破解新阶段社会管理创新几大难题

迟福林

有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定。有组织就可以谈判、协商，规范发展民间组织，形成在党和政府领导下的协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多

2011年初，胡锦涛总书记指出：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。”

从我国的现实需求看，加强和创新社会管理的关键在于，客观把握我国发展的阶段性特征。经过30多年的改革开放，我国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为主题的发展型新阶段。我国发展阶段的突出特征，既反映了改革开放的历史性进程，又成为新阶段经济转型、社会转型、政府转型的历史新起点。

公共产品短缺会带来什么？

创新社会管理，首要在于准确地把握新阶段经济社会发展的突出矛盾。我国由生存型阶段进入到发展型新阶段，尽管人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的主要矛盾没有变，但是人们物质文化需求的内涵发生了重要变化。公共产品短缺取代私人产品短缺成为经济社会发展的突出矛盾，具体反映在：全社会的公共需求全面快速增长与公共产品短缺、基本公共服务不到位的矛盾日益突出。近年来，包括义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等公共产品短缺的矛盾越来越突出。我认为，公共产品短缺的突出矛盾不仅是新阶段经济矛盾的重要表现，也是新阶段社会矛盾的聚焦点。

全社会公共需求的变化将带来需求结构和供给结构的变化，并导致原有经济结构不合理的矛盾日益凸显，由此形成新阶段经济转型的巨大压力。以我国投资与消费失衡的矛盾为例，这一矛盾在很大程度上是由于公共产品短缺影响了广大城乡居民的消费能力、降低了他们的消费预期。为此，推进以消费主导的结构性调整和改革，应当成为我国经济发展方式转变的战略重点。

公共产品短缺的突出矛盾是不是开始成为社会矛盾的聚焦点？以甘肃正宁县的“11·16”校车交通事故为例，这一事故之所以引起全社会的关注，就在于它反映了我国基础教育公共产品短缺的现实。由此看来，新阶段日益增多的社会矛盾和社会风险，在一定程度上同公共产品短缺、基本公共服务尚不到位有很大关联。

公共产品短缺的突出矛盾有没有可能成为引发社会矛盾的导火索？公共产品短缺涉及到多数人的自身发展需求，联结城乡，涉及到千家万户的利益，容易引发社会情绪和社会共鸣，容易成为群体性事件的导因。与一般的群体性事件相比，因公共产品短缺直接或间接导致的社会矛盾量大面广，而且伴随着社会对政府的某些不信任与抵触情绪，它很容易成为新阶段群体性事件、突发事件的缘由。

进入发展型新阶段，加强创新社会管理面临着新挑战、新压力。这就需要把创新社会管理与建立公共服务体系相结合；把化解社会矛盾与加大公共产品供给相结合；把公共产品供给的政府主导与社会协同相结合，由此探索发展型新阶段社会管理创新的有效途径。

社会管理难在协调利益关系

我国进入发展型新阶段，利益主体多元化，利益主体分化是大趋势。而且，随着经济社会发展，这一趋势仍在逐步加大。应当说，当前经济转型的难点在于协调利益关系，社会管理最难的地方也在于协调利益关系。为此，调整社会利益关系，提升公平正义的能力，是发展型新阶段社会管理创新的重大课题。

首先，进入发展型新阶段，各利益群体的进一步形成并相对固化，是一个客观现实。与此相联系，基于利益关系的社会矛盾和社会冲突将逐步增多。在这个特定背景下，应当承认，利益表达和利益诉求开始成为全社会一种新的公共需求。基于这个判断，需要做出利益表达的制度安排，从而将利益表达纳入制度化、规范化的轨道。目前的突出问题是，我们对利益表达和利益诉求是不是一种公共需求还缺乏足够的估计，在制度设计上还严重缺位。社会利益诉求和表达需要“出气口”，需要“减压阀”，需要构建制度化、规范化的表达渠道，以引导社会利益的表达行为。适应这种社会公共需求的变化，我认为十分有必要把“排气”和“减压”的“减压阀”系统建设作为新阶段社会管理创新的一项公共产品。

其次，在利益主体分化、利益表达诉求增多的背景下，应当把社会协商对话作为社会管理创新的主要制度安排。总体上说，当前多数的群体性事件大都基于利益诉求，是可以通过社会协商对话机制进行利益协调得到妥善解决的。为此，要通过有组织、有序、制度化的谈判协商协调具体的利益关系。

再次，利益表达、社会协商、公众参与的目标是形成完善、有效的公共治理。为此，新阶段创新社会管理，应当规范发展多种形式的社会参与。例如：健全信息公开、听证、检举等公共参与制度，建立各类群体与政府、公共领域的沟通渠道，使之成为各利益主体进行利益协调的主渠道。吸收不同群体代表加入各类公共组织，在公共政策的制订和执行中，保证其话语权和参与权。我认为，在这个问题上，还需要适应发展趋势，进一步解放思想。

总之，处在发展型新阶段的社会转型，社会矛盾与社会风险因素增多是一个客观趋势。局部的“小乱”难以避免，这是我们不得不面对的社会现实；社会危机管理重在将“大乱”化解于“小乱”之中，防止全局性社会问题的发生。社会管理的重要任务，在于不能将社会矛盾积累起来，使“小乱”变成“大乱”。这就需要加快建立社会协商对话机制，加快建立完善的公共治理结构。

让民间组织发挥作用

在利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的背景下，民间组织的发展是一个客观趋势。如何使民间组织能够反映“社会协同、公众参与”的要求，在协调利益关系中扮演积极角色，是社会管理和社会安全的重大课题。

在公共产品短缺成为新阶段经济社会发展的突出矛盾的背景下，强调政府在公共服务供给中最终责任的同时，也应当看到，相当多的公共服务，比如慈善事业、艾滋病防治、公益性文化等都可以通过民间组织，在基层和社区解决。适应公共需求全面快速增长的客观形势，把农村基层自治组织和城市社区打造为基层公共服务平台，大力发展专业化、公益性服务的民间组织，能够解决基层多样化的公共服务需求，并由此化解社会矛盾和社会风险。

需要注意的是，协调利益关系的突出矛盾是保护弱势群体的利益，保护弱势群体利益的关键在于积极规范地提高其组织化程度。

近年来，有些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入具体的经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。由此可以看出，各级地方政府从具体的经济活动和利益中摆脱出来，根据利益关系变化的客观要求，规范发展各类民间组织，有利于解决错综复杂的社会矛盾，有利于实现社会稳定。

从我国现实情况看，有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定。有组织就可以谈判、协商，规范发展民间组织，形成在党和政府领导下的协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。“社会协同、公众参与”重在实现有组织的协商对话，防止无组织的对抗。当然，这取决于制度与法律的安排。

（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）