把握好“腾笼换鸟”五个关键问题

□ 文/赵学平

把握好“腾笼换鸟”五个关键问题

□ 文/赵学平

如果“腾笼换鸟”力度和节奏把握得不好，太猛太快，可能造成某些行业退出速度过快，引起产业资本和企业家外流，无疑将影响地区经济稳定增长

“腾笼换鸟”势在必行，但也是一项长期任务，既要立足当下，又要着眼长远。扎实稳步推进这项工作，应把握好五个关键问题。

要防止地区制造业“空心化”趋势

“腾笼换鸟”的目的是促进产业升级，这不是简单用总部经济、服务经济、金融经济等来替换低端双高污染产业，把原来的企业无情地扫地出门，而是要由实体经济的稳定发展来带动，由制造业的革新和进一步壮大实现产业的高级化。目前实体经济面临诸多困难：生产经营成本不断上升；融资难和融资贵；市场需求萎缩、产能过剩；地产业、垄断行业争夺挤占制造业资金和人才等社会资源；自身盈利能力持续走低，等等。传统制造业尤其是中小微企业内外交困，举步维艰。如果“腾笼换鸟”力度和节奏把握得不好，太猛太快，可能造成某些行业退出速度过快，引起产业资本和企业家外流，无疑将影响地区经济稳定增长。因此，“腾笼换鸟”要把握好三点：一是确立稳中求转的总基调，仍然要坚持做好中小微企业的扶持解困工作；二是着力引导资本回归实业，结合实施浙商回归工程，进一步重视实体经济和制造业发展；三是建立产业退出预警机制，包括行业景气与风险监测、重点企业帮扶救助、企业破产清算监督规范、劳动者权益保障等机制。

要把同步实现技术改造升级作为主要目的加以明确

只有落后的技术，没有落后的产业。产业升级的根本是追求技术进步，以及不断走向专业化的生产分工。从现实情况看，先发地区的产业优势主要体现在布局的集聚和规模的积累，而在生产方式、技术能力、组织形态上并未体现出超阶段的先进性，同样是初级加工型、劳动力密集型、资源投入型。因此，推动技术升级带来生产方式的革新才是“腾笼换鸟”产业升级的核心任务。“腾笼换鸟”若不同时伴随着技术进步，新产业迟早也会面临二次转移的命运。如何实现技术改造与升级是企业家考虑的问题，政府的主要责任是创造良好的环境，关键是建平台、优环境、强服务。

一是谨慎界定低端产业。如何界定低端产业，是否收益较低的传统产业都应从发达地区转移出去？这是“腾笼换鸟”要谨慎对待的问题。比如，许多地方将纺织业明确列为低端产业，在政策上限制发展，但在国家鼓励类产业目录中，纺织业的高新技术纤维及应用是未来的发展重点，特别是具有自主创新技术和环保工艺的生物质纤维产业化、高性能纤维及制品以及产业用纺织品的开发和生产。湖州市“腾笼换鸟”实践中不是设定产业门槛，把落后产能一概转移了之，而是探索“零土地技改”稳步推动存量产业的技术升级，许多企业旧貌换新颜，取得不错的成效。所以，传统产业与新兴产业是相对的，处理得好，传统产业的优势或将重现，要特别重视传统产业就地改造升级，以及与新兴产业融合发展。

二是给产业技术进步留足空间和耐心。无论是传统产业技术改造还是新技术投资应用，都需要时间和空间，需要以包容的心态和完善的风险分担机制承担可能的失败。如果政策不容分说、立等见效，许多潜在的产业技术革新可能会被挤出。例如，“以亩产论英雄”、土地使用税“高征高奖”等政策是好的，但执行中需要有保有压。因为一些处于孵化期、起步、成长阶段的高新技术企业投资和盈利能力弱，很难达到高产出考核要求。

要把环境保护和集约用地作为关键倒逼措施

浙江省是资源小省，从全省整体看，环境容量和要素资源特别是土地资源是基本固定且长期稀缺的，土地、环境等瓶颈限制不会因产业转移而根本缓解。要把集约用地和环境保护作为“腾笼换鸟”的而不是直接插手。未来哪个或那些产业将成为引领性的战略性新兴产业，是光伏产业，物联网，云计算，风能发电，还是生物医药产业，没有人能确定。只有市场能够发现，只有靠市场去推动，就像市场发现和推动iPhone、Facebook这样伟大的产品一样。

实现“腾笼换鸟”，需要转换工作思路，减少用行政指令替代企业的市场选择，不以规模小、技术含量低、产业发展前景小为标准，强行将企业赶出。把政府工作的着力点放在加强环境监管、优化税收结构和提升服务质量上，创造并维护各种产业一视同仁、起点公平的游戏规则，引导企业自主选择加强技术改造，提高创新能力。形成以市场为基础多措并举推进“腾笼换鸟”的机制。两个最主要手段，把现有相关法规政策用足用好。就用地而言，在土地供应总量不变、用地此消彼长的情况下，要建立完善建设用地市场化配置机制，包括产权的分配、定价和交易，提高土地总体收益。就环境而言，无论是产业转移还是就地技术改造升级，大都涉及新投资项目，而造成环境影响。要把环保门槛作为检验“腾笼换鸟”的“试金石”，提升更新环保标准；完善环境监测统计体系、加强环境影响监督、严格环境保护执法。更加重视对投资项目的过程监督和事后评价，以监督执法代替行政审批。总之，通过“腾笼换鸟”努力形成资源节约型和环境友好型产业体系。

要把培育形成良好的市场机制和政策环境作为长远目标

要处理好政府推动与市场调节的关系

行政手段替代市场选择的“优胜劣汰”存在四个问题：一是难以达到要素配置、产业分工与协作的最优状态。在“腾笼”转出产业方面，外部力量的突然介入可能打破相对协调的产业链条，引起地区经济波动，不利于产业平稳升级；从“换鸟”引入产业方面，人工嵌入地区经济的新产业可能缺乏基础产业配套或过于超前而“水土不服”，培育多年后仍然是幼稚产业。

二是侵害了企业的自主选择权。区位选择是企业经营成败的关键。企业要么选择市场优势区位、要么选择技术优势区位、要么选择原材料优势区位、要么选择劳动力优势区位，或者是综合考虑等，这是企业根据自身发展规划作出的审慎而独特的决策，一旦布点扎根再去迁转很有可能伤筋动骨甚至一蹶不振。外部力量主导的关停并转或招商引资等“腾笼换鸟”手段往往忽视企业的自主选择权，特别是中小企业的利益。

三是社会成本巨大。政府要投入巨大的财力，大规模新建工业园还将带来不可避免的重复建设、资源浪费、环境问题等。

四是容易操之过急。当前要素市场成本上升，产品市场需求萎缩，企业本身受到来自市场的倒逼约束压力空前，在求变与自保之间艰难抉择。若外部压力叠加，促使企业短期抉择，将可能偏离“腾笼换鸟”意愿，真成了企业家所说“不转型等死，转型找死”。

实际上，地区产业的梯度转移和更替升级遵循客观经济规律，行政手段适度、准确的介入必须限于促进这种规律的有效发挥、为产业转移创造政策条件层面，

栽下梧桐树，才能引来金凤凰。换“鸟”的同时更需要换企业发展环境的“笼”。要切实优化企业发展软环境，特别是有利于发挥企业家精神的政策环境。当前企业家创业创新精神受到束缚和削弱：一是经营环境压力，包括市场环境复杂、要素资源紧缺、行政管理体制和服务机制僵化等，企业家反映创业难度大大增加；二是房地产、金融等资本市场高额利润吸引企业投资，专心致志发展实体经济、做专做强主业受到严重影响；三是一些地方政府把过多的精力放在了引进世界500强、国内大型知名企业上，客观上挤压成千上万中小企业的发展空间，忽视了它们如何突破发展瓶颈，实现转型升级。在这样的环境里，出现不了乔布斯和苹果手机。因此，要形成“腾笼换鸟”的良性机制，就是要从一一破解这些问题着手。要省内外浙商并重、大中小企业同扶，把建立和维护政策公平稳定、金融充分市场化、人才、技术和资本能良性互动，以及企业家有充分自主权的市场环境作为“腾笼换鸟”、提升产业竞争力的重要任务常抓不懈。

浙江省政府研究室）