警惕对民主决策理解的片面性

高新民

在社会利益群体多元、党员社会身份复杂化的时代，民主决策无论对于党内还是国家都是難以回避的问题。研究民主决策机制，对于发展党内民主、调节党内关系，具有显而易见的益处。但是，对于什么是民主决策，不少人的理解是片面的。因此，要充分发挥民主决策的作用，首先必须完整理解它的涵义。

何谓民主决策

关于决策，人们已经有诸多阐释。从大多数人认可的含义来看，其要旨是在各种不同方案（选项）中进行选择、决断。

决策作为一种复杂的政治过程，是多种因素共同作用的结果，尤其受制于两大因素的影响——民主与科学。民主与科学并非同一范畴的问题。所谓科学反映的是事物内在的本质的联系，是事物发展的客观规律，决定政策的成败。违反事物发展客观规律的决策，即使多数人赞成，也不可能成功。但是，如果没有民主的环境，科学的意见就有可能被压制下去。因此，民主的氛围、民主的决策机制，是保证科学的意见能够脱颖而出的必要前提。

笔者以为，决策的民主性体现在两个层面：一是过程的民主性。即与决策议题有关的各利益相关方，均拥有利益诉求的表达权利，拥有平等地参与讨论政策的权利，即过程的平等；二是结果符合最大多数人的利益和意志。尽管最大多数人的意志未必就是科学的，甚至有可能因利益驱使而反科学，但在政治生活和社会生活中，失去了人心的政策是不可能贯彻的，因此不得不尊重最大多数人的意志。民主决策的本来含义当是如此。换句话说，过程的平等也未必保证结果一定公正，但至少可以保证决策的结果让大多数人能够接受。过程的平等就成为关键问题。

由此，所谓民主决策，就是给利益相关方以平等的机会与条件介入到决策过程中来。

从上述界定出发，党内民主决策，就是依据决策事项的范围，给予相关党员以平等的机会介入到党内决策过程中。

党内民主决策的主体可分为两类：一是党员直接或间接（通过代表）参与决策；二是党委内部的民主决策。就目前党内政治生活而言，这两类主体的决策都存在一定的不足，需要进一步加强。

党员直接讨论党内重大问题的价值

党员依据党内决策事项的范围直接或间接参与党内事务决策，那么，划分什么事项需要间接参与，什么事项直接参与，就是重要问题。党员参与决策，在一般情况下可以通过代表间接参与，常规性工作可由常设机构处理决定。但在重大问题上和与群众利益直接相关的问题上，需要党员直接参与。这恰恰是列宁的思想。

需要特别说明的是，党员直接参与讨论不等于全体党员公决。中国共产党人数众多，党员总数相当于世界上一个中等人口规模的国家，如果由党员直接投票表决，难度较大。因此，在党员直接讨论基础上，按照党章和制度、法律的规定，由相关权力机构进行抉择。但只要公开透明，并有合理的说明，即使某些意见没有被采纳，也能够得到大多数人理解。

党员直接参与重大问题讨论在技术层面完全可行。在高科技时代，众多人数参与讨论不存在任何技术上的障碍，比如互联网、手机等，可以使身处任何一个地方的党员都能够介入到决策过程中来，并不增加行政成本。此类决策已有国家层面的先例：全国人大的物权法、劳动法的制定都是全民自愿讨论，教育、医疗改革的方案也是全民自愿参与讨论，事实证明并没有出现决策成本或技术上的障碍。因此，党员直接参与党内决策的讨论并非天方夜谭式的臆想。

党员直接讨论党内重大问题，既是党章赋予共产党员的基本权利，也有利于听取社会各阶层的不同利益诉求。近些年来，某些地方因拆迁或某项工程上马而引起周边居住群众的不满，产生了以各种形式表达自己利益诉求的大大小小的群体性事件，而且屡见不鲜，反衬出决策过程中民主程度不足。在决策中增加党员群众的参与环节，已经不是理论需要而是现实需要。

需要澄清的是，党员参与讨论、意见表达与社会不同利益群体的意见表达最主要的区别在于：中国共产党是基于政治理念的大致一致而自愿结合的组织，党员在党内服从于党的中心工作与政治目标，受到纪律制约，因此，其个人利益诉求并不能在党内进行所谓“博弈”，只能在党章所允许的框架内表达整合后的意见。这与社会基层自治有重要不同。

党员直接讨论党内重大问题，还有利于构建新型政治沟通关系。伴随着时代的发展变化，党员的思想观念、民主意识、法制意识都发生了重大变化，党内政治沟通模式需要发生变化。以往上级认为有必要才开调研会、座谈会、征求意见的方式，基本上属于自上而下、单向度沟通模式。这一方式在决策中依然需要，不能没有。但是，伴随着互联网等新媒体的出现，自下而上、主动参与已经成为不可遏止的潮流。党的决策机构需要与全体党员沟通，了解党员意愿，密切联系群众，而重大决策之前的广泛讨论，可以使各种意见直接表达出来，能够听到很多调研会、座谈会上听不到的声音。党员参与讨论，权力机构予以回应，这是最好的积极的大规模的党内上下互动机制，最好的沟通机制，且不需要增加行政成本，需要的只是有关权力机构的责任心和使命感。

从上述意义上讲，党员参与决策前的讨论，其政治意义是党代表在党代会讨论、有关机构听证咨询无法替代的。

民主集中制与党委内部决策

按照党章规定，党委内部决策需遵循集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则。党的十六大以来，党内注重发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等制度。这些制度涉及的主要是领导班子内部民主问题。这里有两个层面的问题需要注意：

一是进一步理顺常委会内部关系，特别是个人——主要是一把手与其他常委之间的关系。当然，这些年来，随着市场经济和民主政治的发展，党内民主制度建设有了重大进步，民主集中制的内涵也有发展，以一把手称谓为象征的权力集中于少数人手中的现象得到了一定遏制，尤其是推广票决制，对防止少数人说了算是有利的。但是，在现实生活中，民主集中制的实行效力，在很大程度上依然取决于一把手的素质、个人的民主作风。有些党的领导机构民主集中制运作得比较顺畅，但也有的执行民主集中制时带有很大的随意性。比如，有的为了规避问责制而把一些本不需要集体讨论的事项拿来集体讨论，有的则把应该集体讨论决定的事项由个人决定。究其根源，在于权力还是过于集中。这属于权力结构问题。决策机制层面的改革，如取消书记办公会，并没有改变权力结构。说到底，是体制决定机制而非机制决定体制。在这种背景下，需要以权力结构的调整来保证民主机制能够不依赖个人素质运行，以制度化的方式来保障民主集中制的实行。没有权力结构的调整，具体机制的运行、具体制度的执行就可以被人的主观意志所干扰。

二是进一步理顺常委会与全委会的关系。从法理上讲，党代表大会、全委会、常委会，是一个层层委托、层层受托的关系，因此全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督，是其授权关系的正当体现。由于代表大会不是常任制，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对其进行监督。常委会由于是常设机构，很多重大问题往往由常委会经手，全委会的议题也多数由常委会提出，因此常委会在党内决策体系中居于举足轻重的地位，而全委会、代表大会的作用相对较弱。近些年来党中央特别提倡发挥全委会作用，一方面可以更好地形成对常委会的支持，另一方面又可形成对常委会的监督制约。由此，各地进行了扩大全委会权力的改革。如上海闵行区，把党的全部工作分为4个专题，分4次在全委会上讨论（党章规定全委会每年召开两次会议）；党代表自愿报名列席全委会，并有权询问常委；全委会决策后常委会分工负责执行。在每次全委会上，委员、党代表认真准备，积极询问，常委们为了更好地答复与会者的提问而认真总结工作、准备资料，监督者与被监督者双方的责任感都大大提高，常委会内部也由此更具活力。从此事例来看，进一步扩大全委会权力，对于发展党内民主、完善民主决策机制亦是一种推动。

最后需要强调的是，无论党员参与党内重大问题讨论，还是党委内部的民主决策，都需要有两大前提：一是党务、政务公开。只有公开议题、公开讨论，人们才有可能参与讨论；二是宽松的舆论氛围。只有在容许大家发表不同意见的氛围中，党员、领导班子成员才有可能说真话，所谓民主决策才有实际意义。归根结底，民主决策与党内民主的整体发育是分不开的。（作者系中央党校教授）