河南省创新社会管理的总体思路及财政政策

刘战国

(河南省人民政府发展研究中心，河南 郑州 450003)

当前，河南省正处在快速工业化和城镇化的中期阶段，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各类社会矛盾集中涌现，要避免重蹈“拉美中等收入陷阱”，就必须努力消除社会的两极分化和矛盾对立，创新社会管理，构建和谐社会。

一、社会管理面临新形势、新任务、新挑战

1.社会矛盾呈现凸显态势

战略机遇和矛盾凸显是河南省现阶段发展的显著特征，社会管理领域出现了一系列新情况、新问题，对管理者提出了严峻挑战。(1)人民内部矛盾多样多发。2009年河南省共排查调处各类矛盾纠纷近12万起。(2)流动人口服务管理工作亟待加强。2010年河南省流动人口1960万，流动人口的社保问题、就业问题以及社会治安问题都比较突出。(3)特殊人群服务管理工作亟待加强。服刑在教人员、刑满释放解除劳教人员、吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人、艾滋病患者等特殊人群对社会管理构成巨大压力。目前河南省服刑在教人员约11万人。(4)“两新组织”服务管理相对滞后。目前河南省非公有制经济组织40万户，约占全国的10%，占全部就业人口的70%、对GDP的贡献超过60%;各级民政部门已登记的社会组织约2万多家，估计未登记的达到数十万家。(5)信息网络建设管理任务异常艰巨。截至2012年6月底，河南省互联网用户总数达到4281.5万户，其中手机上网用户更是高达3283.7万户，网络安全形势较为严峻。(6)治安案件和刑事案件居高不下。河南省农村12类主要刑事案件每年发案数达到10多万起，2010年破获“两抢一盗”等多发性侵财案件近4万起，一些治安乱点排查不全面、不彻底，留有死角，个别治安乱点整治力度不到位，问题没有得到完全解决。(7)公共安全事故时有发生。近年来，河南省发生多起重特大安全事故，大多数属于责任事故，损失惨重，教训深刻，安全生产的制度建设和监管仍需持续加强。

2.当前社会矛盾的成因分析

当前河南省社会矛盾多发频发，这既是世界各地工业化中期阶段所面临的共同难题，也是我国体制改革所必然经历的阵痛，同时社会管理相对滞后是诸多社会矛盾积累的制度根源。(1)工业化和城镇化的加速推进带来了社会结构快速转型。我国正在从农业主导的社会快速向工业主导的社会转型，人口从农村大规模转移到城市。世界银行确定的中高收入国家的标准为4380美元①，2011年河南省人均GDP达到4400美元，首次进入中高收入行列。根据国际经验，河南省已进入工业化中后期阶段，前期的工业化和城市化积累了大量的社会问题，各类社会矛盾呈现出集中爆发的态势。(2)市场经济体制改革的不断深入带来了社会利益格局的快速调整。体制转轨与经济转型、社会转型交叉重叠，由此导致社会阶层不断分化、社会结构加快重组、利益格局持续调整、思想观念深刻变化，并导致利益主体多元化、诉求多样化、关系复杂化，兼顾各方利益的难度加大。(3)市场失灵导致区域差距、城乡差距、贫富差距持续扩大。2010年河南省人均收入24 446元，仅相当于全国平均水平的81.5%。2011年河南省城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.8倍，城乡差距持续拉大。我国中产阶级的规模不超过就业人口的15%②，“橄榄形”社会形态尚未形成。(4)公众诉求渠道不畅导致矛盾不断积累。由于认识不到位、责任不到位、处理不到位，个别地方群众诉求得不到有效表达，不能及时有效地发现、分析、追踪、监控、防范、化解矛盾。(5)政策法规不健全导致矛盾化解困难。由于体制机制改革滞后，适应新形势的政策法规体系不健全，使得基层部门化解矛盾解决问题缺乏依据，群众产生不公平感，导致矛盾不断积累。(6)部分干部作风不正引起社会矛盾。干部队伍中少数领导干部为政不廉，挥霍浪费，随意决策，违法行政，粗暴执法，执法不公，办事效率低，服务态度差。(7)道德失范和诚信缺失引发社会矛盾。当前思想观念剧烈冲突导致部分人群道德失范、诚信缺失，进而引发一系列社会矛盾。

3.制约社会管理的深层次问题分析

当前，河南省社会管理滞后于经济发展是客观现实，其深层次原因在于思想认识滞后、体制创新滞后、制度变迁滞后、政策措施滞后、基础建设滞后。(1)经济建设“一条腿长”，社会管理“一条腿短”。当前普遍存在“重经济轻社会”现象，社会管理的理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等还不能适应经济社会发展的需要。(2)政府职能界定不清，政府职能转变迟缓。市场在社会资源配置中起基础性作用，政府仅在市场失灵时发挥作用，这就是界定政府职能的一般原则，但是政府职能转变明显滞后，越位、缺位、错位的现象比较突出。政府是大多数公共物品或服务的提供者，但不一定是生产者，而现实更多的情况是政府既是提供者又是生产者，由此导致政企不分、政资不分、政事不分、机构膨胀、效率低下。③(3)社会管理的体制机制不顺，新的社会管理格局尚不健全。“公民社会”的快速发展是我国社会转型的突出特征，公民社会的依托是非营利性、公益性、自愿性的社会组织，包括行业自律组织、社会中介组织、自愿者组织、非政府组织NGO、社区自治组织等。④随着市场经济体制的建立，单一主体的政府管理已不适应形势发展需要。(4)社会管理配套制度建设相对滞后。许多社会管理领域基础薄弱，特别是调整社会结构、促进社会公平公正、根治社会矛盾的政策法规体系尚不健全。(5)社会管理的基层基础建设滞后，城乡社区功能不完善。随着市场经济体制的确立，“单位人”已经转变为“社区人”，要把社会矛盾化解在基层、消除在萌芽状态，就必须强化社区的社会管理职能。

二、以规划为先导、以项目为龙头，全面加强社会管理

1.坚持整体谋划，做好顶层设计

做好新时期的社会管理工作必须提升工作目标，明确工作思路，加强组织领导，制定战略规划，优化体制机制，激发社会活力，促进社会稳定。(1)提升社会管理综合治理工作目标。紧紧围绕“和谐中原”建设总目标，按照最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决社会领域突出问题为重点，以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为宗旨，加强和创新社会管理，经过三至五年的努力，探索建设具有中国特色、体现河南省特点和时代特征的社会管理体系。力争在创新社会管理方面走在全国前列，尤其在维稳工作、依法治省水平、基层基础建设、社会管理绩效等方面进入全国先进行列。(2)进一步加强组织领导。各级党委社会管理综合治理委员会应与政法委合署办公，其他专业性社会管理机构也要同现有机构进行整合，这样可以发挥功能集成的优势，避免另立山头、各自为政。应加强社会管理机构、编制、岗位“三定方案”，明确职责任务和经费保障。明确各有关单位的责任分工，形成齐抓共管的局面。抓紧制定“河南省社会管理和公共服务十二五规划纲要”。加强理论研究、试点研究、系统研究和整体规划，以规划引领持续发展。(3)建立健全社会管理体制机制。加强党的领导，强化政府社会管理与公共服务职能，加大财政投入力度;培育新社会组织，推动多元共治，形成共建共享的社会管理格局;完善社会矛盾调处化解体系、社会治安防控体系，加强安全生产、食品药品安全、生态环境安全、信息网络安全等重点领域的监管体系建设;加强和改进互联网管理，维护虚拟社会秩序;加强流动人口和特殊人群服务管理;加强城乡社区和乡镇(街道)基层基础建设;着力改善民生，提高公共服务水平，打好社会管理的基础;加强思想道德教育，弘扬社会主流价值观。

2.坚持分类指导，实施“十大专项行动计划”

要突出重点抓落实，实施重点带动，在社会管理的十个重要方面制定并实施专项行动计划。(1)统筹城乡保障民生行动计划。破除城乡二元结构，加快推进城乡一体化进程，提高基本公共服务均等化水平，切实减轻群众在上学、就医、住房、养老等方面的负担，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务体系，加大脱贫攻坚力度，完善困难群众救助机制。(2)加强基层社会服务管理强基固本行动计划。加强基层社会服务管理综合平台建设，实现“一体化”管理、“一站式、一条龙”服务。强化乡镇(街道)社会服务管理职责，建立集群众诉求服务中心、治安防控中心、行政便民服务中心为一体的社会服务管理中心;做实做强城市社区，构建社区综合服务管理平台，推行社区党组织、社区居委会、社区综合管理服务中心“三位一体”的社区管理服务模式，构建社区网格化社会服务管理体系。(3)社会矛盾排查化解行动计划。健全县、乡、村、组多层次调解工作网络，建立健全人民调解、行政调解、司法调解有效对接的大调解体系。(4)流动人口服务管理行动计划。健全完善实有人口信息采集动态管理体系，形成全面覆盖、功能齐全的人口管理和服务大平台。加快户籍管理制度改革，放开中小城市和小城镇落户条件。实施流动人口居住证制度，把公共服务由户籍人口逐步向常住人口扩展。(5)特殊人群服务管理行动计划。加大特殊人群动态管理服务力度，县(市、区)、乡镇(街道)建立由党委政府主导、综治和司法部门牵头、相关部门共同参与，集教育、管控、救助、矫治、就业于一体的特殊人群综合管理服务平台。(6)非公有制组织、社会组织服务管理行动计划。推动非公有制经济组织健全党组织和工青妇等群众组织，更好地维护职工权益。建立社会组织党工委，推进政府与社会组织在机构、职能、经费、人员等方面分开，设立社会组织发展专项资金，完善政府购买公共服务政策。(7)公共安全体系建设行动计划。建立健全集中领导、统一指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效的突发事件应急体系。健全公共安全监管机制，建立健全安全事故责任追究制，加大公共安全投入，深化专项治理，严格落实责任。(8)社会治安防控体系建设行动计划。以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系。(9)信息网络综合管理体系建设行动计划。形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局。(10)社会诚信体系建设行动计划。建立完善社会信用管理体系，积极推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，建立健全覆盖全社会的征信系统。建立公民个人和企事业单位信用管理制度，探索建立统一的信用记录平台。

3.坚持项目带动，推进“十大类重点工程建设项目”

抓项目建设是加强和创新社会管理的有效手段和方式，应以项目为抓手，加大财政支持力度，要坚持量力而行、积极而为，分清轻重缓急，分步实施、重点突破、整体推进，要把人力、财力、物力更多投到基层，强化基础工作。依据专项行动计划，应优先支持“十大类工程建设项目”。(1)民生保障工程建设项目。完善就业、养老、医疗、教育、住房等社会保障和社会救助体系，建设就业网络公共信息平台、城乡各项社会保险转移接续信息网络平台、保障性住房等建设项目。按照“十二五”专项规划要求，各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。(2)“城乡社区管理服务中心(站)建设项目”。强化城乡社区服务体系和信息化建设，构建社区综合管理服务平台。按照和谐社区的一般标准建设，要覆盖城市所有社区和新农村建设试点，区(县)负总责，街道(乡镇)具体负责，省辖市统筹安排，省级财政建立专项引导扶持资金对社区建设给予奖补。力争2015年基本完成项目建设。(3)乡镇(街道)社会管理综治服务中心。强化矛盾排查调处、综治维稳、公共服务等功能，构建乡镇(街道)综合管理服务平台。要因地制宜制定建设标准，区(县)负总责，街道(乡镇)具体负责，省辖市统筹安排，省级财政对项目建设给予奖补。力争2015年完成项目建设。(4)县(市、区)社会矛盾排查调处中心。加强和改进信访工作，畅通群众诉求渠道，解决群众反映强烈的问题，维护群众合法权益，调处化解社会矛盾纠纷。要因地制宜制定建设标准，县(市、区)负总责，省辖市统筹安排，省级财政对项目建设给予奖补。力争2015年基本完成项目建设。(5)流动人口服务管理平台。建立“五级”服务管理网络，构建流动人口信息综合管理平台，实行居住证“一证通”制度。各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。(6)特殊人群服务管理平台。加强对刑释解教人员、不良青少年、精神病人、孤残流浪青少年、艾滋病人的帮扶管控，建立健全帮扶体系。建设刑释解教人员过渡性安置基地、工读学校、肇事肇祸精神病人收治中心、流浪乞讨少年儿童保护中心、违法犯罪艾滋病人收治关押中心。各级政府分工负责，力争2015年基本完成项目建设。(7)社会组织监管平台建设项目。建立对社会组织的服务监管体系，促进社会组织的健康发展。各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。(8)社会治安防控项目建设。建立城乡“五级”视频监控技防网络系统，实现无缝覆盖，重点加强城乡结合部、“城中村”、学校和幼儿园、社区等治安问题突出的区域。各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。(9)公共安全体系及应急管理系统项目。建立应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的预警防控以及应急处置体系，建设食品药品安全信息网络、安全生产信息网络、政法综治维稳信息网络等。各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。(10)互联网安全综合管理平台。建设全网覆盖、功能完备、安全可靠的综合管理平台，构建虚拟社会综合治理防控体系。各级政府分工负责，力争2015年完成项目建设。

4.坚持夯实基层基础，抓好社区标准化建设

社区是社会的基本单元，社区管理是社会管理的基石。(1)社会管理的基点必须放在基层社区。社会矛盾问题主要发生在基层，社会管理的重点必须放在基层，要探索河南特色模式就必须走基层路线。社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。加强和创新社会管理的重点在基础，关键在基层，要夯实基础、加强基层就必须优先搞好社区建设。(2)建议省级财政设立社区建设“以奖代补”专项资金。建议河南省委省政府尽快出台“加强城乡社区建设的指导意见”，明确未来几年的目标、任务和措施。建议设立省财政社区建设“以奖代补”专项资金，省财政每年安排2亿元以上的社区建设专项资金，力争每年建成1000个城市达标社区、1000个新农村达标社区。新农村社区建设是河南省探索新型城镇化和三化协调发展的战略基点，应按照公共财政公共服务均等化的原则要求，加大对新农村社区建设的投入支持力度。力争经过三至五年的努力，把社区打造成为河南省社会管理创新与和谐社会建设的前沿阵地，打造成河南省新型城镇化的一张名片。

三、实施积极的财政保障政策，形成多元投入新格局

1.强化政府投入责任，完善公共财政保障的长效机制

解决经济与社会发展一条腿长一条腿短的问题，必须加快转变政府职能、构建公共财政体系，实施积极的财政投入政策。(1)科学界定政府职能和公共财政职能。健全公共财政体制，为政府履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”提供保障，改变社会管理和公共服务滞后于经济发展的被动局面。(2)提升公共财政对社会管理和公共服务的保障功能。保障社会管理和公共服务是公共财政的基本职能，应大幅度增加社会管理与公共服务投入，预算支出占财政支出比重应逐步提高，切实向民生领域倾斜，力争省级公共财政支出中70%以上用于民生事业，逐步建立社会管理投入财力保障的长效体制机制。(3)促进“财权”与“事权”相统一。厘清各级政府的事权和财政投入责任，建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。坚持公共财政公共服务均等化的改革目标取向，完善转移支付制度，加大对落后地区和传统农区财政转移支付力度，促进地区之间社会管理和公共服务均衡发展。

2.拓宽资金来源渠道，建立多元主体的多元投入格局

社会管理是多元社会主体以多样化形式进行的社会活动以及这些活动的过程，社会管理主体的多元化必然带来投入主体的多元化。(1)构建政府主导、社会协同的多元投入格局。充分发挥财政政策的引导和优化功能，实现政府、企事业单位、非政府组织的合理分工与协调配合，形成多元主体多元投入的良性循环。(2)建立以财政投入为主导、多渠道、多元化的投入体制机制。坚持共建共享原则，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。发挥好财政投入的引导带动作用，激发民间投入，形成共建共享的投入格局。(3)积极培育社会组织。建立社会组织党工委，强化党的领导基础，扩大社会组织党的工作覆盖面。大力推进政府与社会组织在机构、职能、经费、人员等方面分开，充分发挥“工青妇”等枢纽型群众组织的网络优势，积极发展行业组织、中介组织、自愿者组织，完善基层村民自治和居民自治制度。设立社会组织发展专项资金，完善政府购买公共服务政策，提高社会组织承接政府转移职能、开展公益服务和中介服务的能力。

3.优化资金的投向，突出重点带动和项目带动

坚持保基本与保重点相结合的原则，落实公共服务均等化，调整财政支出结构与比重，突出重点领域和薄弱环节，加强基础项目建设。(1)向基本民生保障倾斜。坚持“基本公共服务均等化、广覆盖、保基本、多层次、可持续”的目标取向，加大民生工程投入力度，进一步把政府管理的资源向就业、教育、社保、医疗、保障性住房等公共服务领域倾斜。(2)向突出矛盾化解倾斜。以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，加大对矛盾排查化解的投入力度，加强基础设施建设，强化日常经费保障，建立矛盾排查化解专项资金，完善体制机制和法规制度，加大社会矛盾源头治理。(3)向基层基础建设倾斜。完善基层社会管理服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台。

4.遵循公益与效率相统一的原则，创新社会管理方式

讲究效益是财政支出的基本原则，为此应引入现代化管理方法和技术。(1)引入市场化、企业化、社会化的手段及信息技术。为了解决政府财政投入不足和投入效率不高的问题，西方国家最先进行了社会管理市场化改革，其经验值得借鉴，把市场机制引入社会管理及公共服务领域，采用更多的商业手段来改造执行机构，以提高效率、效能和效益。在政府与市场之间选择更多的市场、更少的政府，凡是能让社会干的事情就不要政府来干。⑤(2)鼓励民营资本和外资参与社会管理和公共服务。破除公共服务供给的垄断性，扩大面向社会资本开放的领域，鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理，积极推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等提供基本公共服务的方式，积极利用信息技术提高公共服务机构管理效率，创新服务模式和服务业态，有序扩大基本公共服务领域对内对外开放。

注释:

①刘树成，张连城，张 平.中国经济增长与经济周期(2010)[M].北京:中国经济出版社，2011:77－111.

②李 强.当前我国社会分层结构变化的新趋势[J].江苏社会科学，2004，(6):23.

③陈振明，等.社会管理——理论、实践与案例[M].北京:中国人民大学出版社，2012:16－54.

④童 星.创新社会管理[M].北京:中国社会科学出版社，2012:36－46.

⑤毛寿龙，等.西方政府的治道变革[M].北京:中国人民大学出版社，1998:69.