对森林资源资产评估与林权抵质押融资有关问题的思考

■王利

我国自2003年以来稳步实施的集体林权制度改革，激发了广大林农造林的积极性，以森林资源资产为对象的转让、抵押贷款以及合资、合作、股份经营等经济行为逐渐增多，但也出现了森林资源资产产权流转操作不规范、评估市场混乱等问题。

2011年是集体林权制度改革全面推开的第三年(即是本文所称的后集体林权制度改革时期，以下简称后集体林权制度改革时期)，也是改革后深层次问题逐渐显现的时期。同时，后集体林权制度改革时期引进了新的资本和资源，也使得林农的收入和行为发生了一系列变化。森林资源资产评估和林权抵押（质押）融资，作为有效解决林权制度改革中，森林资源资产有关问题的两个关键点，理应得到更多地关注和思考。

一、后集体林权制度改革时期森林资源资产评估相关问题的国内外研究现状

不同体制的国家对森林这个特殊资源的管理方式存在较大的差异，国外的研究现状更多的是从整个森林资源资产和国有森林资源资产的评估角度去探讨，并没有做详细的划分。而且在评估的过程中，不管是国有林，还是私有林，都更注重森林资源的生态价值。同时，国外的森林资源资产的评估方法也是在不断的探索过程中。值得重视的是，自2003年以来，国外森林资源资产的评估注重参与式的方法在其中的运用，其精髓就是重视当地小区在其中所发挥的不可缺失的重要作用，同时注重森林资源资产评估在信贷融资领域的前置环节应用和评价。

目前,我国针对集体森林资源资产评估的研究主要在以下几方面: 一是集体森林资源评估管理和现状问题研究。主要是对集体森林资源资产评估存在的问题进行深入的研究，在此基础上提出相关的政策建议和投融资管理建议；二是区域性的集体森林资源资产评估研究。主要是针对某区域的集体林权制度改革过程中的森林资源资产评估研究，分析该区域森林资源评估存在的问题；三是案例研究。针对某个实践案例，对集体林权制度改革后森林资源资产的评估提出可操作性的措施。不可否认的是，自2003年集体林权制度改革，尤其是在全国全面推开以来，引起了针对森林资源资产评估研究新一轮热潮，引起了社会学、经济学和法学界的广泛关注。但是，总结我国目前针对集体林权制度改革背景下的森林资源评估问题的研究，主要存在两方面的缺陷：一是“针对性不强、偏重于理论”。针对性不强主要是指目前的研究范围太宽,虽然也有某些区域性的研究，但是提的政策建议或者结论在其它地方几乎全部可以适用。偏重于理论主要是指理论性较强、实践性较差，尤其是集体林权制度改革后林地流转增加，作为新型的评估形式更需要实践性较强的措施去指导各个利益相关方尤其是林农森林资源的评估。二是忽略了集体林权制度改革大背景下的集体林地的“三重”特殊性。集体森林资源资产与国有林地相比，有其独特的特点，其中最为明显的三点就是地块分散、面积较小、集体林地流转面对的对象为单个的林农(有的地方是针对村民小组)。总体而言,我国森林资源评估工作起步较晚，存在不少问题,集体森林资源资产的评估更为滞后，因此，建立一个适合集体林权制度改革的森林资源评估标准显得十分重要。

二、后集体林权制度改革时期森林资源资产评估存在的问题与林权抵押贷款

随着林业事业的大力发展，林业的生态作用越来越被重视，集体林权制度改革顺利完成，林业市场要素逐渐成熟，森林资源资产评估工作在平衡相关利益者中发挥的作用越来越大，也受到政府各个部门的重视。但是根据相关资料的搜集和实地调查，总体认为后集体林权制度时期森林资源资产评估存在以下问题:

1. 专业的森林资源资产评估人员较少，远远不能满足当前的需要。目前，财政部、国家林业局(财企[2006]529号)《关于印发〈森林资源资产评估管理暂行规定〉的通知》是森林源资产评估的重要行政规章，其中，对我国林业行业涉及的森林资源资产评估工作人员做出了原则性规定。目前主要有两种：一是注册资产评估师，二是森林资源资产评估专家。前者需要参加国家统一组织的考试，后者由中国资产评估协会和国家林业局共同审批，并下发由中国资产评估协会和国家林业局共同盖章的专家资质证书。而对于森林资源，一般都处于偏远的地方或者深山，对集体林权的森林资源进行评估需要花费较大的人力、物力和时间，如果严格按照通知要求的话，一是当前我国森林资源资产评估人员远远不能满足现在评估的需求，二是在评估时需要考虑很多专业评估员不所知的地方因素。

2. 评估结果多样性，偏离市场的价值。森林资源资产评估要求客观、真实、公正，然而目前部分森林资源资产评估活动由于受人为干扰和评估理论、方法的局限，常常出现评估结果与实际不符的现象。

3. 评估标准不统一。集体林的评估标准灵活性较强，用林农夸张的说法是:“在一个大的框架下，怎么评估、评估出来多少价值都是评估人员说了算”。由此可以看出，虽然评估时根据当地的实际情况需要一定的灵活性，但是如何掌握“度”成为评估的难点。

4. 评估时没有考虑一些隐形的因素。集体林权制度改革后，集体林地流转日益活跃,流转出去的用途也是多种多样，其中利用集体林地的特殊性开展农家乐在某些地区成为最主要的方式，也为当地的农民增收和经济增长带来了有利的条件。此类的集体林在评估时就要考虑一些外在的因素，例如政府对当地的投资(水利、交通、电力等等) 。

5. 集体林地评估费用高。目前的森林资产评估收费执行国家发展改革委、财政部关于发布《资产评估收费管理办法》的通知（发改价格[2009]2914号）。

按此标准，集体林地的评估费用堪比房地产的评估费用，没有充分考虑到森林的生态环境效用和农户收入较低的现实条件。以价值最少的100万元的森林资源为例，评估费用至少都是几千元，这对农户来说是笔不小的开支。评估费用高增加了集体林地流转的难度。

6. 林权抵押贷款业务风险控制体系的研究滞后。长期以来，由于后集体林权制度改革时期森林资源资产评估的滞后发展，加之林权抵押贷款业务风险控制体系的研究滞后，使得林权抵押（质押）融资在支持“三农建设和发展”的作用方面也大打折扣。

林权抵押贷款业务主要存在六个方面的问题，一是贷款期限与林业生产周期不匹配；二是贷款利息偏高；三是贷款抵押范围狭窄；四是林农办理抵押登记不便；五是资产评估机构少，收费标准偏高；六是林业资源变现困难。

三、建议

1. 充分认识集体林森林资源资产评估的特殊性。森林资源资产的评估是为特定的目的服务的。同样的森林资源资产因评估的目的不同，所采纳的评估标准和评估方法就可能不同，所得的结果也就不同。在某种意义上，森林资源资产评估的结论只能是一种判断性意见。通常是建立在外部环境、技术上的可能性，经济上的合理性等因素的基础之上，会随各种因素的变化而变化。

2. 规范和完善森林资源评估体系。人员方面，应该降低森林资源评估机构门坎，降低小宗林地评估收费标准，加强对评估师的培训，为将来储备更多具备资质条件的评估师。建议在有条件的地区适当增加评估机构数量，满足更多林权流转所需评估要求。森林评估制度中要求小宗林地流转也必须进行评估，但是对于小宗林地，例如5亩地或者更少的1亩地，包括此次林改分到户的个人林地，少的仅有几分地，如果林农要流转，按照程序也需要评估，过高的评估价格和繁琐的评估程序，势必影响他们的流转热情，不利于林业集中经营。实践也证明，并不是所有的森林资源资产评估都要请专业评估机构评估。特别是对要流转的、面积较小的林地，只要确实尊重群众意愿，可以不聘请专业评估机构对其行评估，只要相关的程序和内容做到公开、公正、公平。

3. 确定评估费用的合理标准和优惠政策。集体林权改革把集体林分权到户后，分是前提，合是方向，这样才能促进林业的可持续发展。但是分权到户后，流转的前提就是对林地和林木进行合理的评估。在实际调查中，我们发现许多林农,尤其是林业收入所占家庭收入比重较小和林地地处僻远地区的，特别渴望林地流转，但是过高的林地评估费用增加了林地流转的难度。所以在集体林权流转的时候对特殊地区、特殊的林地可以考虑进行一定的收费优惠。

4. 根据集体林的特点适当增加专业的森林资源评估人员。针对集体林的森林资源评估的“双重特殊性”，对针对集体林评估的评估机构和评估人员应适当地放宽条件，可以考虑在基层林业工作者中选一批经验丰富的“老林业”充当评估助理的角色。例如基层退休的林业工作者，国有林场的看护人员等，这部分人员的优点在于熟悉当地条件，了解当地集体林木的品种数量等，可使评估的结果更具市场性。

5. 建立适应集体林权制度改革的森林资源资产评估指标体系。目前的森林资源资产评估指标体系，没有考虑到森林周围的交通等基础设施因素对林木价值的影响。例如某块集体林木A，经相关林业机构评估价值为20万，但是位于偏僻的山沟，且只有一条羊肠小道可以进去。如果经营者要是购买这批林木，运输费用大概为5万元，那么大多数经营者会把5万元的运输费计算到成本里面去，为追求利益最大化，林木经营者可能就不会购买A块山林。所以A块的林木的价值到底是20万，还是15万？再者，如上述集体林经营农家乐的例子，如果投资者经营好的话，会有正外部效应。这部分效应该如何分配给相关利益者也是新型指标体系应当考虑的。因此，为保证集体林地的森林资源资产评估的结果更加公平、公正，建议在充分考虑各种不确定因素的前提下，建立新型的适应集体林权制度改革的森林资源资产指标体系。

6. 完善和健全林权信贷管理办法，开拓和创新森林资源资产融资种类。林权抵押贷款作为一种金融产品创新，为解决“三农”融资担保难问题发挥着积极的作用，为创新农村金融服务、加快地方经济发展、建设社会主义新农村、实现林银双赢开辟了一条新渠道，值得大力推广。建议做好以下工作：

（1)加大林权抵押贷款配套政策支持。金融机构要进一步明确林权抵押率的合理区间，提高林权抵押贷款的抵押率。

（2)建立林权抵押贷款财政扶持机制。政府要加大政策扶持力度，通过提供贷款贴息等方式，降低贷款成本，简化贷款手续（如减少林农评估、保险、公证等贷款环节和费用支出），为广大林农、林业企业创造林权抵押贷款融资便利，支持地方经济发展。

（3)金融部门要及时配备专业的林权抵押贷款风险识别人才。各地农村金融部门应及时引进专业的林产评估人员，并建立起专门的林权贷款风险识别岗位，落实岗位职责，以确保林权抵押贷款的安全。

（4)要对现有以家庭承包形式到户的林木、林地的相关规定进行适当调整，如果继续限制家庭承包取得的林权进行抵押，就难以充分挖掘林地的潜在价值。建立集体统管山进行抵押的相关制度。建议在当地乡镇党委、政府领导下，尽快建立村级经济合作社，并将村级集体统管山的权利所有人归属到村级经济合作社，允许以村级合作社的名义进行抵押担保，从而规避村委会作为集体统管山的林权权利所有人不能作为抵押人的法律瓶颈。

（5）针对国家征用和包发依法收回的情形下导致抵押消灭的情形，建议在《担保法》或《物权法》中明确：在该种不可抗力情况下抵押权可以优先受偿，收回行为不得对抗抵押权人。在国家提高征用土地补偿标准的情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人可以在担保债权的范围内获得优先受偿。

（6）进一步健全完善森林资源流转体系，可以考虑市场化流转与政策性收储相结合、市场化流转和市场性收储相结合两方案。同时在更大范围内组建林业专业性担保公司，可采取由政府部门出资启动、广泛收集民间资本、林业企业或林农参股等形式，扩大担保基金规模，以解决担保公司担保能力不足的问题。