进城务工人员随迁子女就地高考问题的思考

刘敏 王运芳

进城务工人员随迁子女就地高考问题的思考

刘敏 王运芳

就地高考诉求的目标是教育资源分配的均衡化和获取教育资源机会的均等化，承载的是在高考中体现以考生为本的理念。其难以实施的关键在于不同考生群体在分享高等教育资源的能力和机会上有很大差别。在此差别背后，又体现着不同区域地方政府利益、教育行政部门利益、高等学校利益、本地户籍人口利益和外来人口利益等诸多现实利益的纠缠。“就地高考”这一基于公平的理想政策要落实，必须辅以必要的行政手段，解决来自各方利益群体的诸多矛盾与问题。

务工人员；就地高考；思考

高考是一项具有鲜明中国特色的基本教育考试制度，是中国社会的热点话题。因为高考一直是中国社会流动的主要途径之一，也是个人改变命运的最直接形式，它不仅对中学的教育教学和大学的新生选拔具有调节和指挥作用，而且承载着整合教育系统，维系社会稳定的重任。因此对任何一项高考政策的出台，政策的研制者要有高度的责任感、严谨科学的态度、过硬的专业素养、讲政治顾大局的高度等基本素质。第六次全国人口普查结果显示，目前全国共有流动人口2.6亿人，根据我国目前的政策，流动人口的子女必须在户籍所在地参加高考。北京市人口普查办公室在去年底发布数据，北京有704.5万人常住外来人口，其中河北省来京人口最多，为155.9万人。如果说高考承载了绝大多数中国家庭“望子成龙”的梦想，那么“进城务工人员随迁子女就地高考”承载的是2.6亿流动人口及其家庭对教育公平的渴望。

1 提出问题

2.6亿流动人口的子女跨省就地参加高考的问题，是最近两年社会高度关注的一个热点问题，也是高考改革的一个难点。就地高考，指随迁子女在父母务工所在地就地参加高考，其目的是为了取消大学招生的地域歧视,此举被大多数人看作是平等招生方案,也被期望能够解决进城务工人员随迁子女的高考问题。随迁子女就地高考既涉及城市是否有足够的教育资源承载力，也关乎户籍居民的切身利益。在满足随迁子女就地升学与不触动或一定程度地触动本地居民利益之间，随迁子女就地高考难题如何破解是亟待全社会共同关注的问题。因此，针对“就地高考”问题的解决方案，并不像专家呼吁的仅是“取消户籍限制”那么简单。

2 现状分析

2.1 人口流动的必然性

流动人口（recurrent population）是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方以工作、生活为目的异地居住的人口，但目前尚无明确、准确和统一的定义。国际上，类似的群体被称为“国内移民”（internal migration）。

农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集的过程，也是使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，这一过程即城镇化进程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。人口的流动性和流动人口的趋多化已经成为市场经济条件下不以人的意志为转移的客观事实。近年来我国的流动人口也日益显现出了一些新变化。一是流动人口的数量规模持续扩大。二是流动人口的结构日益复杂化，过去的流动人口基本上全部为农村人口，现在扩展到城市人口；过去流动的基本上是劳动力，现在扩展到未成年人、未就业人员、经济和科技等领域的知识分子、招商引资对象等；过去基本是个体流动，现在举家流动的现象在增加。

由于发展程度不深、阶段不长，城镇化进程及其相关问题应该有一个“慢过渡”的逐步解决过程。城市的发展在得益于外来人口所创造的财富和价值的同时，城市的规划者、管理者或地方政府应该有责任把外来人口及其子女的受教育权纳入当地的发展规划而逐步加以保障。

2.2 教育经费分配及高校招生名额分配公平性的缺失

我国高等教育经费分配存在一定的问题。我国现行的高等教育经费支出有其固定的支出体系:教育部属普通高等学校是教育部与地方政府共建,因此,其经费来源主要是中央财政和地方政府财政用于高教部分;中央各部委属下普通高等学校属于教育部、各部委和地方政府共建,因此其经费来源有教育部、各部委以及地方政府财政;地方普通高等学校其办学经费则部分由教育部拨款于地方教育厅、部分由地方财政性教育经费拨款地方教育厅,最后由地方教育厅直接拨款于地方普通高等学校。现行高等教育经费支出有体制上的固定保证和机制上的具体操作方式,但投入分配不均衡。在教育经费达到GDP4%之际，要更公平合理地分配教育经费，应着重考虑以下三个方面的问题：增加对非“985”高校的投入，使高等教育在发展精英路线的同时，朝着平民化的路线前进，而不是精英路线；中央本级的教育经费应重点向不发达地区倾斜；加大对基础教育的关注与投入力度。

高校招生名额分配直接决定了一个地区的高考分数线和学生的人学机会，因而自然也成为理论和舆论关注的热点。由于我国央属高校的地区分布不均衡,加之招生名额分配缺乏明确、合理的依据和有力的统筹,导致不同地区学生就读优质高校的机会差异悬殊,引起了社会的质疑和不满。目前在分省配额制之下,国家已经进行了一些微调，但调整的确需要一个过程，我们应以促进央属高校入学机会均衡化为基本原则,对高校尤其是优质高校生源与计划比例做出更为合理的调整，做出相对均衡的分省计划，对部分地区比如西部地区有适度的倾斜，研制出公平性且具有较强现实操作性的方案。但同时，从教育经费分配及高校招生名额分配的具体情况来看，某种意义上我们也得承认高校对属地计划倾斜存在的合理性。

2.3 分省命题成为考生回原籍考试的阻碍之一

现在全国高考不是一张试卷，现行的分省命题模式，各省实施新课程改革之后，多版本的教材、多元的录取模式，对于考生回原籍参加高考是有很大影响的。

3 国际视野(或理论借鉴)

高考制度就其价值内涵来说，是一种保障人人平等享有受教育权的制度安排，是在教育权利保护和侵害之间寻求并达成平衡的一种制度设计。我们必须从社会稳定和教育发展的大局出发，立足于区域公平和关照弱势群体的原则，创设良好的教育生态环境，通过逐步宏观调整高等教育区域布局，综合协调教育、就业、人口和户籍等众多体制的改革，渐进地向考试公平的理想目标努力，在区域公平和考试公平之间寻找一个动态的、适度的平衡。

英国1967年《卜劳顿报告》提出的“积极差别待遇”的理念使教育机会均等的内涵由入学机会的均等，扩大至使来自“社会—经济”不利地位的学生有得到补偿文化教育不足的机会。同时建立在“积极差别待遇”基础上的“教育优先区”也以特别补助和优厚待遇的形式，优先改善物质、文化、经济贫乏地区的教育生态环境。英国大学在招生中对文化和教育不利地区的学生提供积极性的补助政策，提高了他们与发达地区学生公平竞争的能力。“积极差别待遇”理念对我国2.6亿流动人口子女跨省就地参加高考的问题很有借鉴意义。

1）高等教育入学机会公正的问题源于各国（地区）的政治、经济、文化、教育和社会思潮等复杂而独特的社会发展脉络中，其内涵随时空的发展和变迁而产生了相当大的差异。对美国这一多元文化的移民国家而言，少数民族高等教育入学机会的公平问题是其焦点所在，通过实行“肯定性行动计划”，各层次和类型的大学都对少数族群的学生实施优待政策，促进了多元文化教育的发展。在英国“绅士教育”的传统和“双轨制”高等教育体系中，对阶层和地域问题的关照自然成为高等教育入学的重点问题，基于“积极差别待遇”的理念而实行的“教育优先区”和特殊入学方案等都有利于保障不利阶层和地区的平等受教育权。台湾的高等教育入学机会地区差异的问题最初与原住民的问题纠结在一起，后终被取代。尽管遭受了诸多抨击，但升学优待政策一直都是保障原住民升学权力的制度化通道。可见，各国“地区”高等教育入学机会公正的问题是与特定的和会问题和思想潮流息息相关的，始终根植于独特的社会、文化和教育的发展脉络中。我国区域间高等教育入学机会公正的问题也是源于社会转型过程中经济、文化、人口和教育非均衡发展的现实国情，地理空间的挑战是影响高等教育入学公正的突出问题。虽然表面看来，我国的区域公平问题与英、美及台湾地区的种族和阶层问题相关不大，但是对高等教育入学机会公正的解决之道有异曲同工之处。因此，必须将此问题放诸多元文化教育的世界潮流和区域社会非均衡发展的两元坐标体系中，吸收别国（地区）调节入学机会差异的公正理念，进行整体而全面的分析，以免走向绝对化和理想化的公平观。

2）在高等教育入学中，平等保护所有公民的非歧视原则和尊重弱势族群及地区的优待政策是辩证统一、并行不悖的关系。依照公民身份平等的原则，高等教育依照成绩平等地向所有人开放，这是理应执行的平等原则，但同时也应当承认少数族裔及不利地区学生的合法入学权利。虽然在美国及我省台湾地区的高等教育入学实践中都程度不同地存在非歧视原则与优待政策的冲突，出现了某种排挤效应，但从社会正义、多元文化背景的角度来看，它们又是辩证统一的。正因为实行了基于“积极差别待遇”之上的优待政策，才使得弱势族群和地区的平等受教育权得到了有利的保障。而且从政策实施的效果来看，也促进了民族文化的融合和区域社会的协调、和谐与稳定。因此，我国的高考改革，应该明确对西部倾斜的分省录取制度的合理性，尽量消除对京津沪的倾斜所带来的消极影响。在促进区域社会、经济和文化教育协调发展的基础上，寻找平等原则和优待政策的最佳平衡点，协调个体权利和集体权利的冲突，促进高等教育入学机会公正性水平的提高。

总而言之，英美和我国台湾地区在高等教育入学机会公正的问题上都有许多可资借鉴的理论和具体措施，但它们高等教育入学机会公正的问题也都具有其特定的伦理和文化语境。因此，在学习借鉴时必须注意到伦理和文化语境的区别，持积极谨慎的态度，将普适性的公正理论与我国高考改革的实际结合起来，真正做到“洋为中用”，创设适合我国高考改革，有益于解决当前进城务工人员随迁子女就地高考问题的教育生态环境。

4 改进思路

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）指出，要“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。因此，未来10年中国教育的发展，必须要着眼于未来农民工子女的教育需求来制定并调整相关教育政策，必须为农民工子女创造享有平等受教育权的政策环境和社会环境，让教育发展惠及他们。2012年3月5日，教育部副部长杜玉波透露了有关“就地高考”的更多细节：“两会”结束后将出台有关“就地高考”的指导文件，各省、直辖市要根据指导方案在年底前出台推进“就地高考”的计划和时间表。针对这一新的状况，根据《规划纲要》精神和教育部相关要求，特提出以下改进思路。

4.1 顶层设计、系统改革

1）需政府从国家层面协调相关职能部门解决。《规划纲要》指出：“教育公平的主要责任在政府。”政府作为公共权力最重要的载体，最具有综合协调力，对高等教育资源配置拥有最重要的发言权，是维护高考公平最重要的因素。进城务工人员以及他们的随迁子女教育问题，是我国城镇化发展中的社会问题在教育上的反映，涉及全国政策问题，还涉及户籍制度、就业制度、经济制度等，仅由教育部门来解决此类问题是不现实的，也是不切合实际的。教育部门教育布局的调整和招生计划的重新分配也是不治本的，从长远看，需要从中央和国家层面，通过政府协调，实现区域经济、社会和教育的协调发展，从教育系统外部的改革入手，教育部门参与配合，部分有条件的地区进行先行先试的试点改革，这样问题才能逐步得到解决。

2）需全国一盘棋统一考虑，各省分而治之。一是放开了某些城市如北京上海广州等地的高考户籍限制，可能会引发在北京上海广州参加高考的考生增多，从而影响北京上海广州考生的利益。这样的问题需要国家首先从政策层面宏观调控各省招生计划，在制定招生计划时考虑，在去年的基础上根据生源和录取情况进行调整，且尽量不影响原住地考生利益，比如是否可考虑对北京上海广州增投计划，对生源流出地按比例削减计划。在进行近三年的调整后，增量部分往录取率低的地方投放，最后形成一个常量，再考虑历年形成的不均衡计划，对不均衡地区再实施补偿计划，达到一种相对均衡。二是提高中西部省份基础教育质量，变高考分数线上的优惠政策为增加欠发达省份教育投入力度，提升中西部省份考生高考竞争力。三是完善高校布局结构，通过提高中西部地区经济发展水平来改变高等教育布局的不均衡状态，逐步缩小省际高等教育差异。

3）需通过政绩考核杠杆促使地方政府办好本区域农村教育。要想从根本上解决这个问题，需要系统的制度安排，最重要的是国家要尽快调整城镇化发展思路。通过政绩考核杠杆，将农村教育发展水平、随迁子女流动量等纳入地方政府政绩的评价指标体系内，“倒逼”地方政府办好本地区农村教育，使大部分农民子女留在农村接受教育。

4）需兼顾为教育公平公正实施补偿原则的双方或多方。高等教育入学的补偿原则是指在实行能力原则和平等原则的基础上，对经济、文化和教育落后地区提供某种形式的补偿和矫正，以使这些处境最不利者享有与其他群体基本相同的入学权利。笔者认为进城务工人员随迁子女教育问题，也确实关乎本地户籍人口利益问题。比如北京市最近又投巨资新建200所中小学解决随迁子女教育问题，或其他流入人员较多省市在解决就地高考问题上皆需投入，而一般意义上流入地又不可能从流出地去争取流出人员的教育经费，即便有可能协调，亦不是长远之计。这既是从国家利益出发的必然举措，同时也应从国家层面协调，在顶层设计时对此有政策的界定，有对帮扶弱势地区或弱势人群的帮扶方的相关政策倾斜或政策鼓励。

4.2 找准关键、突破重点

放开随迁子女就地高考的“闸门”，是否会引发“投机者”奔赴教育资源相对集中的地区，进而引发新一轮“高考移民”？在现有资源不足以接纳所有随迁子女的现实下，就地高考政策是否可考虑将首先向哪些人开放？鉴于国情的复杂性，目前我国的考生还做不到自由地选择到哪个地方去参加高考，国家层面在完成“有条件准入”的顶层设计后，再由各省市因地制宜提出具体办法。

1）界定“就地高考”政策针对的对象，找准政策的关键点

“就地高考”政策最需要惠及的群体是哪个或哪些群体需要我们研究。说“异地高考”惠及的群体可能最广，在现在的国情下，全面放开满足所有人的“异地高考”需求应该是不现实的。“异地高考”、“随迁子女就地高考”、“进城务工人员随迁子女就地高考”、“进城务工人员中的农民工随迁子女就地高考”，四个概念的外延一步步缩小。从这个概念的推进我们不难看出：目前政府从政策层面所关注的最主要群体，应是跨省流动的农民工随迁子女。因此，“就地高考”政策的着眼点应首先关注这一群体，其次是进城务工人员中随迁子女。在此基础上，再扩展到所有的非当地城市户籍的流动人口子女。

2）研究获得“就地高考”资格应具备的准入条件

各省（市、区）要开展广泛而深入的调研，并组织专家论证，在国家顶层设计的大框架下研制出适合本省实际的进城务工人员随迁子女就地高考政策。如梳理出全省非本省户籍在校学生人数，并对学生是否会回户籍所在地参加高考进行统计，对有“就地高考”意愿的学生进行摸底分析。门槛设置可考量“家长在当地工作，并具备一定年限的纳税证明；家庭在当地拥有固定房产且有一定年限；考生在当地接受完整的教育且有一定年限”等因素，在研究论证的基础上，为科学决策提供参考，促进政策的完善。考生的学籍和户籍年限是我们研究的一个重点，我们应考虑以下情况：学籍和户籍均满三年的；学籍三年，户籍已经迁入但未满三年的；学籍三年，未迁户籍的；户籍三年学籍未满三年的；将户籍迁入民族地区未满三年的不能享受民族照顾政策。对这些情况要做出明确的规定。

4.3 分步实施、稳妥推进

在目前的情况下，问题的解决不可能一蹴而就，需要分阶段，分情况，同时还要辅以必要的行政手段，通过渐进的改革和推进，从逐渐缓解到彻底解决。

首先，“就地高考”政策的研制需要一个过程。从国家层面，高考方案的出台本身就有一个流程，要先让专家们讨论，之后递交教育部讨论，再经各部门和各省讨论，然后再上报决策。从各省层面，操作性、针对性强的“准入条件”设置的研究需要会同公安、劳动人事、工商、发改委、高校、基础教育、中学等部门一起研究，需要进行广泛深入地调研和论证。

其次，“就地高考”政策的研制要遵循“渐进和稳妥”的原则。“就地高考”在某种程度上是对教育资源的开放和共享，但是要在全国统一推行还面临一些难题，“稳中求进”应该是下一步高考改革的路径。“就地高考”问题是和户籍制度联系在一起的，户籍改革真正的难点在于地区发展的非均衡性和公共福利的非均等化，而“就地高考”不可能摆脱户籍制度的改革和其他相关联方面的改革“单兵突进”。同时学籍改革户籍改革二者如何协调也是需要具体研究的问题。如浙江省流入人口远超过流出人口，而山东省是人口流入和流出的大省，各个省的具体情况差异很大，因此需要分阶段，分情况推进。从“就地高考”推进的步骤看，可先由“户籍+学籍”双证报考，放宽到“户籍（居住证）+学籍”报考，最后发展到学籍报考。

5 结束语

高考改革涉及千家万户，高考改革是系统工程。打破高考招生录取地域性的不公平是一种必然和必要。努力追求公平与均衡是高等教育改革的最高目标。从长远看，如何在各省经济、文化、人口和教育等非均衡发展的情况下公正合理地分配入学机会，全面实现进城务工人员随迁子女就地高考，需要不断深化改革，实现制度创新。通过推进高职高专类院校的申请入学、注册入学，本科院校的全国统一考试，高水平大学真正意义上的自主招生，高等院校学位分配以考生人数为依据等一系列改革举措，将为从根本上解决这一问题提供制度保障。以实现更公平的招生录取结果为目标，改革高考政策，惠及全民，培养人才，和谐社会。

[1]汪明.流入地升学，制度创新是关键[D].中国教育报，2012-2-15.

[2]魏扣，熊家国.高等教育经费分配存在的问题及解决对策[J].教育学术月刊，2011.

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[5]申永丰.寻找考试公平与区域公平的合理契合点[M].重庆：重庆大学出版社.2012.

Reflections on the Issue of Children of Migrant Workers Taking College Entrance Examination in Their Residence Place

LIU Min and WANG Yunfang

The examinee-oriented idea of allowing students taking College Entrance Examination in their place of residence aims at a balanced distribution of and an equal access to educational resources.The major difficulty of implementing such a policy lies in the enormous gap between different examinee groups in their ability and opportunity to share the resources of higher education.Behind such differences are the entangled interests of local government,educational administrations,colleges and universities and population with and without local hukou.In order to realize the fair and ideal policy of providing local test opportunity for children without local hukou,conflicts and problems from various interest groups must have to be solved，with necessary administrative measures.

Migrant Workers；Taking College Entrance Examination；Reflection in the Resident Place

G405

B

1005-8427(2012)06-0059-6

四川省教育考试院