中高职课程衔接：我国职业教育政策的历史诉求<br/>——上世纪八十年代以来我国重大教育和职业教育政策文件制度分析

中高职课程衔接：我国职业教育政策的历史诉求
——上世纪八十年代以来我国重大教育和职业教育政策文件制度分析

2012-01-29刘育锋

职教论坛 2012年1期

□刘育锋陈鸿

中高职课程衔接：我国职业教育政策的历史诉求
——上世纪八十年代以来我国重大教育和职业教育政策文件制度分析

□刘育锋陈鸿

中高职课程衔接是建立健全职业教育课程衔接体系的重要方面，也是上世纪八十年代以来我国职业教育政策的历史诉求。它经历了构建职业教育体系与中高职衔接体系阶段、构建现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段，以及构建与完善现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段。我国是在构建现代职业教育体系框架内建立健全职业教育课程体系的政策要求。

中高职；课程衔接；政策；诉求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（下称《2010-2020教育纲要》）提出要“建立健全职业教育课程衔接体系”。贯彻落实这一精神，需要对我国多年来的教育和职业教育相关政策进行梳理，以明确方向。分析我国1985年以来重要的教育和职业教育相关政策文件可以发现：中高职课程衔接是我国多年以来教育及职业教育政策诉求与发展的必然结果；我国是在构建现代职业教育体系的框架下提出构建与完善中高职课程衔接体系的政策；我国中高职课程衔接体系构建政策的提出大约可以分为三个阶段，即：构建职业教育体系与中高职衔接体系阶段、构建现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段，以及构建与完善现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段。

一、构建职业教育体系与中高职衔接体系阶段（改革开放以来至2002年）

这一阶段，我国颁布的大量重要的教育和职业教育政策文件提出了建立职业（技术）教育体系的要求。在提出体系内实施分流制度的同时，提出了不同级别职业技术教育之间要相互衔接、职业教育与其它各类教育之间要相互沟通的要求——构建人才成长“立交桥”的要求。这期间，实现不同级别职业技术教育之间相互衔接的主要政策是高职对口招收中职毕业生。这种政策为中职毕业生所提供的继续学习的机会少且不通畅。但以上政策实施的结果，在实践层面提出中高职课程衔接体系构建，奠定了事实基础。

1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》[1]（下称《1985年决定》），在中国教育发展史上具有里程碑意义。该决定要求“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”，要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”该决定提出，职业技术教育体系实施两次分流制度，即“根据大力发展职业技术教育的要求，我国广大青少年一般应从中学阶段开始分流:初中毕业生一部分升入普通高中，一部分接受高中阶段的职业技术教育；高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育”。同时，该决定还提出要“积极发展高等职业技术院校”，并且要求要“优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学”。《1985年决定》是我国首个提出要建立职业技术教育体系以及实施两次分流制度的政策性文件。虽然这一文件没有提出中高职衔接的要求，但其中要求高等职业技术院校要优先招收中职学校毕业生及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学的要求，使得中职毕业生升入高职具有了政策保障，也为中高职衔接，尤其是中高职课程衔接在实践层面的要求的提出，奠定了一定的基础。

1991年10月17日颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》[2]（下称《1991年决定》）提出，在九十年代要“初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架”。这一决定，提出了上世纪九十年代逐步建立职业教育体系基本框架的建设目标。与《1985年决定》相比较，《1991年决定》提出的九十年代初步建立的 “职业技术教育体系的基本框架”要有中国特色，不仅与普通教育相沟通，而且还要与其他教育相互沟通，并且注重协调发展。《1991年决定》强调体系框架中的中国特色，注重协调发展，为中高职衔接问题的判断及解决问题的思路，提供了政策指导。

1993年2月13日，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》[3]（下称《1993年纲要》）及1994年7月3日国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见[4]（下称《1994年纲要实施意见》），是中高职衔接的重要文件，因为“《1994年纲要实施意见》是我国首个明确提出不同级别职业技术教育之间要相互衔接要求的教育文件，它为构建现代职业教育体系进一步指明了方向。《1994年纲要实施意见》中第4条明确提出要“有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，大力发展职业教育，逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育系列”。《1993年纲要》第8条规定详细说明了三级分流的内容，即“基本普及九年义务教育的地区，应以发展初中后职业技术教育为重点；尚未普及九年义务教育的地区，对不能升入初中的小学毕业生应实行职业技术培训；各地要积极发展多样化的高中后教育，对未升入高等学校的普通高中毕业生进行职业技术培训。普通中学也要分别不同情况，适当开设职业技术教育课程”。《1985年决定》提出了初中后及高中后两级分流，而《1993年纲要》提出了小学后、初中后及高中后三级分流，增加了小学后分流的内容；《1993年纲要》提出的分流后的内容更为完善，既包括了原来的职业技术教育与普通教育，还包括职业技术培训。《1985年决定》提出高职院校优先招收中职毕业生的要求，而《1993年纲要》为所有职业技术教育学生提供了更为广阔的继续学习的通道。《1994年纲要实施意见》第4条提出“对所有接受职业学校教育的学生，应根据本人的条件和可能，给予多种形式的继续学习深造的机会”。

1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（下称《职教法》），第一次以法律的形式，规定了我国职业教育体系的内容及职业教育体系与其他教育的关系。依据《职教法》，我国职业教育体系包括职业学校教育与职业培训，职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训。职业教育以初中后为重点的不同阶段的教育分流，并与其他教育相互沟通、协调发展。《职教法》以法律的形式明确了我国职业教育体系的内容，为中高职衔接奠定了职业教育体系的法律基础。

如果说以上教育政策文件着眼于现代职业教育体系的设计，那么，国家教委1997年5月27日颁布的《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》[5]（下称《1997年高职招中职生试点通知》），则着眼于现代职业教育体系的实施或政策的落实。1995年以来，我国政府越来越重视高等职业教育的发展，高等职业教育也得到了较大发展，具有了一定的规模。因此，中职与高职的衔接问题便成为了一个需要解决的重要问题。事实上，1996年6月19日召开的第三次全国职业教育工作会议提出要研究高职发展问题，特别要研究高等职业教育的招生对象和方式。在通过高考招收普通高中毕业生基础上，研究探索招收各类中等职业学校毕业生和同等学历在职人员的考试和录取办法。在认真研究有关意见的基础上，《通知》指出：从1997年起，国家教委决定在北京市、上海市、江苏省、广东省、河南省、天津市、辽宁省、浙江省、黑龙江省、河北省等10个省、直辖市开展招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作。为了使此项试点工作能够健康、有序地开展，《通知》对招生对象与学制，招生计划，推荐、考试考核、录取，管理与就业等方面都做了详细的规定说明。1997年颁布的《通知》，及其后来所开展的系列试点，为中高职衔接，尤其是中高职课程衔接的制度与方法，提供了很多有价值的经验。

1999年1月13日颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》[6]（国发[1999]4号）（下称《1999年行动计划》）继承了以往政策性文件中的初等、中等、高等职业教育要相互衔接的内容，尤其值得注意的是提出要“逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥”。《1999年行动计划》第36条提出“初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展”，这一条的内容是对以往教育政策性文件有关内容的重申。但其第32条提出了“要逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生经过考试接受高一级学历教育”，为此，要“加快发展高等职业教育的步伐，探索多种招生办法，中等职业学校毕业生中有一定比例（近期3%左右）可进入高等职业学校学习”。《1999年行动计划》首次提出了“立交桥”的概念。这一概念的提出，打破了职业技术教育局限于内部发展，缺乏与普通高等教育之间的沟通协调的弊端，使中职毕业生不仅可以进入高职接受继续教育，而且还可以接受普通高等教育。因此，《1999年行动计划》实质上已将对中等职业教育与高等职业教育衔接的这一政策要求，延伸到了职业教育与普通高等教育衔接方面。

1999年6月13日颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》[7]（中发[1999]9号）（下称《素质教育决定》），在《1999年行动计划》有关内容基础上，提出了落实“立交桥”的具体措施。《素质教育决定》强调要为学生提供继续教育的机会，并实行弹性学习制度。在为学生提供继续教育机会方面，《素质教育决定》明确提出，职业院校毕业生可以进入本科高等学校继续学习。《素质教育决定》第10条提出“构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制，为学校毕业生提供继续学习深造的机会。职业技术学院(或职业学院)可采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生。职业技术学院(或职业学院)毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习”。为了便于学生继续学习，《素质教育决定》提出了实行弹性学习制度的要求。该决定提出“高等学校和中等职业学校要创造条件实行弹性的学习制度，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。”要“大力发展现代远程教育、职业资格证书教育和其他继续教育。完善自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育需求开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身学习体系。”《素质教育决定》提出职业院校毕业生可以进入本科高等学校继续学习，是对《1999年行动计划》中“建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥”的具体化，实行弹性学习制度的要求，为中高职衔接提供了制度层面的保障。

二、构建现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段（2002年至2010年）

这一阶段以2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》为起点，以2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》为结点。上一个阶段我国教育及职业教育政策以构建职业（技术）教育体系为重点，这一阶段则以构建现代职业教育体系为重点；上一阶段主要通过为中职毕业生提供继续学习机会而实现职业教育体系之间形式上的衔接，这一阶段注重的是通过构建中高职课程衔接体系而实现职业教育体系之间实质上的衔接，并且提出了五年制高职的试点要求；上一阶段为中职毕业生提供继续学习的机会很少，而这一阶段则强调扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，并增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。可以说，以2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》为标志，我国教育及职业教育政策进入了以构建中高职课程衔接课程体系为标志的现代职业教育体系的建设阶段。

2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》[8]（国发 [2002]16号）（下称《2002年决定》），是新世纪以来我国第一个关于职业教育改革发展的重要文件，也是构建现代职业教育体系的里程碑式的文件。它首次提出了现代职业教育体系和五年制高职的概念，首次明确提出了“中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系”的要求，并且扩展了 “立交桥”概念的内涵。《2002年决定》提出：“力争在‘十五’期间初步建立起适应社会主义市场经济体制,与市场需求和劳动就业紧密结合,结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系”。以前多个文件，只提出要建立“职业技术教育体系”，如《1985年决定》、《1991年决定》，以及《职教法》，等等，《2002年决定》是我国第一份提出要建立现代职业教育体系的国家教育政策性文件。《2002年决定》提出了“人才成长‘立交桥’”的概念，它提出要“加强中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，建立人才成长‘立交桥’”。《1999年行动计划》）提出的是要“逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥”，而《2002年决定》提出的是“人才成长‘立交桥’”。这一立交桥扩展了《1999年行动计划》提出的“立交桥”的内涵，它不仅架设在普通高等教育与职业技术教育之间，而且在职业教育内部的不同层级之间，在职业教育与其它各类教育之间，都要架设立交桥，通过这一人才成长的立交桥，人人都能成才。与此同时，《2002年决定》提出扩大职业技术教育通往普通高等教育的通道，提出“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。”架设“人才成长立交桥”，必然要考虑到不同教育之间的衔接与沟通问题，考虑到通过什么内容与方式来进行衔接与沟通。五年制高职是《2002年决定》认识到的一种衔接中高职的模式，提出要“适度发展初中后五年制高等职业教育”。认识到课程是职业教育衔接的核心要素，为此，《2002年决定》明确提出要“建立中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系”。关于中高职衔接，我国以往的教育或职业教育政策文件多注重招生制度改革，扩大中职毕业生升入高职或本科的通道，形成教育制度上的衔接，这是我国职业教育制度建设的重大成果。在衔接制度形成后，《2002年决定》提出的建立中高职课程衔接体系的要求，是顺利实施中高职衔接制度的客观保障。

2005年颁布了《国务院关于大力发展职业教育的决定》[3]（国发[2005]35号）（下称《2005年决定》）。这一决定在《2002年决定》提出的初步建立现代职业教育体系的基础上，提出了不仅要建立而且要完善的更高要求。《2005年决定》所提出的现代职业教育体系，内涵更为丰富，要求该体系要“满足人民群众终身学习需要”。《2005年决定》第6条明确提出“建立职业教育与其他教育相互沟通和衔接的‘立交桥’，使职业教育成为终身教育体系的重要环节”。《2005年决定》从终身教育体系构建的角度，提出职业教育与其他教育相互沟通与衔接的“立交桥”的建设问题。终身教育强调人们终身都可学习，在任何时间、任何地点，以人们合适的方式进行学习成为可能。“职业教育成为终身教育体系的重要环节”，要求职业教育不仅在理念与制度上强调与各种教育衔接与沟通，而且，还对职业教育实践层面的问题，如课程、教学制度、教学方法等等，提出了更高的要求，使包括中等职业教育与高等职业教育在内的衔接问题能够顺利实施。

2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》[10]（下称《2010-2020教育纲要》）是指导未来十年我国教育事业改革发展的纲领性文献。它在继承以往教育政策精神的基础上，在很多方面有重大突破。它提出了2020年现代职业教育体系的发展目标，即“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”以往我国多个教育文件对中等职业教育与高等职业教育关系都提出了衔接的要求，而《2010-2020教育纲要》提出的却是“协调发展”。可以理解为以往的衔接是方法与手段，而“协调发展”是中高职衔接的目标。在《2002年决定》“中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系”要求的基础上，《2010-2020教育纲要》进而提出,要“建立健全职业教育课程衔接体系”，同时提出了“推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接”的要求（第17条）。“职业教育课程衔接体系”中的职业教育课程，不仅包括中等职业教育课程和高等职业教育课程，同时还包括了其他类型与层次的职业教育课程。《2010-2020教育纲要》的这一要求，要求从教育体系内考虑所有职业教育课程的衔接问题，而不仅仅是中高职课程的衔接问题，这为职业教育课程体系的构建，提出了更高更完善的要求，也为职业教育课程体系的目标建设，提供了指导。“推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接”的要求，为构建衔接的职业教育课程，提出了方法指导。《2010-2020教育纲要》第25条提出要“构建灵活开放的终身教育体系”，要 “搭建终身学习 ‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。……建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。这是对《素质教育决定》建立“弹性学习制度”的具体化。

三、构建与完善现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段（2010年后）

虽然《2010-2020教育纲要》提出了要“建立健全职业教育课程衔接体系”的要求，但《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》、《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》以及《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》三大文件提出了将这一要求付诸实践的具体试点要求、行动计划，以及综合全面的中高职协调发展意见。通过在多个地方有关试点和行动的开展，我国在现实中真正走向了构建和完善现代职业教育体系与中高职课程衔接体系阶段。

2010年10月24日颁布了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》[11]（国务院办公厅国办发〔2010〕48号）（下称《2010年国家教育体制改革试点通知》）。该通知决定在北京市、天津市、上海市、广东省、甘肃省部分市开展“改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系”的专项改革试点（第4条），在天津市、辽宁省、河南省、四川省开展包括“促进中等职业教育与高等职业教育协调发展”内容在内的职业教育综合改革试点（第12条）。通知详细规定了领导和实施机构、实施方案的制定方法，以及试点的检查机制等内容。这一通知，对于我国开展以上职业教育专项改革试点和综合改革试点工作的顺利开展，具有切实的指导意义。

2010年11月27日教育部发布的《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》[11]（教职成[2010]13号）（下称《行动计划（2010-2012年）》）提出我国在2010-2012年间，要重点实施 “十大计划”。“中等职业教育宏观政策与制度建设计划”和“中等职业学校专业与课程体系改革创新计划”是其中两大计划。这两个计划实施的任务是构建“中等职业学校学生成长发展的立交桥”并“推进中等职业学校课程改革”。《行动计划（2010-2012年）》还详细描述了以上两大计划的具体行动内容，如，“构建适应经济社会发展要求、有利于和高等职业教育、继续教育相衔接的课程体系”，“完善体制机制，促进中等职业教育与高等职业教育、继续教育的沟通与衔接”，“加快建立健全职业教育课程衔接体系”，等等。

2011年8月30日教育部《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》[13]（教职成[2011] 9号）（下称《中高职协调发展意见》），是我国第一个指导中等和高等职业教育协调发展的专门的教育政策文件。在总结以往我国教育与职业教育关于中高职建设关系内容基础上，该文件全面系统地提出了中高职协调发展的意见，这些意见突破了狭义的课程衔接的思想，从广义的课程内涵出发，从专业设置及专业教学标准、培养目标、课程标准、教学条件等方面提出了中高职课程衔接的具体意见。除继续强调一些职业教育体系建设的基本指导思想和原则外，如要“构建灵活开放的终身教育体系，努力做到学历教育和非学历教育协调发展、职业教育和普通教育相互沟通、职前教育和职后教育有效衔接，为形成学习型社会奠定坚实基础”。《中高职协调发展意见》提出了一系列中高职协调发展的具有可操作性的比较完整的指导意见。在中高职课程衔接的前提—培养目标的衔接上，第8条提出要“合理确定中等和高等职业学校的人才培养规格……注重中等和高等职业教育在培养目标、专业内涵、教学条件等方面的延续与衔接”。在中高职课程衔接的条件——接续专业的确定上，第9条提出要“根据经济社会发展实际需要和不同职业对技能型人才成长的特定要求，研究确定中等和高等职业教育接续专业，修订中等和高等职业教育专业目录，做好专业设置的衔接，逐步编制中等和高等职业教育相衔接的专业教学标准。”在中高职课程衔接的保障——制度与模式上，第13条提出要“完善职业学校毕业生直接升学和继续学习制度，探索中等和高等职业教育贯通的人才培养模式”等。此外，《中高职协调发展意见》在《2010-2020教育纲要》关于“推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接”思想的基础上，还提出了五大对接体系，即“促进专业与产业对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与职业资格证书对接、职业教育与终身学习对接”。它为中高职课程衔接体系的构建，提供了系统的依据。

分析我国上世纪八十年代以来若干重要教育与职业教育政策文件可以发现，中高职课程衔接体系构建，一直是我国教育及职业教育的政策诉求，它伴随我国构建现代职业教育体系政策的变化而变化。构建中高职课程衔接体系的政策，是我国从重视中高职形式上衔接到重视实质上衔接的发展的结果，即从仅为不同类别高等教育招收中职毕业生或为中职毕业生提供各种形式的继续教育的机会，到不仅如此还重视中职毕业生在高等教育或继续学习机构中能够顺利、便利学习的结果。我国中高职课程衔接的政策，经历了从提出中高职课程衔接的要求，到提出构建衔接体系的方法，继而到提出中高职课程衔接的发展方向——构建职业教育课程衔接体系的发展历程。

[1]国家教育委员会职业技术教育司.职业技术教育文件选编（1978-1988）[M].北京：三联书店，1989：1.

[2]国家教委职业技术教育司.职业技术教育政策法规（1989-1992）[M].北京师范大学出版社，1993：8.

[3][4]国家教育委员会职业技术教育司.职业技术教育政策法规（1992-1996）[M].北京师范大学出版社，1997：81，103.

[5]国家教育行政学院.职业教育法律法规文件选编（1996－2009）[M].北京：中央文献出版社，2010：222.

[6]中华人民共和国教育部.面向21世纪教育振兴行动计划学习参考资料[M].北京师范大学出版社，1999.

[7]中华人民共和国教育部.深化教育改革全面推进素质教育——第三次全国教育工作会文件汇编[M].北京：高等教育出版社，1999：1.

[8][9]国家教育行政学院.职业教育法律法规文件选编（1996－2009）[M].北京：中央文献出版社，2010：8，26.

[10]教育规划纲要工作小组办公室.教育规划纲要辅导读本[M].北京：教育科学出版社，2010.

[11]http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm.

[12]http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1836364.htm.

[13]http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A07_zcwj/201109/xxgk_124851.html.

刘育锋，教育部职业技术教育中心研究所国际合作与比较教育研究室主任，研究员；陈鸿，教育部职业技术教育中心研究所信息文献研究室副主任，馆员。