服务型地方政府的理念、体制及管理方式*

汪来杰

服务型地方政府的理念、体制及管理方式*

汪来杰

地方政府由管制型模式向服务型模式转变已成为一种必然趋势。服务型地方政府模式应由服务型地方政府理念、服务型地方政府体制、服务型地方政府管理方式三大板块组成。服务型地方政府理念包括参与的理念、便捷的理念、责任的理念、为人民服务的理念。体制是服务型地方政府的实体，既包括地方政府机构的设置，也包括地方政府权限的划分和权责体系的重构。管理方式是适应新理念、新体制的一系列方法、手段和技术系统，要实现从传统服务到电子政务、从人治到法治、从管制到服务的转变。

服务型地方政府;地方政府理念;地方政府体制;地方政府管理方式

2004年2月，温家宝在中央党校省部级研修班结业式上正式提出要“建设服务型政府”。2007年，胡锦涛在党的十七大报告中明确提出:“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”之后，理论界掀起了一场对服务型政府研究的热潮。这些研究拓展了服务型政府的内涵和外延，架构了服务型政府的整体轮廓。但对如何建构一个适应地方各级政府需要的“服务型地方政府”模式，尚缺乏系统的理论研究。笔者试图就建构服务型地方政府管理模式展开探讨，以期对服务型政府建设研究有所裨益。

一、服务型地方政府模式的界定

对于服务型政府的概念，目前学术界有不同的释义。笔者认为，服务型政府应是一个综合性概念，是宏观(政府的服务理念)、中观(政府的职能定位)、微观(政府的运作机制和运行模式)三个层面的统一。依据对服务型政府综合性的理解，服务型地方政府模式应由服务型地方政府理念、服务型地方政府体制、服务型地方政府管理方式三大板块组成。其中，理念居于最上层，因为服务型政府是理性政府，它要回答为什么建设服务型政府和服务型政府需要树立哪些理念的问题。体制是服务型政府的载体，它不仅包括政府机构调整、职能变化、权责体系重构，而且必须对政府与外部之间的关系作出重大调整。管理方式是适应新理念、新体制的一系列工具、技术和方法。三者缺一不可，有什么样的服务型政府理念，必然产生什么样的服务型政府体制，有什么样的服务型政府理念和体制，必然要求相应的服务型政府管理方式，由此形成一个完整的服务型地方政府管理模式。①

二、服务型地方政府的理念

由于地方政府特殊的地位和自身的特点，如处于相对基层，更加贴近群众，与群众利益关系更加密切，因此，服务型地方政府应包括以下理念。

(一)参与的理念

服务型地方政府的本质和特点要求地方政府必须是公民参与型的。它要求地方政府的施政目标:一方面，必须征得服务对象即公民的同意;另一方面，必须经过一定的民主法定程序，即要公民参与到地方政府决策的过程中，由公民和地方政府通过双向的交流互动达成一致来决定。因为地方政府服务的对象是公民，要经常为公民提供直接的、具体的服务，只有在公民参与的过程中，地方政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供服务。而要保证公民参与的实现，可以从政府和公民两个方面入手。从政府方面讲:一要扩大公民参与渠道，加强制度建设，确保在政府服务过程的各方面、各环节均有规范化的公民参与途径;二要加强对政府公务人员的德育教育，以德治国，提高政府的责任意识和对公民参与的回应性，以保证公民参与的实现。从公民方面讲:一要提高公民自身素质，主动学习和实践，培养参与能力，提高参与水平;二要加强政治理论学习，增强公民权利意识，激发其作为主人翁的责任感和参与热情。

(二)便捷的理念

服务型地方政府要求政府应用网络技术、使用现代化的管理手段，本着方便、快捷、高效的原则为民服务，实现服务供给方式和手段的创新和再造。第一，政府各部门之间不再相互独立，而是形成了信息网络互动。政府服务的平台从传统的办公室转向网络平台，各部门将那些无须保密的信息都公布到网上，通过上网，公众就可以方便地查询到自己想要得到的各种信息。第二，服务供给方式也不再独立，所有的政府服务均可以通过单一的政府窗口面向公众。公众只需在单一机关或单一窗口即可完成所需办的各种事情。第三，网络服务的供给体现了以民众为中心的理念，使得地方政府服务能够根据公众的需求及时调整，并且整合了所有服务，实现了“24小时服务”、“一站到底”式服务和“自助式”服务。公众服务将具有可选择性和跨时空性特征。

(三)责任的理念

服务型地方政府因其自身的民主特性，必须为自己的行为和所提供的服务负责。服务型地方政府是责任政府，如果取消地方政府的责任，不仅会导致服务异化，而且也有可能使地方政府权力更加任性。责任政府的基本价值取向是:政府对社会的回应力、政府的义务和法律责任。因此，责任是服务型地方政府的规则边界，一旦地方政府的权力超越了责任边界，责任就会构成对地方政府权力越界的一种惩罚。责任是服务型地方政府的动力，也是服务型地方政府的压力。

(四)为人民服务的理念

服务型地方政府要求:一方面，地方政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权力本位”的思想，充分认识到人民是国家的主人，地方政府的权力来自于人民的让渡，地方政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化;另一方面，地方政府要树立“真诚为民服务、提供平等服务、提供有效服务”的理念。同时，地方政府还必须从一味强调按章办事和对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从到强烈的当事人取向和对“使命”、“公众”、“成效”的认同，充分考虑公众的具体情况和需求。地方政府要为当地政府辖域内的人民提供优质的公共产品和公共服务，为当地的居民和企业提供一个安定、有序、良好的外部生活环境和投资环境。也只有这样，才能有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体。

三、服务型地方政府的体制

服务型地方政府理念决定服务型地方政府体制，反过来，服务型地方政府体制又是实现服务型地方政府理念的保障。因此，服务型地方政府体制是服务型地方政府建设的重点。

(一)服务型地方政府的机构设置

地方政府组织机构是地方政府体制的载体，任何一种政府体制都必须建立在一定的组织形态之上。服务型地方政府机构设置要适应地方政府职能的需要，以精简机构、统一效能为原则进行。

1.实行大部门制。随着我国经济社会的发展，伴随政治领域民主化的扩展和社会治理工具的多样化，公众对政府公共服务的需求快速增长，因此，地方政府对大部制的需求与认同是一种必然。那么地方政府如何实行大部制?由于地方政府同辖区居民行政距离的远近不同，地方政府功能定位和地位隶属的体制也存在差异。省级政府原则上承担省内重大决策、分配资源、区域协调和监督职能，所以省级政府机构可以与中央政府同构设置，延续中央政府机构改革的“大部制”思路，进行“大厅局”的整合，满足地方发展与资源整合的需要。县(区)级以下政府贴近公众，主要承担具体的服务职能，其大部制的建立，在范围上可以更加宽泛，打破传统的中央与地方各级政府的“职责同构”、“上下一般粗”的机构设置模式，依托地方政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心这一行政模式，②将原有的执行性、服务性、监管性的相关机构整合起来，成立若干个与决策部门业务相关联的综合性服务机构，这既有利于提升地方政府的公共服务能力，也有利于合并重复职能，提高部门办事效率，方便公众办事。

2.实行行政三分制。在大部制改革的基础上，按照行政三分制，即决策、执行、监督适度分离的要求，对服务型地方政府职能进行分解。行政三分制会进一步推进地方政府大部制改革。因为地方政府实行大部制并不意味着一级政府只有一个决策部门，可以按照大行业、大系统设置多个决策部门，决策部门主要是综合性的，采用大部制，并赋予完全的决策权，负责对本行业、本系统的重大问题进行决策。然后，就每个决策部门关联的业务，设置若干个像行政执法局这样采用大部制形式的专门执行机构，执行机构具有执行权和审批权，主要负责执行决策部门制定的各项政策法规，它和决策部门之间是一种合同关系，并形成一种纵向的制约关系。最后，在决策部门和执行部门之外，设立独立的监督机构，监督机构统一由专门机构行使，以采用大部制为主，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督，它和前两者又形成一种横向的制衡关系。③这样，通过合理配置和运用决策权、执行权、监督权，增强决策的科学性和责任感，解决一些地方严重存在的权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等弊端，可以形成科学合理的地方政府组织结构和权力运行机制，实现决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化;通过在组织构架上科学配置决策、执行、监督部门，使地方政府工作形成协调严密的工作体系，各司其职，各负其责，相互协调，相互制约，从而做到权力与责任对等，推动服务型地方政府建设。④

3.建立“扁平化”组织结构。这适应了网络技术发展的需要。基于实践性视角，网络技术的发展与运用为地方政府构建大部制、打造兼容的政治系统、建立“扁平化”的组织结构提供了必要的工具媒介。一方面，网络技术对地方政府实现全面整合与无缝隙对接、超越部门界限达到信息兼容、共享与交换的“良政”目标开辟了新途径;另一方面，网络技术使得组织结构中间层级的信息传递被网络所替代，导致政府组织结构向“中空化”方向发展，为减少组织层级、促进组织结构扁平化创造了条件。顺应信息时代这一发展趋势，从节约行政成本和有利于服务公众的角度，服务型地方政府要减少组织层级，实行省直管县(市)的体制，将地级市所具有的权力绝大部分下移给基层的县、乡(镇)两级政府，实现政府管理组织的扁平化。

(二)服务型地方政府权限的划分

地方政府权责体系的划分是地方政府体制的核心组成部分，也是地方政府体制得以正常运转的动力。服务型地方政府权责体系的划分主要在于理顺上下级政府间的合作关系。

1.合理分工，建立相互信任的合作机制。无论是在全能政府时期还是在分权改革阶段，上下级政府间都未能做好合理的分工合作。主要原因并不在于法律和制度的缺失，而是因为在垂直控制和内部决策的情况下，政府间缺乏公共信任基础。垂直控制的行政体制，使上级政府具有绝对的话语权，为了实现自身的政治目标，有时随意改变与地方政府博弈的规则，甚至运用潜规则代替现有制度，从而形成所谓“权力本位”的决策体制。而下级政府有时则利用上级监督信息不畅通的空隙，充分发挥自身的权力控制优势，为自己谋求政治利益，针对上级的政治考核采取逃避、转移和急功近利的短期行为，甚至利用地方的优势与中央讨价还价。因此，在权力控制的政治逻辑下，垂直控制的行政体制本身就缺乏公共信任的基础，最终导致政府在政策执行中偏离公共利益。要改变这种权力控制所导致的政府间公共信任缺失的问题，各级政府在政策决策和执行中必须引进公众参与和监督，把纯粹的权力制约置于公共监督之下，将秘密政治转化为公共政治。让公民参与，不仅使政府获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。同时，建立上下级政府共同领导的观念至关重要，它要求共同领导、合作和授权成为行政体制内外的共同规范，上下级政府和公民加强合作以巩固其公共服务动机和价值观，并在此基础上采取行动。

2.科学划分中央和地方事权。要从法律上规定中央政府与地方政府的职能范围与相应的权力。事权划分法制化是处理中央政府与地方政府关系的前提与基础，也是确立地方政府的地方服务主体的保障，否则，服务型地方政府建设无从谈起。但迄今为止，我国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式，并没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分。也就是说，我国中央政府与地方政府权责划分既缺乏科学的分权依据，又缺乏明文的法律规范。因此，必须加快制定《中央与地方关系法》，用法律规范来保障中央与地方政府权力的调整界限及其运作过程，明确中央与地方政府的职权范围。科学划分中央政府与地方政府的事权，可以从两方面进行:一是明确中央政府与地方政府各自的专有权力，二是明确中央政府与地方政府的共享权力。根据我国具体情况，下列事项可以规定为中央政府的专有权力:外交、国防与军事、司法制度、海关、金融、度量衡、知识产权、国际合作、行政区划、宏观经济监控、空间和海洋开发、其他依法应专属中央的事项。地方政府专有权力有:地方性法规，本地区财政、工商、税收和贸易，区域间的交流与合作，地方交通，地方教育，地方人事，地方卫生，地方农业，其他依法应专属地方的事项。中央与地方政府共享权力有:交通与通讯、保护人权与公民权、社会保障、公共安全、保护自然资源和环境、公有资产、国民教育、其他依法应由中央与地方共享的权力。这样，在法律规范的制约下，中央政府的随意性行为与地方政府的“对策”性行为将会有所收敛，从而为中央与地方政府关系的良性互动奠定必要的基础。⑤

四、服务型地方政府的管理方式

地方政府管理方式是实现服务型地方政府理念和目标的重要途径。实践中，服务型地方政府管理方式主要有以下三个方面的变化。

(一)从传统服务到电子服务

地方政府服务电子化，就是地方政府把曾经只有在真实空间里才能实现的政府职能搬到互联网上，通过网络的方式延伸出去，使原来需要大量的人力来处理的地方政府事务，可以经由网络轻松甚至自动地完成。地方政府在自己的政府网站建立各种资料库，并在首页位置设立网上服务栏目，用于为公众提供多种信息查询服务，为企业和个人提供申请办理工商登记、税务查询、税款申报、驾驶证的申办、公积金查询等业务，为公众提供水、电、气等公共事业的查询和交费服务，还可以用于处理社会保障业务，直接将政府的各种社会福利、社会保险交付受益人。通过地方政府服务电子化，可以使政府、社会和公众的交流、互动变得十分便捷，可以为社会提供公开透明、周到满意的公共服务，打造便民高效的服务型地方政府。

(二)从人治到法治

法治的实质意义在于，通过建立完备的法律制度，规范权力的各个运行环节，监督、控制权力尤其是对政府权力的限制。在服务型地方政府框架内，政府必须否定个人的主观臆断，实行依法行政。从人治到法治，是服务型地方政府建设的必然选择。⑥而建设法治政府，必须从法律上对行政主体、行政行为、行政关系进行科学定位和规范，限制行政自由裁量权，防止权力滥用，减少和避免管理的随意性。要加强行政运行法律制定，使地方政府行政行为具有坚实的法律基础，沿着法治轨道运行。要加强行政公开制度、听证制度、回避制度、时效制度建设，注重体现公平正义的法律价值，体现公正合理的执法程序，使地方政府的行政行为控制在制度防范的基础之上。要加强行政法治队伍建设，以法律意识为中心，以为民服务为核心，依法治政，依法治“官”。

(三)从管制到服务

服务型地方政府是以服务为理念，以促进社会发展和社会公正为根本任务，以提高服务质量和服务水平为目标的现代政府。在传统政府管理体制下，地方政府行政是一种管制行政，是一种自上而下的治民活动，依靠强制性的行政命令推行政务，整个管理体系是以政府为中心，政府扮演“社会主宰”的角色，社会组织和公民个人的权利被忽视或剥夺。政府淡化了其为社会和公民提供公共服务的职能和角色，甚至忽略了为人民服务的宗旨。管制型地方政府的行政模式，扭曲了公共管理的价值取向，使得政府存在的正当性受到质疑，导致政府的信誉危机。建设服务型地方政府，首先就要明确地方政府公共管理的价值取向，依据公共管理的价值取向和目的要求，塑造一个具有公共服务精神的地方政府，实现由“管制型政府”向“服务型政府”的转变。⑦

注释

①罗德刚:《论服务型地方政府模式的结构要素》，《中国行政管理》2003年第9期。②彭忠义:《依托行政服务中心 推动地方政府实行大部门制》，《中国经济周刊》2008年第3期。③徐继敏:《地方政府机构改革中如何推行大部制》，《四川大学学报》2008年第5期。④王澜明:《关于中国特色社会主义行政管理体制的几个问题》，《中国行政管理》2010年第1期。⑤汪雷:《转型时期中央与地方关系建构的路径分析》，《中国行政管理》2003年第8期。⑥⑦王阳:《转型时期地方政府定位》，人民出版社，2005年，第30—31、36页。

D63－3

A

1003—0751(2012)05—0013—04

2012—05—29

河南省政府决策研究招标课题《河南省服务型政府模式构建研究》(2011B588)的研究成果。

汪来杰，男，河南大学地方政府与社会治理研究所所长，教授(开封 475001)。

责任编辑:浩淼 思齐