从拉美国家的教训看遏制中国的收入差距扩大*

田艳芳

一、前言

大多数拉美国家在20世纪60年代末、70年代初已步入中等收入国家行列。但是，直到2011年，智利和乌拉圭人均GDP超过12276美元①，才成为率先走出“中等收入陷阱”的国家。至此，拉美国家在中等收入水平上徘徊了约40年，至今大多数拉美国家仍然处于中等收入水平，在这40年的历程中，许多拉美国家在实现经济快速增长的同时，也伴随着贫富差距扩大、社会冲突剧烈等一系列问题，经历了失业激增和收入分配不公、宏观经济政策调整、国际收支严重失衡、政治动荡、社会治理危机加剧等等灾难，并且，人均GDP的增长也都经历了从几百美元到几千美元的过程。这些发展历程与近年来的中国很相似。所以关注和研究拉美国家的问题，有助于以之为镜研究中国当前的经济和社会问题。

中国目前是贫富分化不断加剧的时期，社会管理能力不足或者说跟不上形势的发展变化，各种矛盾就很容易激化。过去几十年间经济的高速增长掩盖了许多矛盾，一旦经济增长减缓，许多问题和矛盾就会暴露，从而诱发各种社会冲突事件。社会冲突事件会造成经济损失，严重时会破坏中国的商业环境、减缓经济改革的步伐、威胁中国的政治稳定。因此无论是从经济上还是政治上考虑，研究社会冲突事件背后的收入不平等问题都是紧迫的现实需要。

二、拉美国家收入不平等与社会冲突

1.拉美国家的收入不平等及其后果

整个拉美社会冲突的悲剧是该地区严重的收入不平等状况的一种真实反映。拉美国家在20世纪60年代末70年代初的收入不平等程度要远远高于同时期亚洲国家的收入分配情况。许多拉美国家经济弊病的根源似乎都可以追溯到剧烈的社会冲突，而这种冲突正是极端收入不平等的后果。拉美国家严重的收入不平等为实行激进的经济政策提供了正当的理由，大规模提高预算，打破贸易平衡，短期内实行高度扩张的财政政策，政府强势介入重新分配收入和财富，但实施这些措施的最终结果却无一例外的导致恶性通货膨胀、失业居高不下、实际工资大幅度下降和货币危机，不仅无法改善穷人的生活，缩小收入差距，反而使他们的生活陷入更加痛苦之中。经济的混乱使得资本逃离现象严重，劳动力无法逃离的后果就是发生暴力推翻政府这样的重大政治变动。

拉美国家严重的收入不平等，给旨在提高低收入阶层收入的宏观经济政策的实施带来了巨大的政治压力。Andrew Berg and Sachs（1989）②的研究发现：在其他条件保持不变的情况下，那些收入不平等程度高的国家比收入不平等较低的国家重组债务的概率更大。③他们列举了影响收入极端不平等国家倾向于过度外债的因素，发现在众多原因中，严重的收入不平等会产生以下后果：再分配预算过度扩张；为平衡预算抵制征税的经济精英们的力量增加；劳动冲突增加且不断升级；最终可能演变为政变。

严重的收入不平等状况导致的社会冲突甚至政变的事件在拉美国家举不胜举。阶级、部门之间的经济利益冲突，也是拉美国家几十年间政治动荡、更迭频繁的最根本原因。

2.社会冲突反过来加剧收入不平等

对社会冲突与经济之间关系研究较早的是Ezio Tarentelli④。他研究的一个重大主题就是社会冲突可能是实现良好经济状况的最大障碍。他认为工业经济的显著不同之处就在于其化解社会冲突的机制方面，尤其是在调节资本和劳动的收入分配机构上。Tarentelli是最先指出北欧组合主义机构（多元福利提供机制，不仅仅依赖于国家单一部门）为调节社会冲突提供了一种特殊成功模式的学者之一。这些组合主义机构使得北欧在上世纪70年代，在避免失业率大幅上涨的情况下，顺利消化了经济冲击。

与北欧国家形成鲜明对比的是，几乎所有的拉美国家都上演过无法缓和的社会冲突。以阿根廷为例，所有的罢工都是以波动范围广、政治积怨深和暴动为特征。拉丁美洲的经济政策是各个阶级、部门、地区和种族冲突的大战场，所以“在一个冲突社会中如何制定经济政策”成为阿根廷最受重视的研究题目并不是偶然的。而且这个研究题目同样适用于几乎整个拉丁美洲。不幸的是绝大多数拉美国家在一个冲突社会中都走上了错误的、失败的经济政策，从而导致了经济崩溃和更严重的收入不平等。20世纪70年代以来，拉美地区贫富差距进一步扩大，是世界上收入差距最大的地区。截至2010年，拉美国家的基尼系数仍然在0.5以上，远超过警戒线水平。

20世纪中后期，在收入不平等严重、社会冲突尚未解决的环境中，拉美国家几乎不断地在上演着民粹主义。在大多数拉美国家中，劳动密集型的非贸易部门、资源密集型的出口部门分割严重，因此，扩张的财政和货币政策能够在短期内提高城市的实际工资。非贸易部门获利，初级资源拥有者受损。在这些群体持续和不断深化的分配利益斗争中，扩张政策在短期内，显然受到那些代表城市工人阶级选民的政府青睐。于是起源于收入不平等，利益对立的部门冲突，发展为社会冲突和政治变动事件。

三、民粹主义与社会冲突的典型案例

严重的贫富差距是民粹主义在拉美国家盛行的最重要原因，但民粹主义不仅没有很好地解决贫富差距问题，反而因为恶性通胀，更加恶化了贫富差距问题，从而使得国家陷入更加动荡的政治环境。

20世纪80年代发生的债务危机，仅仅是拉美国家倾向于高额债务的一个近期例子而已，这种特殊倾向性已经导致了拉美国家恶性通货膨胀和国际收支失衡。然而，在拉美国家，还有许许多多的国家，为了满足其各种分配目标，急剧增加其赤字规模。这种极端的情况就是“民粹主义”政策。这些政策的大多数吸引力（尽管事实上，除了在极其短的时期内，这些政策都没有实现其目标）都与我们上面列出的因素相关：提高低收入群体生活水平的高压；过短的政府任期；无力向社会精英征税，社会公共支出匮乏。Alesina and Tabellini（1988）⑤在一个严格的理论背景中证实了：由收入不平等引发的剧烈社会冲突，很有可能是造成这个时间段内拉美国家政治机构力量薄弱和政权更迭频繁的真实原因。此外，一些任期较短的、代表特定选民的政府，往往会通过降低整个国家未来的购买力来最大化这些选民当前的收入（例如耗尽国际储备）。在拉丁美洲国家内，这个理论也得到了实际的验证。

民粹主义给拉美国家带来了灾难性的经济和政治后果，实例不胜枚举。本部分选取三个有代表性的国家。1.智利（1971—1973），萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）当政期间；2.巴西（1985—1988），若泽·萨尔内（Jose Sarney）当政期间；3.秘鲁（1985—1988），阿兰·加西亚·佩雷斯（Alan Garcia）当政期间。

1.智利（1971—1973年）

萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）在1970年的总统选举中以微弱优势当选。阿连德的政策模式是扩张和再分配，尽管他的政策中也包含了一些正式的社会主义目标（例如，全面国有化和广泛的土地改革）。广受欢迎的联合政府发现了智利经济中存在的3个主要问题：产出所有权集中；外贸依存度过高；收入不平等程度极高。

执政第一年，阿连德政府实行高度扩张的财政政策，预算赤字从1970占GNP的2.7％飙升到1971年的10.7％。到1971年第四个季度，公共部门的信贷扩张超过全年的300％。1971年GNP增长9％，而1970年仅为2.1％，实际工资增长17％。劳动收入在GNP中的份额从1970年的52.3％上升到1971年的61.7％。但是经济崩溃来得特别快，甚至快于阿根廷。到了1972年，GNP增长为负，通胀跃升至163％。外汇储备崩溃，于是开始实行严格的外汇管制，采用15种不同的汇率（从1—60）。到1973年，GNP增长率为-5.6％，全年通胀率都在500％左右。糟糕的经济形势，引发了剧烈的社会动荡，阿连德在1973年9月的一次军事政变中被推翻。

2.巴西（1985—1988年）

经过近21年的军政府统治，1982年巴西通过选举推翻军政府，文职官员开始掌握政权。但是由于总统就职典礼前夕，新当选总统内维斯（Tancredo Neves）的去世，副总统若泽·萨尔内（Jose Sarney）意外成为新一届总统。萨尔内在很长一段时间内曾经是支持前军政府的保守党成员之一，他原本只是为稳定军队而当选为副总统的，但却成为总统。1986年初，萨尔内开始实施一项被称之为“克鲁萨多计划”（Cruzado Plan）的稳定项目。这个计划大幅度提高实际工资、高估货币，并导致巨额赤字。项目初期效果显著：经济快速增长、高工资和低通胀。但是国家初始阶段糟糕的经济环境使得计划的失败到来得非常快。巴西的贸易顺差从1985年的大约月均10亿美元缩水到1986年第四季度的3.26亿美元的逆差。随着外汇储备状况的恶化，1986年汇率开始急剧贬值，拉开了通胀的序幕，同时也逆转了项目实施初期取得的实际工资和真实GDP增长的成果。到1987年，新上任的财政部长佩雷伊拉（Luiz Carlos Bresser Pereira）为了扭转局势，试图采取稳定经济政策，减少预算赤字。但此时正处于新宪法的制定时期，总统萨尔内为了维持自己的政权，正处在政治斗争中，因此总统没有采纳财政部长的建议。到1988年夏季，巴西通货膨胀升至1000％。

3.秘鲁（1985—1988年）

秘鲁经过12年的军政府统治，直到1980年费尔南多·贝朗德（Fernando Belaunde）当选总统才使得秘鲁结束军政府统治。贝朗德政府在IMF建议的自由主义政策（传统的紧缩财政）和总统所青睐的新发展主义政策（包括巨额公共开支）之间摇摆。1983年，秘鲁遭遇恶劣的气候状况，同时又遭遇国内宏观经济失衡和外债过多的双重打击，使得当年GNP下降了12％，国内通胀达到125％。到1985年，贝朗德任期快结束的时候，年通胀率超过150％，实际工资在1980年到1985年间下降了40％。收入差距不缩反增，工人阶级不满情绪高涨，罢工和示威游行不断。1985年佩雷斯当选总统。他试图在实现经济增长和实际工资复苏的同时降低通胀。他的政策包括：单方面终止偿还部分外债，将其限制在每年出口收入的10％；在冻结汇率和价格之后，货币逐渐贬值并提高公共部门价格；在提高内需这个既定目标下，大幅度提高公共部门的工资。

在这些混合政策的作用下，1986年秘鲁经济开始繁荣，当年GDP增长率为8.6％，实际工资的增长率为26.7％。公共部门赤字从1985年占GDP的4.4％增加到1986年占GDP的7.9％。在固定名义汇率的制约下，国内通胀速度显著降低，从1985年的158％下降到1986年的63％。正如预期一样，总统个人声望大增，1986年他的支持率超过90％。但是这类政策唯一的问题出在外部战线上。贸易平衡从1985年的11.72亿美元盈余到1986年6500万美元赤字。实际汇率显著升值。到1987年，财政状况进一步恶化，通胀率几乎是1986年的两倍，公共赤字增大（超过GDP的10％）；贸易逆差更严重（4亿6千万赤字）；实际汇率升值的更多。但是无论如何，实际工资和GDP仍然保持了一个高的增长率。

到1988年，外汇储备耗尽，形势也几乎完全崩溃。真实GDP公认为-4％，通胀率高达1000％。仅仅是1988年9月，物价大约上涨了117％，总统个人的民意支持率在1988年秋天也下降至16％。

尽管这些事件发生在不同的国家甚至不同的年代，但是有几个共同因素。经济方面，这些事件中所有政策都有共同的特征：早期GNP和实际工资的增长、物价相对稳定；末期GNP和实际工资下降，伴随着爆炸性的通货膨胀；收入分配高度不平等；政治方面，由于收入高度不平等，城市工人阶级对政府不满，于是以城市为基础的民粹政府掌权，并意图快速大幅度提高城市工人的生活水平。社会压力积聚由来已久，民粹政府上台后，实行扩张性的财政政策，造成大规模的预算赤字，伴随着拉美大多数国家处于严重债务危机状况，于是许多国家经历了经济崩溃和政治动荡。

不同于中国的是，20世纪80年代拉美国家的许多经济问题同时也是由外部因素造成的。这个时期拉美债务国家的资源向其他债权国家流失严重，因此世界实际利率保持在一个前所未有的高水平。拉美国家出口商品价格的暴跌，往往导致在长达半个世纪的时间中，实际汇率跌至谷底。在许多国家，面对军事政权留下的民主、政治、经济等诸多问题，脆弱的民主政府不得不试图在废墟中重建。当政府采用扩张性的财政政策，试图解决收入不平等和贫困等深层次的问题时，结果往往适得其反。

事实上拉美国家的收入分配问题确实是值得改革的，而民粹政府的许多措施（例如秘鲁和巴西在20世纪80年代暂缓偿还债务、或者为控制惯性通胀的“异端”冲击）是值得称赞的，尽管有很多争议。但是民粹主义者的过激行为无法证明紧随其后的保证政策就是好的。有太多的民粹主义反对者们忽视收入分配问题，在完全忽视分配后果的情况下追求收支平衡。拉丁美洲民粹主义的失败应当激励人们寻求中间道路，而不是仅仅将其解读为支持无约束的正统主义的反面教材。

四、拉美国家教训对中国的启示及政策含义

造成拉美国家陷阱的原因在于：拉丁美洲国家过高的收入不平等与为提高低收入者收入相关的宏观经济政策带来了巨大的政治压力，并且直接导致了糟糕的政策选择和经济状况。民粹主义这项拉丁美洲特殊的政策，其特点是过度扩张的宏观经济政策，从而导致高通胀和严重国际收支不平衡危机，周而复始，充分揭示了收入不平等、底层民众不满引发的社会冲突、政治动荡、扩张的财政政策与经济不景气之间的深刻联系。结合当前中国社会的现实状况来看拉美国家教训对中国的启示及政策含义在于以下几点：

1.收入公平是社会稳定的重要基础

改革开放使社会生产力得到了空前的解放，经济持续高速增长，与之相伴，收入差距也在不断扩大。从国家统计局公布的城镇和农村调查数据测算来看，表示收入不平等状况的基尼系数已经从1981年的0.31上升到2003年的0.453，即便经过生活成本指数调整后，这一差距有所缩小，但也从1981年的0.28上升到2003年0.41，收入差距经过80年代初期的下降，从80年代中期开始一直扩大，中间在90年代中期虽有下降，但紧接着又马上进入扩大状况，而自基尼系数升至0.4以后，国家就不再公布公开的基尼系数，只是公开农村纯收入的基尼系数，2011年的数据为0.39。⑥

收入不平等已经给社会发展和稳定带来一系列问题。据中国社会科学院发表的2005年社会蓝皮书⑦提到，从1993到2003年间，群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。2004年约7.4万起，2006年9万起⑧，2009年增加到10万起，而到2010年则井喷式地增加到18万起。

中国和拉美国家的不同之处在于现在的社会冲突事件只是局限在一个事件、一个地方，并没有如拉美国家那样形成全国性的工会或社团抗议组织。因此探求社会冲突背后的原因，积极采取有效的措施，我们就有能力将社会冲突事件控制在较小的范围解决。而大多数社会冲突事件究其背后的深层次原因都是收入不平等。

建设市场经济几十年来，我们看到充分的市场竞争在一定程度上保障了分配的合理性，但是以市场为主导的收入分配体制，无法永远保持收入分配的公平性；因此国家的责任在于要建立相应的法律制度来保障各社会阶层的正当权益，特别是保证在收入分配中处于相对弱势的社会群体的正当权益。另外就是重视再分配对初次分配扭曲的调整。近年来，在医疗卫生和养老等社会保障上的公共投入逐年增加，社会保障网络的覆盖面扩大，为各收入阶层提供基本的社会保障是政府的目标，但是在财政投入逐年增加的同时，也要注意这些社会保障资金是否起到了缩小收入差距的再分配效应。将政府的支出重点放在穷人和年轻人上是政策的导向。大多数新兴市场经济国家，资金大多流向对富人有利（在亚洲）的领域，例如原油补贴；而在拉美国家，社会保障支出，例如养老金补贴制度也对富人更有利。这种再分配的政策不仅无法起到调节收入分配的目的，反而进一步拉大了不同阶层之间的收入差距。

2.政府应从经济主导型向公共服务型转变

一项调查显示社会冲突事件的数量在2010年达到顶峰，之后便有所回落。一些官员和学者将这种回落现象归因于征地的减少。而征地现象的减少很大程度上归功于政府不再把经济增长作为首要目标，以及更少使用对抗手段来解决社会争端。

增长、发展，还是污染、冲突，这是一个问题。以投资拉动，伴之以高能耗、高污染、高排放的经济高增长模式现在遇到了巨大的挑战。经济转型已成共识，但阻力重重。今年我国首次将增长目标主动调降至7.5％，放弃了长期坚持的每年保持8％的经济增长的目标。这种调整释放出的信号就是引导各级官员关注经济结构调整和民生问题，如环境恶化、收入不平等、社会冲突，而非一味追求经济增长。具体到政策措施上，就是要实现政府工作重点转变。将重点放在经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来，纠正当前的社会失衡现象，实现经济活动从沿海转向中西部、从城市转向农村的空间再平衡和从外需转向内需的宏观经济再平衡，以及在内需中从投资向消费的逐渐转变的平衡。实施有利于加强社会服务的财政改革，为私营部门提供更多支持，拓宽融资渠道，让它们能够比较自由地进入国资主导的经济领域，这同样是明智的做法。

3.改进公共管理水平

转型期社会矛盾多发是在所难免的，各种利益冲突，也必然导致不同利益群体采取各种手段维护本阶层利益，这些手段就包括罢工、游行等。因此，我们一方面不应该再回避游行、集会、示威、罢工的存在，视民众上街为洪水猛兽，另一方面，政府应尽快学习民权运动的组织、疏导、谈判等各种技巧。如何在既能保持价格平稳、私人投资和积累的同时，又能解决收入不平等，化解社会冲突，这个问题应该提到当今中国政治经济领域重要研究的日程。

注释

①http://data.worldbank.org/about/country-classifications.②Berg，A.and J.Sachs（1989），"The Debt Crisis：Structural Explanations of Country Performance"，Journal of Development Economics，1989，29，pp.271—301.③其他可以帮助解释跨国债务重组类型的因素包括：贸易政策的性质（更加外向型的经济体重组的概率越小）；农业在一个经济体中的重要程度（农业在GNP中所占的比重越大，其重组的概率越小）；人均收入（越富裕的国家被债务压垮的可能性越小）。④Ezio Tarentelli，1981，"The Economics of Neocorporatism"，working paper.⑤Alesina，Alberto ＆ Tabellini，Guido，1989，"Externaldebt，capitalflight and politicalrisk"，Journal of International Economics，Elsevier，vol.27（3—4），pp.199—220，November.⑥1981—2003年的数据是作者由公布的数据测算得到，2011年的数据为国家统计局公布数据。⑦汝信等主编《2005年：中国社会形势分析与预测》，社科文献出版社，2005年。⑧数据来源于《瞭望东方周刊》2011年1月25日。