相关部门及有关铁路局，认真研究、制订并下发了《高速铁路突发事件应急预案》。

（2）货运部门从管理入手，把预案编制修订贯穿于规章制度之中。例如，将危险货物运输事故应急预案纳入有关规章规定，在《铁路危险货物运输管理规则》中对建设应急预案体系提出相应要求，专设事故应急预案及施救信息网络章节，并编制《铁路危险货物运输应急预案框架指南》附件，制定《铁路危险货物运输事故应急预案及施救信息网络》单行本。

（3）机务部门组织、督促铁路局预案编制修订。各铁路局根据铁道部修订的《机务行车安全管理规则》的具体要求，制定了防冒进、防超速、防追尾等 16 项安全措施。各机务段根据铁道部、铁路局的规章要求，结合各自担当的任务、机车车辆类型、运行环境等，均制订了各种非正常情况下的应急处置预案。

（4）车辆部门根据客、货运车辆的不同情况，分别编制动车组列车和货物列车应急预案。例如，组织编制了 CRH 系列各型动车组列车途中应急故障处理手册，并依据动车组列车途中故障的变化情况不断补充和更新修改，各铁路局按照《关于印发动车组故障应急处置预案 (暂行) 的通知》的要求，细化动车组途中应急故障处理应急预案，初步形成动车组列车设备故障的应急处理体系。按照《关于印发铁路暴风雨雪雾等恶劣天气应急预案的通知》和《冰雪天气动车组列车限速暂行规定》等文件规定，组织并督促各铁路局车辆部门结合本铁路局线路特点，制订恶劣天气下动车组列车的检修和替换运行的应急预案。目前，正在编制《动车调度三级应急指挥体系方案》，规定了动车组应急指挥组织体系及职责、信息报告、应急指挥、保障措施等内容。

（5）供电部门认真调查研究供电设备故障引起的影响铁路运输秩序的问题，围绕快速恢复供电制定应急处置措施。

（6）工务部门积极参与相关的行车事故、防洪、破坏性地震、地质灾害、交通伤亡事故等应急预案修订工作，参与并完成了《高速铁路突发事件应急预案》的编制。

（7）电务部门积极做好通信和信号方面应急预案的编制和修订工作，对《高速铁路突发事件应急预案》的附件 7 (高速铁路信号设备故障应急处置办法)、附件 8 (高速铁路通信设备故障应急处置办法)和附件 9 (高速铁路应急通信保障措施)进行了多次研究，与各专业进行了充分沟通，进一步完善了相关内容。电务系统应急预案全部纳入铁路局应急预案体系，均已建立了从铁路局到电务段到车间、工区应急反应处理机制，并不定期进行应急演练。

2 面临的问题

尽管铁路运输各部门在应急预案编制和应急处置等方面做了大量工作，但在应急预案的编制和执行过程中，发现存在一些问题，需要进一步完善。

2.1 应急预案方面

（1）铁路应急预案的编制不顺畅，一些细节问题还需要加强组织领导、沟通协调，并在实际工作中加以改进。

（2）应急处置情况下结合部的应急预案亟待加强，在各专业、各单位之间的信息沟通、协同动作方面缺乏细致的预案。在应急情况下，铁路与地方政府应急管理、应急救援等部门，以及新闻宣传媒体的信息联系机制还需加强。

（3）各铁路局应急预案、非正常情况处置规定不一致。司机跨铁路局担当乘务，须执行不同铁路局的《行车组织规则》，但同一种非正常情况的应急预案，各铁路局规定不一致，给行车安全带来较大隐患。

（4）目前我国实施的应急预案，应急响应的重点是事后应急处置，多为根据伤亡人数、中断行车时间等情况启动应急响应，缺少对事前风险过程的控制。

（5）个别铁路局存在专业系统间应急预案差别较大、应急处理程序涵盖不全面等问题。

2.2 应急救援机构和体制方面

（1）各铁路局应急救援指挥中心均设在调度所，由于铁路局调度所缺乏领导力度、没有管理职能，开展应急救援工作难度很大。

（2）由于货车非固定配属、全路运用，与固定配属使用的动车组、客车存在很大的区别，部分铁路局对货车应急处置工作的责任主体不太明确，导致无论是货车的应急能力建设、装备手段及人员配置，还是应急程序的制定、职责分工及组织指挥均不能满足现场的实际需要，货车故障因应急处置不当而升级为事故的情况屡次发生，严重影响运输秩序和效率。

（3）在应急信息报告和通信方面，个别铁路局存在迟报事故现场情况和拖延图像传递的现象。

2.3 应急救援能力、手段和设备方面

（1）应急指挥水平有待提高。应急指挥系统缺少智能化、信息化手段，信息掌握不够及时准确，缺少对现场情况的预判，有时需要凭经验办事，难以最大限度地提高应急指挥水平。

（2）救援列车不能完全满足应急救援的需要。救援列车是否可以在高速铁路上运行或实施救援起吊作业尚未明确；起重机、配伍车辆大多限速 80 km/h 运行，不能快速到达事故地点；缺少高速铁路、动车组专用的机索具；救援列车停留地点的相关设备、设施大多不能满足日常救援演练的需求；大部分救援列车的人员配备没有达到定员，且存在人员年龄普遍老化现象。

（3）通信故障应急处置能力不足。通信队伍技术和技能与高速铁路新的通信装备不相适应，高速铁路基础设施的综合维护体制仍在探索中，从维护管理和人员素质两个方面均有待提高；通信装备方面，作为重要维护手段的网管和环境动力监控、光纤在线监测等检测监测手段配备滞后，大量的网络都由单光缆、单节点设备承载，与各业务网 (列控、CTC/TDCS、SCADA 等) 对通信基础网的高度可靠性要求有很大差距，网络的完整性、抗毁性和可靠性不足。

（4）应急通信保障能力薄弱，不能满足铁道部要求。通信维护机构不能满足事故现场通信接通时限要求，铁路通信划转后人员较少，维护机构基本的维护半径为 30 km，难以保证第一时间 (站内半小时、区间 1 小时)接通电话和后续时段 (站内 1 小时、区间 2 小时)的要求。

（5）供电远动系统不完善。部分铁路局供电远动系统尚未实施，有的远动装置状态不良，致使应急处置时间长、故障影响大。

（6）应急通信装备存在缺陷。原有通话柱老化，通话质量下降严重；应急通信现场设备配置数量不足；卫星等通信手段仍处于试用阶段，尚未配备应急通信车等机动性好、功能齐全的应急通信先进装备；各铁路局应急通信中心设备仍未建立或功能尚待完善，全路应急通信仍未成网。

（7）有关备料配置不足。新型设备，特别是道岔、车站外装饰等备料不到位，影响应急处置的时效性。

2.4 外部环境影响

铁路线路受气候变化和周边环境的影响进一步加剧。一方面，在全球气候变化的情况下，极端天气、灾害性天气呈现增多增强的趋势；另一方面，铁路周边土地开发、公路等建筑物修建的人文活动日益频繁，加剧了对铁路沿线山体、植被等自然环境的破坏，导致崩塌落石、滑坡、泥石流等地质灾害和影响铁路基础稳定的事件发生频率呈增大趋势，防灾安全形势不容乐观。

3 铁路应急预案改进和加强措施

3.1 加强组织领导

各铁路局应加大应急救援指挥工作的领导和管理力度，充实日常管理、应急救援、应急指挥力量，应急管理部门应加强对各级应急救援机构的工作指导。

3.2 加快应急预案的编制和修订

（1）各铁路局应急预案编制和修订应尽量由安监室、总工室等综合性管理部门牵头，各部门按专业分工负责本专业部分的内容。

（2）在高速铁路相关应急预案中，明确高速铁路公司的分工与职责。

（3）尽量统一各专业系统间应急预案制订的格式和要求，重点做好应急预案中结合部的有关规定，防止各专业系统间重复交叉、责任不清；应急处理程序应涵盖主要行车设备。

（4）根据铁道部《高速铁路突发事件应急预案》的要求，各铁路局对管内高速铁路应急处理程序进行细化、补充。在细化方案中，应明确组织成员，责任落实到人；明确具体应急指挥体系及联系方式；明确具体的应急处理程序和方法；应急响应时间和赶赴现场的路径及交通方式；应急备品备件的储存、管理、调用和补充等，切实做到响应及时、处理迅速和确保安全。

（5）统一编制普速铁路突发事件应急预案。

3.3 加强应急培训和演练

（1）建立专门的培训基地。定期组织培训、演练，特别加强领导干部应急管理的理论基础，法律、法规、国家政策和实际案例等方面的培训。

（2）加强应急预案综合演练的固定化和常态化。在现有各铁路局、站段定期组织应急演练活动的基础上，应加强对影响大、难度高和发生概率大的突发事件的演练。演练活动突出对应急预案中不同专业系统和不同生产单位之间的统一指挥、信息传递、协调配合等重要环节的检验与训练，加强应急预案的执行能力。

（3）强化突发事件应急演练。围绕典型行车事故、故障开展应急培训和演练活动，充分利用各系统开展的岗位职业技能竞赛活动契机，组织开展全路运输系统应急演练经验交流和实作技能观摩，进一步提高突发事故 (故障) 的应急处置能力。

（4）明确培训规范，加强应急演练。在与高速铁路相关的岗位标准中，对各岗位应具备的故障处理技能提出明确要求，编制对应于岗位标准的培训规范、作业标准；在提高职工应急处置能力的同时，检验应急预案的适用性和教材的科学性，使职工能够熟练掌握预案、有效处置各类设备故障。

（5）提高应急预案的适用性。定期开展应急演练并进行效果评估，对不具备条件的，可采取桌面推演方式对特定场景下的特定故障进行应急处置。

（6）强化专兼职救援队伍建设。完善救援列车停留地点的设备、设施，满足救援列车日常演练的需要。

3.4 提高应急处置和救援能力

（1）加强救援列车建设。对救援列车的救援起重机、配伍车辆进行提速改造，统一改造为时速120 km；研发高速铁路和动车组专用的顶复、起复、横移、破拆、切割、悬轮装置、捆绑等机索具；督促各铁路局按定员标准配备救援列车人员，动态优化救援列车人员的文化水平和年龄结构。

（2）进一步提高供电应急处置能力。围绕供电应急处置“细分供电单元、缩小供电范围、准确判断故障、压缩故障延时”的新理念，完善技术设计，大力推广实施。尽快将污闪供电应急处置非正常行车办法纳入《高速铁路突发事件应急预案》。

（3）研究推广新技术，加强设备监测。深化高速铁路灾害监测系统的研究，强化相关技术标准和管理水平。积极投入资金开展对既有线风雨雪天气、设备病害、水文地质情况监测的研究和新技术的推广，及时掌握影响行车安全的因素，确保应急响应及时到位。

（4）积极发展救援抢修技术和装备。针对各种灾害和事故的应急抢险需要，制订模块化的应对方案，研发并装备相应的抢险设备或机具，以提高应急处置的能力。

（5）做好应急工具、配件的配备。进一步做好工器具、仪表和备品备件配备，充分利用监测、检测设备准确定位故障，根据故障率对重要设备、关键板卡 (模块) 做好有关配件等的配置，以便及时、有效地处理有关故障。

3.5 提高应急预案的管理水平

为提高应急预案的管理水平，对建立的应急预案应有相应的信息平台作为支撑，以充分利用现有铁路信息系统、通信等设备与设施资源，实现应急值守、应急响应、调度指挥、在线会商和资料查询等应急预案相应功能的信息化，提高应急处置效率。

3.6 提升应急预案执行力

（1）完善应急预案。完善各层级的突发事件应急信息通报程序和应急处置流程，对故意拖延上报现场信息的行为要严格定责、依规处理。

（2）加强动车组应急管理工作。①根据具体执行情况进一步加强动车组的应急管理，继续完善动车组列车途中应急故障处理手册，组织各铁路局进一步梳理和细化动车组应急预案中与各专业的接口和分工，明确应急处理的工作流程和工作内容，继续完善动车组列车应急处置预案。②组织动车组运用维修人员(特别是动车组随车机械员)进行动车组应急故障的实作演练，切实提高应急故障的实际处置能力。

3.7 不断完善应急资料管理等基础工作

组织各铁路局对应急管理和应急救援有关规章制度、站场平面图、站线设备等基础资料进行全面梳理和收集，建立应急管理资料库，完善设备故障应急调查救援点、装备及人员的建设和配备标准，进一步强化基础管理工作。

3.8 提高自然灾害预防预警能力

（1）调整防洪预警方法，开展三色防洪预警研究。结合各条线路实际抗洪能力 (雨量警戒值大小)，另行编制铁路沿线黄、橙、红防洪预警预案，与既有四级防洪应急预案相衔接，形成一个完整的防洪预警和应急预案体系。启动黄色预警预案后，各级包保人员、监控人员必须到岗到位。启动橙色预警预案后，线路可能要限速慢行，现场监控人员要加强检查。启动红色预警预案后，线路可能要封锁避险，列车调度员要提前调整并组织好后续列车，工务、电务、供电、车务和公安等有关人员做好进入区间检查的准备。

（2）与国家地震局密切联系。以中国地震局为主导，将国家地震监测网与高速铁路沿线地震监测子网相结合，充分利用地震监测网信息资源，建设以强震动观测台网和预警应急处置为基础的地震紧急自动处置系统。

4 结束语

铁路应急预案体系建设是一项长期而细致的工作，要深化应急预案体系建设，首先必须从基础工作抓起，做好安全风险分析，做好应急资源的普查和整合；其次，必须增强应急预案的针对性，特别是在铁路局和站段层面更要注重应急预案的可操作性、实用性，同时加强应急预案的培训和演练。应急预案体系建设还必须逐步建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系，着力提高铁路运输应急预案编制水平、管理水平和指导水平。另外，要积极引入智能化、信息化技术，深化应急平台的研究，学习借鉴国家相关应急指挥平台，引入风险管理理念，开展智能化的评估和预判研究，提高应急预案的编制质量，提高应急管理、应急指挥的效率和准确性。