铁路土地管理的浅层思考

□许福缘

铁路土地管理的浅层思考

□许福缘

随着我国改革开放的深入、市场经济地位的确立，全国铁路也正在进行着跨越式的发展：列车提速、高铁建设、主辅分离、社会化职能移交、铁路公检法的属地化管理等等。在改革进程中，也出现了一些新的问题与矛盾，对当前铁路用地管理体制提出了新的要求。本文拟就铁路用地管理中出现的新问题做一浅层次分析,提出一些铁路用地管理体制改革的思路和想法，与大家商榷。

一、铁路用地管理出现的新问题

郑州铁路局现有铁路用地1.8万多公顷(不含郑西、石武高铁)，分布在河南、山西、山东等省，计93个市、县（区）。由于多种原因，铁路用地被侵占的现象较为普遍。

郑州铁路局土地房产管理处对侵占铁路用地现象进行了分析，发现这些侵占铁路用地行为与以往有了很大的不同：

1.侵占者不同。过去侵占铁路用地的大都是一些农民、市民及个别小企业；而现在侵占铁路用地的主体主要是政府、机关、团体以及企事业单位。

2.侵占的目的不同。过去占用铁路用地的主要目的是种植和建民房；而现在主要目的是城市建设、房地产开发和企事业单位改扩建。

3.侵占的范围不同。过去侵占铁路用地一般仅十几平方米，最多也就一百多平方米；而现在可以说是鲸吞，少则几百平方米，多则数十亩。

4.危害程度不同。过去因侵占铁路用地面积小，危害程度较小；如今这种侵占不仅造成土地资产的流失，而且还危及铁路运输生产安全，影响铁路路网规划的实施。

5.处理难度不同。由于现在的侵权主体是政府（或是政府某些人的私下支持和默许），或者是某些所谓的强势团体，增加了处理侵占铁路用地的难度。

二、当前铁路管理体制的利与弊

成立于1995年的河南省铁路土地管理局通过多年的运作和实践，证明了其积极的作用：在探索铁路用地体制创新上迈出了一大步，为解决铁路用地管理中“条”与“块”矛盾起了个缓冲作用；提高了路内外对铁路用地重要性的认识；促进了地方土地管理部门与铁路土地管理部门之间的交流、理解和相互支持、帮助；填补了政府土地行政管理的“死角”，也是对政府土地行政管理加强和补充；提高了铁路用地管理机构管理水平。

但同时，也应该看到，作为河南省国土资源厅的派出机构，河南省铁路土地管理局与郑州铁路局土地管理办公室两块牌子一套人马，接受河南省国土资源厅和郑州铁路局双重领导，在处理具体侵权案件时也存在着一些问题。在工作实践中多有表现，总结起来有以下几点：

1.尚没有从根本上彻底理顺铁路用地管理工作中“条”与“块”矛盾。例如河南省铁路土地管理局只能在河南省行政范围内行政，超出范围就无法使用河南省铁路土地管理局的牌子，河南省授予或者委托的行政管理职能就无效了。

2.授予或委托的行政管理职能权限过小，行政管理的力度不够（政府土地管理部门本身也存在这个问题）。出现侵占铁路用地行为时，由于铁路局没有行政执法权,处理违法案件手腕不硬，办法不多，走法律程序一是时间长，二是很多建设项目木已成舟。即使打赢官司也给国家造成巨大损失，况且大部分官司“跑”的都是马拉松, “判”的都是令人无奈的“无期徒刑”。

3.河南省铁路土地管理局的行政管理职能到底是授权还是委托不明确，使土地执法受到了制约。

4.容易造成政府的行政管理职能与企业的土地管理行为混淆。

5.铁路用地管理中长期存在的铁路土地权属管理和土地资产管理、铁路存量土地管理和铁路建设工程用地管理脱节的矛盾难以解决。

三、对铁路土地管理体制改革的一点设想

当前铁路土地管理中存在的问题，对铁路土地管理体制提出了现实的改革要求，需要在体制、机制创新上细致研究。在政策允许的情况下，可在以下方面做些探讨：

1.赋予铁路土地管理局铁路用地地籍调查测绘的职责，为铁路土地管理局执行铁道部制定的《铁路用地地籍测绘管理规程》创造必要的条件；

2.授予违法用地案件的立案调查和行政处罚权（但考虑到是派出机构，是一种委托关系，在这一条上可加上“并报省国土资源厅备案”）；

3.规定对铁路用地范围内的各项建设进行审核、检查的同时履行土地相关手续职权；

4.赋予铁路土地管理局铁路用地资产利用、处置、收益一定的权力。

在河南省国土资源厅给予相应授权的基础上，进一步明确铁路局、站、段在土地管理上责、权、利关系，贯彻铁道部关于对土地实行三级（部、局、站段）管理的要求，无论在权属管理、监察管理、规划利用等方面，站、段都责无旁贷，切实担起责任，真正做到守土有责。铁路局发挥好协调、帮助、指导、监督、考核的作用，实现土地管理的既分工明确又齐抓共管的局面。

通过创新体制机制，加强管理、规范行为，使铁路用地从权属管理、监察管理、规划利用、综合管理、人员素质等方面得到较大提高，保证国家的土地管理政策在铁路得到较好落实。

（作者单位：郑州铁路局土地管理办公室）