政府出版物与政府信息传播探析*

文/赵金红

政府出版物是政府信息传播的重要体现。针对国际与国内关于政府出版物概念理解的差异化现状，笔者认为政府出版物是以政府信息公开为使命、主要承载政府信息、由政府出资出版的公开出版物。同时就推进我国政府出版物发展以促进政府信息传播提出若干建议。

一、政府出版物概念的国际与国内差异化理解

政府出版物，又称官方出版物，依据国际通行的概念，即指“政府出资出版或法律规定由政府出版的信息(information matter which is published as an individual document at government expense，or as required by law)”，[1]如 1958年联合国教科文组织巴黎会议通过的《官方出版物与政府文献国际交换公约》即由出资出版方是政府当局来界定“官方出版物和政府文档”（the following are considered official publications and government documents when they are executed by the order and at the expense of any national governmental authority）。然而，由于国家体制不同，这种对政府出版物的概念界定方式使得西方国家的“政府出版物”与我国的“政府出版物”在内涵上有很大的不同。

我国是社会主义国家，出版业属于国有体制，所有的信息出版机构都归属国家政府领导和管理。1949年新中国成立之初，负责指导和管理全国出版事业的总机关中央人民政府出版总署成立，直属政务院领导；同年，新闻总署成立，各大区和一些省市也成立了新闻出版局或新闻出版处，由此确立了我国的中央和省两级新闻、出版管理体制。随后在上世纪五六十年代，新闻出版机构设置有了一些调整，先是新闻总署撤销，部分行政管理职能并入出版总署，后是出版总署也建制撤销，在文化部内设置出版事业管理局，负责全国出版、印刷、发行的日常管理工作，同时兼管部分新闻工作。“文革”后，国务院批准文化部下设国家版权局，原文化部出版事业管理局改称国家出版局。国家出版局与国家版权局为一个机构、两块牌子，并于1986年10月都脱离文化部，成为国务院直属机构。1987年1月，国家出版局撤销，新闻出版署成立，直属国务院，统一管理全国的新闻出版工作。2001年，新闻出版署更名为新闻出版总署，升格为正部级机构，负责制定新闻出版、版权等方面的法律、法令和规章制度，对全国新闻、出版、印刷、发行和版权工作进行管理，保证社会主义新闻出版和版权事业的健康发展。

从上面简述的新中国成立后出版体制沿革及情况来看，在我国出版的一切合法出版物都是由“政府出资出版或由法律规定由政府出版”的“政府出版物”。这显然大大超出了西方国家的“政府出版物”概念范围。

西方国家是资本主义国家，出版业有着“政府”与“社会”的严格区分。西方国家社会出版业主要包括以营利为目的、以市场为导向的商业性出版社，以营利为目的、以特定市场为导向的专业性出版社和不以营利为目的而以弘扬文化与学术为使命的大学出版社。政府出版事业则主要指政府出版物的出版。通常政府会设立专门的机构，负责该国政府出版物的出版印刷，如著名的美国政府印刷局和英国的女王印刷所。此外，除由专门的政府机构出版政府出版物外，政府可能还会出资与一些社会出版社合作出版政府出版物。

显然，依据西方国家的政府出版物概念内涵与我国实际国情，笔者认为政府出版物的概念应该是：以政府信息公开为使命、主要承载政府信息、不以市场为导向、由政府出资出版或法律规定由政府出版的信息。

（1）“以政府信息公开为使命”，强调与政府的内部资料不同，政府出版物是公开性质的出版物。现代民主社会，主动接受社会监督是政府执政为民的必要条件和保障，向公众公开政府信息是政府出版物的天然使命和归宿；

（2）“主要承载政府信息”，强调与社会一般出版物不同，政府出版物的传播内容主要是政府信息。根据国际通行情况来看，政府信息强调行政、立法和司法三大方面，以彰显政府政务的透明性，满足公众的知情权；

（3）“不以市场为导向”，强调与商业出版物不同，政府出版物是公益性质的出版物，面向全体公民，不以营利为目的进行出版；

（4）“由政府出资出版或法律规定由政府出版”，强调与社会一般出版物不同，政府出版物的出版主体是政府，由政府负责和管理。

二、政府出版物是政府信息传播的重要体现

1.对内，政府出版物彰显政府信息传播的公开化程度

现代民主社会，政务公开成为政府有效服务公民、接受社会监督并最大限度让公众参政议政的重要前提和保障，因此，政府出版物的传播内容与公众获取信息途径一般都由国家法律法规进行明确。

政府出版物的传播内容可以彰显政府信息向公众公开的程度。立国之初即重视政务公开的美国早在1813年，就由国会立法指定国会参众两院所有的会议记录都要交给被选上的大学、州政府和历史协会的图书馆收藏。1935年通过《联邦公报法》，要求政府出版发行《联邦公报》，其内容主要包括：总统文件，如公告、行政命令等；行政法规及其他具有普通性和规范性的文件；行政法规规章议案(包括议案全文、提案机关的议项和听证会通知)；行政许可申请期限和被取消的行政许可等通知。1966年美国国会通过著名的《信息自由法》，更加明确了政府信息公开的范围：政府机关的行政规章、行政政策、行政命令、行政决定、行政裁决、各行政机构的职责、行政程序、各项管理标准的制定程序等。1976年美国国会制定的《阳光下的政府法》进一步确立了美国联邦政府机构会议公开制度，要求凡是符合该法条件的合议制行政机关的会议必须公开举行，允许公众出席、旁听和观看，从而公众不仅有了对政府决策后的信息“知情权”，还有了对政府决策进程中的“观察权”。

我国的政府信息公开尚在起步阶段。本世纪初，对于服务型政府的角色与职责重新认识，响应民众对于遏制权力异化与反腐的呼声，我国政府积极探索政府信息公开的制度化建设，并尝试将一些内部的政府信息印刷物扩大范围传播，如《国务院公报》自2002年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送，上海市政府将原来的政府内部资料《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费提供给需要了解政府工作的单位和市民。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施，是政府信息公开的法制化的一个里程碑。该《条例》的实施虽然为我国构建阳光型政府奠定了基础，但仍属于“政策性”和“原则性”的法规，缺少必须和应该公开的政府信息以及政府信息获取渠道细则，因此，各地政府在依据《条例》制定本地区的政府信息公开规定时，关于必须和应该公开的政府信息内容显得很不均衡，或者也流于政策性和原则性，实际公开的信息种类和信息量都很少，远远不能满足民众的知情权需要。

2.对外，政府出版物彰显政府信息传播的国际化程度

促进国际和平与发展，避免对外战争与冲突，是每一个国家立足于世界的诉求与保障，因此，国与国之间的信息沟通尤其是政府间的信息沟通就显得尤为重要。积极有效的政府间信息沟通，可以增进了解、消除误解、推动国与国之间的分歧乃至争端以建设性的和平方式解决。

政府出版物的国际交换正是政府信息国际传播的重要载体，比政府出版物外延更大的出版物国际交换正是在政府的推动下促成的。早在1694年，法国国王路易斯十四就授权法国皇家图书馆，利用其馆藏复本与英国、德国进行新书交换。此举开创了政府主导下出版物国际交换的先河。此后一二百年间，欧美国家的国家图书馆、大学图书馆的出版物交换越来越频繁和规范，由美国国会图书馆发起，于1886年在比利时首都布鲁塞尔召开了第一届国际出版物交换会议，美、英、法、比等8个成员国签订了《布鲁塞尔协定》，这也是第一个出版物国际交换公约。《布鲁塞尔协定》包含两个公约，其中第一个就是体现政府信息交换的《各国互换政府公报及科学文艺出版品公约》。“二战”后，出于对战争的反思和对促进国际政治与文化交流的诉求，联合国教科文组织于1958年制定通过了《出版物国际交换公约》和《官方出版物与政府文献国际交换公约》。其中《官方出版物与政府文献国际交换公约》不仅对政府出版物作了概念解读，还确认了各国交换政府出版物的自由、自愿以及互惠原则，强调缔约国在互惠基础上享有交换官方出版物和政府文献的表达意愿权利（The Contracting States express their willingness to exchange their official publications and government documents,on a reciprocal basis）。此外，《官方出版物与政府文献国际交换公约》还对政府出版物国际交换的双边协定、国际交换主体、交换物目录与数量、交换物传输途径、交换物运费、交换物运输条件、关税以及联合国教科文组织的援助机制等都作了说明。

西方发达国家是政府出版物国际交换的发起者、组织者和实践者，在政府出版物国际交换方面积累了大量经验，法制机制都很健全。如美国早在1867年就由国会立法：“凡两院命令印制的出版物，需提交50份给图书馆联合委员会，经由史密森协会寄往国外进行交换，交换所得存于国会图书馆”，再如，加拿大的政府出版物除在该国国内指定保存的图书馆有757个外，还在世界其他国家指定收藏加拿大政府出版物保存馆有152个。[2]

新中国成立后，我国政府非常重视对外的文化交流，积极参与出版物的国际交换，1951年责成北京图书馆、科学院图书馆、中国科学情报研究所、北大、清华等单位对外进行书刊交换业务，还把国家图书馆定为唯一可以用全国出版物进行书刊对外交换的单位，指示全国公共图书馆和其他系统图书馆的国际书刊交换业务统一归北京图书馆办理，联合国教科文组织出版的《联合国教科文组织图书馆通报》也把北京图书馆列为了中国的图书交换中心。[3]然而，与西方发达国家相比，我国对政府信息公开和政府出版物的理念认知起步较晚，在我国既没有建立政府出版物管理和收藏的法律制度，也没有设立专门的政府出版物管理机构，针对公众的政府信息传播主要通过大众传播媒介进行，因此在与国际交流政府出版物方面出现了一些问题和误解。如就中国与美国的政府出版物交换情况而言，1979年中美关系正常化后，中国国家图书馆与美国国会图书馆就一项在两馆之间交换官方出版物的计划签署了协议。此后美国国会馆每年向中国国家图书馆提供约2万种政府出版物，但据美方反映，中国向美国提供的“政府出版物”“无论在数量和内容上都使他们大失所望”。[4]理由是中国提供的大量图书从科技论文到儿童故事等虽然内容广泛，但不是他们所理解的“政府出版物”，他们真正需要的是有关中国政府信息的出版物，如政府文献、政府公告等，但这些资料在中国处于尚未公开的政府“内部资料”。显然，从国际交流的角度来看，我国必须要提高政府信息传播的国际化水平，积极通过政府出版物的国际交换来获得更多的国际社会理解、认可和支持，真正融入到国际大家庭中。

三、推进我国政府出版物发展以促进政府信息传播的建议

1.放弃版权是优先选择

政府出版物是特殊的出版物，发展政府出版物，必然要考虑到政府出版物的版权问题。从西方国家的经验来看，主要有两种选择。一种以英国及英联邦国家为代表，规定政府出版物享有版权：1911年英国著作权法对政府出版物的著作权归属进行了确立，其第18条规定了任何由英皇或政府所指示或控制下所完成或发行之著作，著作权自著作完成时起归英皇所有；1956年英国著作权法再次确认政府出版物由英皇享有著作权。另一种以美国及大部分欧洲国家为代表，规定政府出版物不享有版权，这些国家信奉信息自由以及保护公民知情权原则，均于著作权法中规定“政府出版物”不受著作权法保护，如美国著作权法第105条规定：美国联邦政府之任何著作均不享有著作权保护。[5]

从本文界定的政府出版物概念而言，政府出版物是以政府信息公开为天然使命、涉及公共利益的公开出版物，因此不以营利为目的、选择放弃版权才最符合政府执政为民理念。此外，即使从政府出版物的出资方为政府这一角度而言，众所周知，任何国家的政府都由国家纳税人供养，因此，政府出版物的出资方归根究底仍是公民，公民既是政府出版物的受众，又是政府出版物的出资方，要求政府放弃版权理所应当。

2.制度建设是根本保障

从我国政府出版物的实际发展情况来看，最为紧迫的就是学习西方国家政府出版物的制度建设经验，构建保障我国政府出版物的规范有效传播机制。美国是世界上最大的政府出版物出版国，其政府出版物的制度建设最为完备和成熟，最有代表性的有两项：

（1）构建完备的法律和政策保障体系。美国立国之初就信奉信息自由原则，并以一系列法律来逐步保障公民的信息自由权利，包括公民获取政府信息的权利，如美国《宪法》修正案第1条、《信息自由法》及修正案、《咨询委员会法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》、《美国联邦信息资源管理政策》、《电子信息自由法》等。这些法律和政策极大地推动了政府对政府出版物的管理以增加执政透明度满足公民的信息自由权。

（2）建设政府出版物的专门机构。美国主要有两大政府出版物出版发行机构：一是隶属美国商务部的政府印刷局 (GPO) ，它负责编辑、印刷、出版、发行美国政府部门需要出版的资料。GPO在全美设有 24个美国政府书店 (U.S. Government Book Store)。二是全国技术情报服务处(NTIS)，它是美国最大的科技情报源和科技信息发布中心，出版发行美国200多家政府部门、非政府部门、名牌大学和公司的研究成果报告。[6]

3.数字出版是必然趋势

在全球信息化的大环境下，可以海量保存、及时传播并节省大量印刷、装订、寄递等费用的数字出版已经成为传统出版业只能面对不能规避的问题，对于政府出版物亦是如此。在政府出版物方面一直走在世界各国前面的美国在上世纪90年代即意识到这个问题，1993年美国国会通过《1993加强政府印刷局电子信息开放法》，对相关的政府出版物法律进行修改，要求政府信息以在线方式传播，加快政府出版物的电子出版进程，1997年美国联邦政府决定计划用5至7年的时间取消使用纸张印刷政府出版物，而全部改为电子品出版物或直接将之输入计算机网络。现在美国政府印刷局准入网站（GPO ACCESS，http://www.gpoaccess.gov）成为联邦政府最大的信息网和门户网站。

事实上，对于政府信息传播的效果而言，我国受众的媒介接触习惯变化也是政府出版物进行数字出版的重要因素。当下，媒体科技的发展使得数字阅读成为越来越普遍的事情。据2010年4月公布的“第七次全国国民阅读调查”显示，2009年，在我国18至70周岁的国民中，数字阅读率为 24.6%，比 2008年增长0.1个百分点。数字阅读中，有16.7%的国民通过网络在线阅读，14.9%的国民接触过手机阅读，1.3%的国民使用其他手持阅读器阅读。这说明我国民众的阅读方式已经大量转移到数字媒介上，政府出版物的传播平台也应该跟上受众的媒介接触习惯，进行数字出版。从上世纪90年代末起，我国发起了“政府上网工程”，政府信息传播由政府直接对接民众，传播效果得到明显改善，如果政府出版物能正式纳入这一数字出版工程中，相信能很快拉近与西方国家政府出版物的距离，满足日益增长的民众知情权需求，推动服务型政府的转型构建，弘扬我国社会主义政治文明。

注释：

[1]罗伟，JD ＆ MLS. 美国政府信息公开、传播、寄存制度——过去、现在与面临的挑战[J]. 法律文献信息与研究, 2007, (4)

[2]张燕.加拿大政府出版物的开发与利用[J].图书情报工作,2005, (10)

[3]段洁滨.中国国家图书馆与美国国会图书馆出版物国际交换比较[J].四川图书馆学报, 2010, (5)

[4]程真.简述中国政府出版物[J].法律文献信息与研究, 2003, (3)

[5]秦小红.浅议政府出版物的著作权保护[J].西南农业大学学报(社会科学版), 2009, (4)

[6]姜晓娟.美国政府印刷局与政府出版物[J].出版发行研究,2006, (4)