区域政府协调合作机制:一个概念性框架*

褚添有 马寅辉

区域政府协调合作机制:一个概念性框架*

褚添有 马寅辉

区域政府协调合作机制有利于解决区域间的市场失灵问题，实现区域经济均衡发展;有利于降低区域经济合作的交易成本，实现资源的自由流动和优化配置;有利于为区域经济合作提供制度框架，确保合作顺利运行;有利于解决区域公共问题，为区域经济发展创造良好的区域发展环境。区域政府协调合作机制一般是依据系统要素合作的系统性原理而构建的。系统的运行需要有动力机制、组织机制、约束机制和协调机制存在，因而区域政府协调合作机制也应包括动力、组织、约束和协调机制这四大要素。

区域政府;协调合作机制;利益;制度安排

近些年来，随着长三角经济圈、京津冀经济圈、(泛)珠三角经济圈、成渝经济带、辽宁沿海经济带、长株潭城市群、中原经济区、北部湾经济区等区域经济发展的“圈”、“带”、“群”、“区”的纷纷涌现，构建区域政府协调合作机制便逐渐成为我国理论界与实务界关注的热点，相关研究成果亦不断涌现。然而，在这些研究成果中还鲜有探讨区域政府协调合作机制的概念、内涵和结构要素等问题的。而这些问题的探讨对区域政府协调合作机制的构建至关重要。期望本文的探讨能弥补现有研究的不足，并对推进区域政府协调合作机制的构建有所俾益。

一、区域政府协调合作机制的概念、内涵

区域是指社会经济、文化联系紧密和交流频繁的一个特定空间。在一个区域内会存在着许多的不同主体(如企业、政府、非政府组织、公民等)，这些多元主体的利益和区域整体利益之间的关系紧密，相辅相成。多元主体必须相互协调其关系，进行协同合作治理，才能促进区域的持续发展。从区域经济发展的角度看，由于各地存在较大差异，由于各个主体都是理性经济人，都会追求自身利益的最大化，因而在区域经济合作的过程中不可避免地会产生区域间的利益冲突和摩擦。这些利益矛盾与冲突如果无法得到及时有效的协调，就会进一步演化成不同地区之间的恶性竞争，损害区域经济的健康发展。这就需要构建区域协调合作机制来推动和保障区域经济合作的健康深入发展，其中区域政府协调合作机制是核心。

区域政府协调合作机制，是指通过有目的的制度安排而形成的区域内多元政府主体之间相互联系和相互作用的模式。这一定义包含以下几个方面内涵:首先，区域政府协调合作机制具有一定的目的导向。社会领域中的机制一般都是人们有意识、有目的设计的，因而带有明确的目的导向性。区域政府协调合作机制的建立也具有相应的目的，即是为了实现区域公共利益。其次，区域政府协调合作机制是区域内多元政府主体之间的有机联结。机制一词原指机器的构造和工作原理，后被用来借指系统中各构成要素之间较为稳定的相互联系和相互作用。在任何一个系统中，机制都起着至关重要的作用。如果机制设计良好，那么当外部条件发生不确定变化时，它便会自动迅速地作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化的目标。机制是一种联结，是一种有机联系，意味着不同主体之间的互动关系。区域政府协调合作机制也是一种有机联结，可以看做是一种由多个政府主体相互联结和互动的运作系统，并利用这种互动关系产生新的整体功能作用，即通过协调合作来保障区域经济的顺利运行。再次，区域政府协调合作机制是一种多元政府主体之间相互联系和相互作用的模式。相互联系是指区域内多个政府之间的联结，其联结组合方式可以看做是机制的关系结构，这种关系结构不是按照上下层级组成的纵向结构，而是多个主体基于平等基础上组成的动态的、富有弹性的网状关系结构。相互作用是指区域内多个政府之间交互作用的方式和过程，主要表现为相互合作、相互制约、相互影响等形态的运作过程。其作用方式主要表现为对话、协商、谈判、合作等。最后，区域政府协调合作机制是一种制度安排。

要想使区域内多个政府之间的内在有机联系稳定下来，成为各地政府所遵循的行为规则和程序，就必须作出相应的制度安排。因此，在外在形式上区域政府协调合作机制就表现为一组具有内在有机联系的规则或制度。

二、区域政府协调合作机制构建必要性的经济学解析

建立区域政府协调合作机制不仅是基于现实的迫切要求，而且也有其充分的理论依据。

其一，根据要素禀赋理论，要素的空间分布不均衡提供了区域政府合作治理的客观必要性。要素可分为自然要素和非自然要素，前者包括矿产、河流、人口、气候等，后者包括资本、技术、文化水平、设施建设、制度环境等。区域间的这种要素分布不均衡性必然导致各地区经济方式和经济内容的差异，天然地形成了一种互补性，进而促使地区之间资源、要素的交换与流通。①然而，各地在根据各自生产要素的差异选择具有比较优势的产业作为主导产业时，都是基于自身利益的角度来考虑问题而非站在整个区域全局的高度来考虑，这就往往导致区域内产业同构现象严重，因此各地政府之间必须积极进行协调，加强合作，才能使各地区作出正确的产业发展定位，形成错位竞争。在这种相互交流、合作中，优势互补，形成彼此依存、相互联系的关系，使得各地区以各自的资源禀赋来实现“部分之和大于整体之和”的区域经济效益。

其二，根据博弈论，破解“囚徒博弈困境”需要区域政府合作。人是“理性经济人”，基于自身利益最大化的考虑，博弈局中每一个人可能会选择合作博弈，或是非合作博弈，从而陷入一种所谓的“囚徒博弈困境”。②市场经济条件下的政府也是理性“经济人”，皆以追求本国或本地利益最大化为其行为逻辑。在区域经济合作的过程中，各地政府也面临着类似“囚徒困境”式难题。各地政府基于自身利益最大化的考虑都会偏好选择一种“先要利己，不管利他”的主导策略。这种理性选择，从短期来看能给自己一方带来利益，但与此同时却让对方付出了高昂的代价，因而是一种正负相抵的“零和博弈”。一旦各方都采取不合作、不协调的主导战略，那么其直接的后果便是各方都没有得到任何好处。这既损害了各方的现实利益，也不利于区域整体利益的实现。但是，如果区域内各政府能够从整体上考虑，而不仅仅从自身利益的角度选择合作策略，那么就可能会出现多赢的局面。不过，由于各方还有隐瞒其他局中人以达到自身利益最大化的意图，因而各方政府之间即使达成了某种程度的合作，也是不稳定的。在这种情况下，就需要各地政府除了要达成合作共识外，更需要建立起一种区域政府协调合作机制，制定统一的合作制度或规则，建立统一的协调合作组织，提供统一区域公共服务，这样才能使合作更加充分可靠。

其三，避免“公地悲剧”需要区域政府合作。由于各地政府之间的囚徒困境式博弈，使得在区域合作过程中，一些共享的、稀缺的、可流动性的资源被过度利用。在区域经济发展过程中，各地区共享着一种或多种资源，如水资源、森林资源、矿产资源、生物资源等，这些资源都具有非排他性。基于自利性考虑，各地都想尽可能多地使用共享资源，甚至有些时候是不负责任地掠夺使用或破坏，而一个地区对共享资源的掠夺和破坏会刺激其他地区效仿，从而最终导致资源和环境遭到极大的破坏。即便是某一地区基于某种利益考虑而对某一共享资源实施了保护性措施，但却不能促使其他相邻地区也采取同样手段，也不能阻止其他地区“搭便车”享受由于其保护性措施所带来的效益;或者是当某一地区主动限制自身对共享资源的使用量时，它也不会因此而得到合理足够的补偿，相反只会给那些不限制自身使用量的地区带来不需成本的好处。这就进一步导致了各地对共享资源无度使用，酿成公地悲剧。因此要想在区域经济合作过程中避免公地悲剧问题，就必须加强区域政府间的协调与合作，建立区域合作过程中行为约束机制和利益补偿机制，实现区域政府对共享资源的保护和有效使用。

其四，根据集体行动逻辑理论，破解“集体行动困境”需要区域政府合作。“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某种特殊手段，使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益。”③由此导致“集体行动困境”。区域经济合作是区域内多元主体为了实现区域共同利益而联合起来的大团体，十分强调区域内多元主体之间的共同协作，属于典型的“集体行动”，同样存在着“集体行动的困境”，即每时每刻都在理性地追求自身利益最大化的各个主体不会促进集团的公共利益，即不能实现区域的最大利益。因此，为了走出集体行动的困境，为了促使集团成员采取合理行动促进集体利益，保证区域公共物品的供给，必须通过区域内政府间的合作，建立起“外部强制规则”和“选择性激励机制”。外部强制规则就是通过规则力量和强制手段压迫或说服理性个体去服从集体行动的要求，也可以理解是通过法规及执行机关，强令群体的成员履行对生产区域公共物品的职责;选择性激励机制是通过一定举措惩罚那些没有承担集体行动成本的“搭便车者”和奖励那些为集体利益作贡献者。

由此我们可以看到，区域政府协调合作机制对于区域经济合作的健康持续发展起着至关重要的作用。区域政府协调合作机制有利于解决区域间的市场失灵问题，实现区域经济均衡发展;有利于降低区域经济合作的交易成本，实现资源的自由流动和优化配置;有利于为区域经济合作提供制度框架，确保合作顺利运行;有利于解决区域公共问题，为区域经济发展创造良好的区域发展环境。

三、区域政府协调合作机制构建的结构框架

区域政府协调合作机制一般是依据系统要素合作的系统性原理而构建的。系统的运行需要有动力机制、组织机制、约束机制和协调机制存在，因而区域政府协调合作机制也应包括动力、组织、约束和协调机制这四大要素。这些机制相互关联，并在共同协调作用下，确保各要素在战略上实现其各自的价值目标。如果机制不健全，将会影响系统功能的发挥。因此，有必要对区域政府协调合作机制中上述运行机制进行有效的构建。

1.动力机制

利益是人们(包括政府在内)一切活动的出发点和归属点。区域经济合作实质上就是追求实现区域共同利益，只有利益共享，才可能有稳定的、长久的合作。但在区域经济合作结构中不可避免地会存在着优势方和劣势方，以及由此产生的双方利益分配不均衡问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域政府有效合作的前提条件取决于能否平衡各方利益，从而实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要区域内各方从战略高度上摒弃一事一物上的争夺，设计出一套区域内各个行为主体都能分享利益的制度，建立“区域利益分享和补偿机制”。

区域利益分享的形式大致可以分为契约型分配方式、股权型分配方式和分工型分配方式等三种类型。④据此，区域利益分享机制主要有以下一些形式:一是跨界合作机制。在区域边界开展形式多样的跨界合作，快速推动区域的发展和融合。二是项目带动机制。根据各区域的实际情况，选择和推进一批对各方都有利的项目合作。三是区域产业分工。区域产业分工的本质是在充分利用地区优势的基础上实行专业化生产，通过提升产业竞争优势来获得区域整体利益。由于产业利益的表现形式是多种多样的，因此实现产业利益分享的形式也是多样的。它可以是一种产业与其他产业相比存在比较优势，也可以体现在同一产业在不同地区的合理安排。它还可以是不同产业合理的空间分布体现出来的结构利益。产业分工的目的就是要逐渐形成有区域优势的产业结构，从而分享这种合理产业结构带来的利益。⑤四是区域贸易。区域贸易是区域合作收益分配的基本形式。各方通过区域贸易，利用市场机制的作用，参与区域经济合作收益的分配。⑥五是第三方调节。它是区域合作收益的补充，主要是通过中央政府(上级政府)的财政补贴、转移支付等方式予以实现。

区域利益补偿机制是通过纵向的和横向的利益转移来使区域内各方的利益分配达到一种比较公平的状态。主要有如下几种途径:一是财政转移支付制度。用于调节上下级政府之间纵向财力不均衡和各地区之间财力横向不均衡，缩小地区间基本行政能力的差距，促使地区间财力向均衡化方向发展，从而使各地区政府都能提供大体均等的公共服务水平。二是产业调整的利益补偿机制。在区域产业调整中，优势一方必须给予劣势一方必要的补偿，让双方都共享产业分工与合作的收益。三是发达地区对欠发达地区的横向转移支付制度。借鉴欧盟的经验，设计多种扶持基金(如结构基金、聚合基金、团结基金等)来促进区域均衡发展。借助这些扶持基金的组合使用来落实区域协调政策，使落后区域能追赶发达区域，重构那些衰败的区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或跨界地区的滞涨区域。四是对提供具有外部性公共物品的地方政府的补偿机制。中央政府需要通过各种财力补助和转移支付的形式对那些提供具有外部性公共物品的地方进行补偿，实现地区间的利益协调，而其他地方政府也应该通过横向转移支付方式承担外部性公共物品的部分成本。五是区域生态补偿机制。这是保证区域内各地区之间保持长效合作的利益机制，根据不同经济社会发展状况及生态效益的受益和受损情况，按资源和环境容量有偿使用的原则逐步建立生态补偿体制。

2.组织机制

有效的组织是制度变迁的关键，区域内政府合作的顺利实现需要有实施具体合作事宜的组织载体，即通过区域政府协调合作组织来进行。因此，建立合理有效的多层次区域政府协调合作组织体系至关重要。

首先，在中央政府层面，需要建立一个具有权威性的专门负责全国性区域公共管理的协调机构——区域协调委员会。这个权威性的协调机构必须能够跨越原来的中央政府的条条块块限制，能够综合各个部门的资源，为区域公共管理创造良好的发展条件。它负责对区域公共管理的政策制定进行指导，促进区域公共管理相关的法律和规则的制定，对区域管理机构进行约束和监督，以促进和保证区域公共管理的制度化、规范化。

其次，在地方政府层面，需要建立一个得到区域内各个地方政府认同的、民主的和高效的跨行政区的区域协调合作机构——区域经济合作管理委员会。这个区域协调机构主要是负责区域规划和区域政策的制定与执行，提供统一的区域公共服务，协调和解决各地方政府之间矛盾，并且根据专业、精简、高效的原则下设各种专业委员会和工作小组。

再次，在非政府层面，鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的咨询机构。其主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。

此外，还要建立区域政府协调合作的组织服务平台，如资金平台、信息平台、中介平台、人才平台和其他专业化服务平台等。

3.约束机制

构建一定的合作约束机制，对合作过程中各政府的行为加以规范，是十分必要的。如果没有适当的法律规范，那么区域政府合作就会陷入一种不确定状态，合作行为的成本和风险就会大幅度增大，从而为合作的顺利进行带来一定的障碍。国际经验也表明，区域经济一体化进程发展的快慢与有否完善的法律制度保障直接相关。因此，在区域政府合作的进程中，区域内各政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须以法律制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求:一是为区域合作行为提供足够的激励;二是对违反“游戏规则”者与“搭便车”者予以有效的惩罚以使违规者和搭便车者望而生畏。具体而言，区域合作规则的内容可包括:一是明确区域合作章程中的行为规则条款。二是制定区域经济合作中的合作规则。如制定区域生产力布局和区域产业发展规划;开放共同市场，促进人才交流;建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境;建立协调与管理制度，在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为;在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。三是明确有关违反区域合作条款后应承担的责任与经济赔偿规定。四是建立协调区域合作冲突的组织，负责区域经济合作中矛盾和冲突的裁定。五是通过相关政策和法规对不同层次的区域经济合作关系进行规范，对非规范性行为作出惩罚性的制度安排。

4.协调机制

区域政府间合作需要建立基于平等互信基础上的多层次的协调合作机制。区域政府就区域经济合作的各种问题进行广泛的、真诚的对话、协商，最后达成共识，形成相关的区域公共政策并采取一致行动，这是区域政府合作其他机制得以建立健全的政治前提。首先，建立区域省(市)级党政领导联席会议制度和定期磋商机制。据此协调各行政区间的利益，解决各行政区间的公共服务问题;统一行使跨行政区的职能，在中长期发展战略及总体规划思路、重大政策举措、市场规则、产业布局及结构优化、跨地区重大建设项目布局等方面加强统筹、协调与衔接。其次，建立区域内地方政府各部门之间以及跨行政区部门之间的协商机制。推行区域内干部交流和相互挂职制度，消除隔阂，增进了解，培育协作精神和共赢意识，加快区域一体化进程。再次，建立以国家部委、区域内各地经济专家为主体的“区域发展咨询委员会”、“区域经济协调联合会”等咨询参谋机构，为经济一体化科学决策、民主决策提供人才和智力支撑。最后，鼓励民间非政府组织积极参与。充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用，组成跨行政区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域市场共同规则，联接和整合区域各类市场资源，培育和建立区域统一、开放的市场。扩大和加强经济区内民间团体、企业、行业协会之间的沟通交流，构建多层面的有效合作协商机制，广泛推进这些组织的联动、联合。

此外，区域政府合作还需要运用法律、经济、行政等多种区域协调手段与政策工具，提高协调效率。

注释

①［瑞典］伯尔蒂尔·奥林:《地区间贸易和国际贸易》，商务印书馆，1986年，第31页。②谢识予:《经济博弈论》(第3版)，复旦大学出版社，2007年，第6—8页。③［美］曼瑟尔·奥尔森:《集体行动逻辑》，上海人民出版社，1995年，第2页。④刘吉昌:《中国行政区经济合作研究》，中国博士论文库，2007年，第108页。⑤⑥汪伟全:《区域经济圈内地方利益冲突与协调——以长三角地区为例》，上海人民出版社，2011年，第243页。

责任编辑:汪洋

D63－3

A

1003—0751(2012)05—0017—04

2012—08—10

广西壮族自治区科技厅软科学研究项目《北部湾经济区开放开发背景下的北部湾区域公共管理研究》(0896003—25)的阶段性研究成果。

褚添有，男，广西师范大学政治与行政学院教授，管理学博士，硕士生导师(桂林541004)。

马寅辉，男，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业研究生(桂林541004)。