“大部制”改革的难点及阻力

袁刚

“大部制”改革遇到“官僚制顽症”

我国改革起步的上世纪80年代初，在推行?济体制改革的同时，已大力推行了政府行政体制的改革，起步甚至比?改更早。邓小平早在1981年1月就说过：“精简机构是一场革命。”30多年下来，政府上下推行了好几轮以“精简机构”为内容的改革，2007年中共十七大更提出“大部制”的改革目标，国务院和各级地方政府部门大幅压缩，改革的雷声一直很大。

不能说改革没有取得成效，但因触及长时期形成的根深蒂固的既有利益格局，涉及众多官员干部的饭碗钱袋，改革阻力很大，多有反复，有的甚至流于形式。很多地方是机构减了人不减，不减和尚只拆庙。近日爆出某市的大部制改革，?来的局长们在合并后的大部统统挂名副局长，以致有的局竟然有副局长19个。有主管编制的领导表示，这是大部制改革“过渡”时的“合理”现象，由此引发民众热议，被斥为“假改革”。

“假改革”的说法我并不赞同。行政改革30年来上下几乎没停顿过，邓小平、朱镕基等改革家对机构改革决心很大，出手很猛。朱镕基任总理时，甚至表示“就是地雷阵也要闯”！他主持的国务院机构改革，初步制止住“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”，大幅裁减合并重组了中央政府机构部门，取得了很大成绩。

然而，精简机构中央相对好办，裁减下来的官员可以下到地方，有些部门甚至想出了公家出资送年轻部员到高校读研究生的“妙着”，使精简预案得以完成。但地方上尤其是县市基层政府就难办了，机构减了官员没地方转移，人头硬是减不下来。在中国，工人可以下岗吃社保，干部却没有下岗一说，尤其是带“长”的，岗位裁减了，官号待遇等却一点也不能减，于是就有了上述一个局十多个副局长的“大部制”现象。

其实，这种情况在全国非常普遍。?也不敢怠慢当官的，只得广设副职，百般优宠，等他们年老退休以作“过渡”，这反映的其实就是“官僚政治”之顽症。即英国政治学家帕金?（Cyril Northcote Parkinson）所描述的官场病，部门都会有部门利益，且有无限扩张的倾向，官员为自身利益而抵制减员、抵制改革，此乃世界性难题。

“大部制”其实是历史传统和国际惯例

等级官僚制顽症，正是苏联政治?济体制的主要特征。苏联建立之初，第二国际工运领袖考茨基、卢?堡等人就对它进行了深入分析和批判，苏联体制被称为“国家官僚制”。

毋庸置疑，我国建国之初就全面移植了“老大哥”苏联的政?体制，思想意识形态方面则搞苏式“灌输”，高校也按苏联模式进行了“院系调整”等。总之，是全方位移植，按照新儒家的说法，是“全盘西化”。现在我国上下都已深刻认识到苏联计划?济的弊病，但对其他方面的弊害，却缺乏足够的认识。其实，苏联模式在政治行政等方面也很落后，我国盲目移植吃了很大的亏。“大部制”改革的实质就是在政府行政管理体制方面剔除苏联模式，借鉴欧、美、日等发达国家的长处，为我所用，与国际接轨。

苏联“国家官僚制”，乃是由国家充当“总地主”和“总资本家”，对社会进行全方位控制，各方面都设衙门、设官进行管理，高度集权。结果是干部多、衙门机关多，形成庞大的官僚特权阶层，骑在人民头上，工人农民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏锐地看到干部官僚化问题，列宁更痛恨政府机构的无限膨胀，临终前口述文章《宁肯少些，但要好些》，提出精简国家机构，指出：“要尽一切可能撤销各种委员会，阻止成立各种新的委员会，因为其中十分之九是多余的。”但苏联虽多有机构调整，却一直未能阻止官僚机构的恶性膨胀。中央政府部级单位发展到上百个，1982年有110个，到苏联解体前夕，全国各类干部总数已达2100万人，占总人口的1/14。各机关领导多、副职多，有的部副部长达十多个，机关中带“长”字号的职位竟占到干部的1/3，出现了严重的官场病和腐败现象。

反观我国历史，古代历朝政府衙门其实规模都不大，秦汉有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宫廷服务、监察等“部级”机关，也从未超过20个。行政六部——吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，乃承袭《周礼》六官——天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前后行用约3000年，其实就是“大部制”。

近代戊戌变法，康有为提出以“十二局”取代“六部”。清末颁行的“皇族内阁”是：外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部等10个部。辛亥革命成立南京临时政府是9个部，北京临时政府是11个部。此后北洋政府、国民政府虽多有变换，中央部门也一直是10到20个之间，实行的也是“大部制”。

再看欧美日等发达国家，“大部制”更是常例，部级单位一般不超过20个。如美国长期保持14个部门，英国则在18个左右，法国约15个，日本现在是13个。苏联解体后建立的俄罗斯联邦政府也只有17个部，多数发展中国家的政府也都实行“大部制”。

“大部制”古今中外的政府都行用，说明它并非什么新鲜玩意。这是国际惯例，又是历史传统。唯独苏联以及移植苏联模式的国家，才不搞“大部制”，反倒是异数。历史已证明“国家官僚制”是一个失败的体制。

我国建政之初就学苏联，1949年政务院设部级机构35个；1953年增为42个；1954年成立国务院，扩充为64个部门，1955年激增为81个；后反复下放调整，但减了又增，增了又减，减了又增，形成“怪圈”。到“文革”时有76个中央部门，1981年终于达到100个，以致机构臃肿，效率低下，成为改革的重点对象。此后30年“精简机构”搞了八九次，也是反复增减，中央下了很大力气，向“官僚主义”顽症开战，要突破“历史怪圈”。现在国务院组成部门，名义上是27个，但仍显其多，仍要改革压缩到20个以下，以便尽快与国际接轨。

“大部制”改革留不得死角

“中国特色”在于创新，但仍有不少人士，感情上放不下苏联政?体制，甚至留恋计划?济，认为其总体优越性是“集中国力办大事”。

铁道部可谓我国政府保留的苏联计划?济模式的最后堡垒，不仅党政企不分，还学苏联拥有自己的“公、检、法”，垄断?营，衙门积习深重。历?多次机构改革包括“大部制”改革，铁道部竟能纹丝不动。这就使“大部制”改革留有死角，使改革不能彻底。

“国家官僚制”对于推进苏联工业化，起初也曾起过重要作用，用行政命令主导?济，也的确办了许多大事。我国上世纪引进苏联模式，很快建立了一整套工业体系。这也使得改革之前，我国政府机构异常庞大，光工业主管部门就达20多个。机械工业部就有第一到第八，简称“一机部”、二机部??另按类还分有化工部、石油工业部、冶金工业部、轻工业部、纺织工业部、食品工业部等，都是学苏联。苏联甚至党也搞“工业党”、“农业党”，党政企不分，坐办公桌不事生产的干部多如牛毛。然而，以上所有二十几个工业部，还包括商业部、外贸部等，在日本就一个“通商产业省”，官员数只有其百不到一，效能却超过中、苏工商各部之总和。它引导了战后日本?济起飞，相比之下，“大部制”显示出了更大的优越性。

2011年温州“7•23”动车追尾?覆事故，彻底摧毁了苏式铁道部无须改制的神话。高筑债台修铁路，部长刘志军和副总工程师张曙光却爆出特大贪污案，这更凸显铁道部高度集权、暗箱操作的弊端，说明“大部制”改革留不得死角，政企要分开，铁道部应拆改归并于交通部。

上世纪70年代，以香港为基地的“世界船王”包玉刚通过市场运作，竟使其商船吨位运力超过了苏联全国，而其上面却并没有多少官僚机构和政府官员管他。前苏联光农业方面就有管理干部300多万，而美国全国农业工人也不过此数，生产的粮食却比苏联多得多。苏联官僚化的集体农庄办了70年，其粮食产量竟没有任何一年能达到私有制下的1913年的水平。管理并非设官越多、机构越多就越好，少而精干反倒更有效能。政府无须管琐碎的微观细部，而只需作宏观政策调控。

改革没有回头路

“大部制”是行政体制改革，而不是政治体制改革，是上世纪80年代初启动并持续30多年的以“精简机构”为内容的多次改革的继续及归宿。改革以转变政府职能，提高行政效率为目标，以破除机构重叠、职权交叉、政出多门等弊端。

前述机构归并造成副职过多，设十多个副局长的情况，在苏联也很普遍，但在发达国家却不存在。欧、美、日等国行政体系有政务官、事务官的严格区分，事务官即文官，最早创制于英国，即我国的公务员。公务员抱案牍做技术性服务性工作，政治中立不随党派去留，具有稳定性因而是“铁饭碗”。政务官即带“长”字号可拍板定策的人，他们随党派去留，上位需要竞争，一旦去职就要自谋出路，国家并不包养。

那我国为什么不区分政务官、事务官呢？这就牵涉到政治体制问题。

众所周知，我国也搞了公务员制度改革，近日政府有发言人声称，我国全部公务员只有700万人，但鲜有人相信。因为界限不清，不仅区分不出政务官、事务官，而且党政不分，还有其他一系列“干部”等，全由国家财政供养，仍遵?着固有的苏联模式。那如何能知道?是公务员，?不是呢？700万只是政府系列干部，但他们可以和“事业单位”甚至法院干部互调，职级待遇差不多，或者抽调至“党委”，或者调“工、青、妇”吃清闲。改革不彻底使许多问题被官话所掩盖，而一旦拆并机构搞“大部制”，官场病又浮出了水面。

我国古代就有官和吏的严格区别，官的选拔有科举，虽不像当今政务官那样随党派去留，但抱案牍的刀笔吏则有如当今公务员，稳定地从事文案事务性工作。而我国从苏联引进的干部体制却含混不清，分类不明，教师也曾是“干部编制”，官和吏没有区别，更遑论政务官、事务官的区分。当官仍然是终身职业，官满为患，官场病“帕金?定律”依然盛行，各部门部分官员追求自身利益，“三公消费”居高不下，使行政成本高企。官场上、职场上由国家财政供养“吃皇粮”的人始终减不下去，冗官冗费一直十分严重；官场官僚主义积习未除，监督机制缺位，这些都需要改革才能解决。

所以，与行政“大部制”改革配套，必须同时积极稳妥地推行政改，如党政分开，分清干部类别，厘清公务员编制，制定政务官的选拔与退出规程，事业单位转型，“群众组织”真正归群众，扩大社会自治空间，加强监察监督机制等。而更重要的是，应大力声张民权，在宪法框架下，摆正官民、党群关系，扩大民主，加强法治。只有政治清明，行政才能顺畅。

“大部制”改革还要清除观念上的障?，解放思想，反思历史，深刻认识“全盘西化”移植苏联模式给中国造成的危害，彻底摒弃落后的苏联政?体制干部制度，回归常规与国际接轨。中国向西方学习已有百余年，学习要择善而从，必须立足本国实际，才会有成效。

“大部制”不能包医百病，若不因时因地权变，改革也会“僵化”。如中国古代的行政“六部”，虽行“大部制”，却几千年因袭不变。儒者说是周公“制礼作乐”所定，以《易?》象数来设官分职，将其圣化意识形态化，造成政府运转不灵。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脱离实际，只能随事补苴临时设“使”以相补救，如青苗使、转运使、节度使等，结果形成极不规整的“使职差遣制”，?有政府行政系统几乎崩溃。后元、明、清虽也遵《周礼》不改“六部”，但部以下的司、科机构却因时因地大有增补，使行政“六部”勉强维持到1906年。

世界上没有一成不变的制度。“大部制”改革要破除意识形态的桎梏，既要反对僵化，也要反对盲从，要按照中国国情，做好“顶层设计”。改革必然触及既得利益阶层及既有利益格局，会有强大阻力，但“大部制”改革方向是对的，也没有回头路可走，不改革还会出现新的“僵化”，遗患将更加可怕。在认准了目标之后，中国政府和中国人民就应排除一切阻力，义无反顾地推进改革大业。

（作者系北京大学政府管理学院教授、博导）

原载于《同舟共进》2012年第6期，转载请注明出处