关于国家考试执法的几个问题

李化德 李亦成

关于国家考试执法的几个问题

李化德 李亦成

考试执法在考试法规实施机制中处于重要的地位，如果没有考试执法，考试法规必将无法实现。考试执法的前提是有法可依。要增强考试执法的权威性和有效性，必须加快考试立法，做好考试法规的立法后评估工作，理顺考试管理体制，加强考试执法的管理与监督，明确考试机构的考试执法主体地位，提高其考试执法的职业化、专业化水平和考试执法能力，以增强国家考试在民众中的权威性，提高政府的公信力。

考试立法；考试法规立法后评估；考试管理体制；考试执法主体

考试执法，是指法律授权的考试机构依照法定职权和法定程序，履行职责，组织实施考试法律、行政法规、地方法规、部门规章和政府规章（以下简称“考试法规”）的活动。执行是考试法规的生命，徒法不足以自行，一部好的法规，只有通过具体的实施才能实现其立法初衷。对于中国这样有着悠久考试历史和考试文化传统，每年有数以亿计的参考人的考试大国而言，制定和完善考试法规，强化考试执法，既是维护考试公平公正原则、规范考试秩序和确保考试安全的需要，也是维护社会公共利益和公民考试权利，推进考试制度改革，构建科学的人才培养与选拔、评价机制的需要，对于完善国家的法律体系，加强社会主义法制建设必将产生积极而深远的影响。

1 加快考试立法步伐，开展考试法规立法后评估工作，增强考试执法的权威性

考试执法的前提是有法可依。我国考试立法相对滞后，应当加大立法的力度。笔者认为，要切实解决好以下三个问题：

1.1 抓紧制定国家《考试法》

据统计，目前为止，我国与考试有关的法律、法规、部门规章、政府规章及规范性文件有3000多部，其中绝大多数是规章，甚至有的全国性统一考试是以每年发一次“通知”或“意见”的形式作为设置和举行的依据。有的考试虽然是依据法律设置的（如公务员招录考试依据《公务员法》，国家教育考试是依据《教育法》等），但是这些法律中也只规定了考试的名称和目的，至今尚无一部法律对考试的设置、组织实施的规则、考试执法主体的权利与义务等内容作出统一、具体的规定。因此，由全国人大统一制定规范所有国家级考试的《考试法》，是加强和完善社会主义法制建设的重要举措，已是势所必然，众望所归。

1.2 适时出台国务院《考试条例》

从多年考试执法的实际情况分析，《高等教育自学考试暂行条例》和大量的部门规章和政府规章对规范国家考试行为，维护考试公平公正和应考人的合法权益，保证正常的考试秩序，发挥了重要的作用。但是因其位阶偏低，法律效力有限，法院判案时无法直接援引，对严重的考试违纪和作弊行为，尤其是有组织、有预谋、精心策划的利用现代科技的群体作弊行为的控制和约束显得力不从心。由于国家立法是一项高成本、耗时长的工作，《考试法》不太可能在短时间内出台。从考试执法的需要角度考虑，笔者认为可以在《考试法》颁布前，由国务院的法制部门牵头，对教育部等国务院所属部门制定并执行了多年的考试规章进行分析提炼，上升为国务院的行政法规——《考试条例》，以提高考试执法的权威性。在此基础上，国务院各部委和省级政府结合所管理的国家考试类型制定相应的《实施办法》。

无论是制定国家《考试法》，还是出台国务院《考试条例》，都应当明确国家考试设置权限的划分，确定考试主要类型与基本程序，考试管理部门的职责，考试主体的权利与义务，界定考试违规与作弊，并对考试监督，考试命题、制卷、运输、保管与保密，考试法律责任，尊重和保障公民（包括残疾公民）依法享有的诸如报名参考权、平等竞争权、考试情况知悉权、考试资源使用保障权以及对考试执法主体作出的处理决定不服的陈述权、申辩权、申诉权、申请行政复议权、申请考试争议裁决权、申请经济赔偿权、依法提起诉讼权等考试权利作出规定。此外，从考试实施的可行性和操作性角度考虑，对下列三个问题也应明确规定：

一是国家考试作弊行为的认定机构和认定程序。对考试作弊行为实施处罚，必须认定作弊事实，考试机构负有举证的责任。同时，对被追究法律责任的考试作弊当事人一方应当赋予法律程序上的权利。比如，考试机构对违法的个人或单位作出的处理决定，应当查明事实，取得相关的证据，告知被处罚人做出处罚决定的理由和根据，并听取其陈述和申辩；做出处罚决定应当制作处罚决定书，处罚决定书应当载明被处罚人的姓名或单位名称、处罚的事实依据和法律依据、处罚决定的内容等《行政处罚法》要求必须载明的事项，尊重被处罚人的权利。

二是建立国家考试争议裁决制度。可以在省（部委）一级设立“国家考试争议裁决委员会”之类的组织，明确规定其工作原则、受案范围、裁决工作程序等，聘请法律界、考试实务界等社会有关专家、学者和相关部门管理人员担任裁决员。考试争议裁决实行裁决程序公开、案情公开、有效证据和否定证据公开、裁决结论公开，每裁决一个考试争议案件，都坚持以事实为依据，以国家有关法律法规为准绳，以书面的方式作出裁决结论。

三是建立国家考试诚信档案体系和查询服务网络平台。有考试就有作弊，古今中外概无例外。长期以来，各级党政机关和考试机构为确保考试公平公正付出了极大的辛劳，为遏制考试作弊做出了不懈的努力。但是年年重视，年年有作弊。究其原因，除了考试法律不健全，考试执法不严，考试作弊成本过低外，很重要的一点是未建立国家考试诚信档案体系和查询服务网络平台。笔者呼吁，对认定为国家考试作弊者，由有关考试机构将其姓名、作弊时间、考试科目及认定结果等基本情况直接、及时发布在“国家考试诚信查询服务网络平台”上，供社会各组织和公民查询，并与作弊者的就业、升学、贷款、职务晋升、职称评定等实际利益挂钩，使其为作弊行为付出沉重的代价。非如此，不足以震慑肆无忌惮的考试作弊者，遏制日益猖獗的考试作弊之风。

1.3 开展考试法规立法后评估工作

国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出，规章施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。按照此规定的原则精神，考试法规立法后评估是指由法定主体按照法定的权限和程序，运用一定的方法，对颁布施行一定时间的考试立法项目的合法性、合理性、可行性等进行分析评价，并有针对性地对考试立法项目加以完善。建立考试法规立法后评估制度，将进一步完善考试立法制度，促使考试立法的科学化、规范化和民主化。

在我国的考试执法实践中长期存在一个突出的问题，即大量考试法规已实施多年，没有进行法规的立法后评估工作，适时进行修改和完善。以参加考试人数最多的国家教育考试为例，国务院在1988年3月颁布的《高等教育自学考试暂行条例》，是迄今为止我国层次最高的一部国家教育考试行政法规，但至今已经“暂行”了整整24年，其中有的规定已经不能对改革开放30多年后的中国自考发挥规范和指导作用。教育部（原国家教育委员会），1991年颁布的《普通、成人高等学校本、专科招生全国统一考试工作规则》、全国高等教育自学考试指导委员会1998年颁布的《高等教育自学考试考务、考籍管理工作规则》以及2004年4月中共中央宣传部、教育部、公安部和国家保密局联合颁布的《国家教育类考试安全保密规定》和教育部颁布的《国家教育考试违规处理办法》等部门规章，最近的已执行了8年。其他如财政部2001年颁发的《注册会计师全国统一考试违纪作弊处罚规则》（后进行修改，于2006年8月9日发布《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》）、司法部2005年7月29日发布的《国家司法考试违纪行为处理办法》以及卫生部1999年发布的《医师资格考试违纪处理暂行规定》等部门规章和各有关部门制发的大量规范考试行为的政策性“通知”、“意见”，也未进行必要的评估，严重地影响了考试执法的有效性。

笔者认为，在工作机制上，应当将考试法规立法后评估工作常态化，比如每五年进行一次立法后评估工作，及时发现问题，完善立法。在具体处理上，可以启动对现有考试法规开展一次立法后评估工作，由负责确定考试项目的国务院有关部门或者政府法制机构（以下统称评估机关）实施。评估机关根据需要和考试法规的具体情况，可以对考试法规进行全面评估，也可以对其中一项或部分制度进行评估；可以由部门或政府的法制机构负责进行评估，也可以将考试法规的立法后评估或立法后评估工作中的部分事项委托有关高等院校、科研机构、社会团体、中介机构等单位具体实施。

为了保证考试法规立法后评估工作的科学有效，应当把握好以下评估标准：一是合法性标准，即考试法规各项规定是否符合国家《宪法》和有关上位法的规定，是否符合《立法法》规定的立法权限、程序和具体规定；二是合理性标准，即考试法规所规定的各项制度、措施和手段是否适当、必要，是否符合公平、公正原则和权利与义务、权力与责任相统一的原则，法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当等；三是协调性标准，即被评估的考试法规与同位阶的其他规章是否存在矛盾或不一致，各项规定之间是否协调、衔接；四是执行性标准，即考试法规规定的执法主体是否明确，各项措施、手段和法律责任是否明确、具体、可行，程序设计是否正当、明确、简便、易于操作，便于公民、法人和其他组织遵守，实施机制是否完备，相关配套制度是否落实等；五是实效性标准，即考试法规各项规定能否解决实际问题，是否能够实现预期的立法目的，实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，公众的反映，实施成本与产生的经济、社会效益情况等；六是规范性标准，即考试法规概念界定是否明确，语言表述是否准确、规范、简明，逻辑结构是否严密，是否便于理解和执行。

开展考试法规立法后评估工作大致可以分为筹划、实施和评价三个阶段。筹划阶段的主要任务是确定评估客体、制定评估方案、确定评估指标、组成评估小组以及其他相关评估准备工作；实施阶段的主要工作是运用各种评估方式和方法，全面收集规章实施情况信息，并对这些信息进行分析加工，得出评估的初步结论；评价阶段则是对初步结论进行再加工，通过评估工作报告的形式得出最终评估结论，并将这一结论运用到规章的立、改、废程序中去。

考试法规立法后评估工作具体有五项：一是成立评估小组，由法制机构工作人员和相关工作人员（考试机构、公众代表、专家学者、法律工作者等）组成，具体承办评估工作；二是制定评估方案，内容主要包括评估目的、评估内容和标准、评估方法、评估步骤和时间安排、经费和组织保障等，报评估机关同意后实施；三是开展调查研究，通过实地考察、专题调研、座谈会、问卷调查、专家论证等方法，收集实施机关、参考人和社会公众的意见和建议；四是分析评价，即对收集到的情况和资料进行分析研究，对照评估内容和标准进行分析评价，提出初步评估结论；五是形成评估报告，通过对初步的结论性意见进行进一步的研究和论证，形成正式的评估结论，提出考试法规继续施行或者修改、废止、解释、制定配套制度、改进执法等方面的评估意见，形成正式的评估报告，报政府或部委法制机构，由后者组织验收。考试法规立法后评估报告建议对考试法规进行修改的，有关行政机关应当按照立法程序提请政府或部委对法规进行修改，原则上应当采纳评估报告提出的建议，未采纳的应当说明理由。

2 理顺考试管理体制，强化考试执法的管理与监督，办人民满意的考试

国家统一组织考试的行为是一种公权行为而非私权行为，而且是公权行为中的行政行为，具有行政行为的所有特征。考试体现了国家意志，世界上任何一个国家的行政权力中，都必然包含考试权，只是其具体的行使主体和方式存在一定的差别而已，而这些差别并不影响考试权的国家性。

据统计，目前我国在全国范围内统一组织实施的各类考试有242项，其中职业资格考试有197项，水平认证考试有24项，涉及国务院所属的几十个部门，无论参加考试的人数，还是考试项目与规模，均居世界首位。在国家考试的管理上，与考试相关的利益群体已经牵涉多种社会主体，包括有关的行政机关、考试机构、其他社会组织等。为此，必须强化国家对考试执法的管理与监督。

2.1 成立各级国家考试委员会，管理与监督国家统一考试

大致设想是：各级政府的“块”和各业务部门的“条”分别设立“考试指导委员会”，形成“条”“块”结合，全国上下纵横交错的国家考试管理与监督网络。

所谓“块”，是指国务院、省（自治区、直辖市）政府（以下简称“省级政府”）、市（自治州、盟）、直辖市的市辖区政府以及县（自治县、不设区的市、旗、地级市的市辖区）政府（以下简称“市县级政府”）分别设立考试委员会（以下简称“考委”），负责管辖区域内各类国家级统一考试的规划、管理与监督。国家考委在国务院的领导下，负责全国范围内国家统一考试的设置和考试政策、规划的制定，管理、协调和监督全国各类国家统一考试，决定国家考试工作的重大事项。省级考委和市县考委在本级政府的领导和上级考委的指导下，负责本地区国家考试的管理、监督、协调与指导工作。各级考委主任由本级政府分管负责人担任，考委委员由本级政府的教育、监察、保密、财政、公安、人事、卫生、发展与改革、劳动与社会保障等部门以及部分考试机构的负责人和专家兼任。

所谓“条”，是指负责确定国家级考试种类的国务院各部委成立相应的考试指导委员会（以下简称“考指委”），如教育部成立“国家教育考试指导委员会”，决定国家教育考试的种类，研究制定教育考试改革方案，指导教育考试改革试点，对全国范围内的国家教育考试工作进行管理与监督；财政部成立“国家注册会计师考试指导委员会”等。其余部委以此类推。各部委考指委主任由分管部委领导人担任，考指委委员由部委相关司局以及部分考试机构负责人和专家兼任。各省级考委和部委考指委在国家考委领导下开展工作，下级考委在上级考委领导下开展工作。

2.2 实行管办分离的考试管理体制，明确考试机构的职责权限

将考试管理权与考试实施权相分离，完善考试机构的职责与权限，是考试执法的组织保证。大致设想是：国务院、各省级政府和市县级政府分别设置考试组织实施机构。即国务院和省级政府设置“考试院”，市县设置“考试办公室”，是本级政府的直属机构和本级考委的常设办事机构；国务院所属各部委和省级政府相关部门设置“考试中心”，负责组织实施各部委确定种类的国家级考试。

“国家考试院”的职责是：（1）贯彻执行国家考试法律法规，根据国家经济与社会发展的需要，制定国家考试的方针、政策和业务规范；（2）指导各省级政府的国家考试工作，制定国家考试规划；（3）审批国务院有关部委和省级考试机构开考科目的计划；（4）负责指导国务院有关部委和省级政府国家考试的命题、制卷、试卷安全保密、评卷以及考试成绩的统计分析、利用和评价等工作；（5）对全国范围内的国家考试的质量和有效性进行检查和评估；（6）负责调查处理国家考试中发生的重大违规、作弊事件；（7）代表国家开展国际考试交流与合作；（8）承办经国家批准的外国和境外委托的考试，以及国内有关机构或组织委托的考试；（9）开展面向考生、面向社会的考试服务，组织全国性考试改革的研究和考试从业人员的培训；（10）完成国家考委交办的其他考试工作事项。

省级政府“考试院”和国务院部委“考试中心”的职责是：（1）贯彻执行国家考试法律法规、方针政策和业务规范，结合本省（自治区、直辖市）和部委的实际情况制定实施办法；（2）负责根据国家考试院批准的开考科目规划和原则，确定本省（自治区、直辖市）和部委开考科目和课程考试大纲，指定主考学校或单位；（3）决定本省（自治区、直辖市）和部委国家考试考区的设置、变更、撤销与恢复；（4）负责本省（自治区、直辖市）和部委国家考试的命题、制卷、评卷的组织以及考试成绩的统计分析、综合评价与安全保密工作；（5）负责本省（自治区、直辖市）和部委国家考试考生的考籍管理，颁发合格证书、毕业证书和职业资格证书等；（6）负责和省（自治区、直辖市）和部委国家考试的督考、监察工作，调查处理考试中发生的重大事故和重大违规、作弊事件；（7）组织国家考试的改革研究和考试工作人员的培训；（8）开展面向考生、面向社会的考试服务，指导、检查和监督社会助学活动，定期组织专家对社会助学组织进行评估和验收；（9）经省级政府或和部委批准开展考试的区域或国际交流合作和委托考试；（10）向有关单位和部门提供考试结果及统计分析数据，发布考试信息；（11）对管理范围内的国家考试的质量和有效性进行检查和评估；（12）完成国家考试院和主管考委交办的其他考试工作。

市县级“考试办公室”和省级政府相关部门“考试中心”的职责是：（1）负责本辖区或本部门国家考试的宣传、报名、组织管理工作以及考试基本信息的采集与汇总；（2）负责本辖区或本部门考点、考场的设置、建设以及监考人员的遴选、聘任和培训；（3）负责对考试违规、作弊事件的调查取证和处理，对重大违纪、作弊事件进行调查并提出处理意见报省级考试机构或主管部委考试机构决定；（4）维护考生和考试工作人员的合法权益；（5）负责考试工作人员的教育与管理，坚持先培训，后上岗，未经培训或培训不合格，不得上岗。（6）完成本级考委和上级考试机构交办的其他考试工作。

2.3 改革现行考试管理体制，探索考试执法主体多元化机制

国家考试权是行政权力，而不是社会权力。根据行政执法理论，行政执法主体是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也就是说，有权举办国家考试的主体具有特定性。《注册会计师法》第7条规定：“国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”《教育法》第20条规定：“国家实行教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”还有一些法律也作了类似规定。这些法律规定为考试执法主体的多元化留出了法律空间，即由国家批准实施国家考试的机构可以是行政机关，也可以是社会组织，后者的考试执法权力来自国家的授权，考试的范围和种类均由国家规定，属于法律法规授权的考试执法主体。

2002年我国加入世贸组织(WTO)，把“文教卫生的国际交往服务”列入《服务贸易总协定》，使教育和教育考试全面对外开放，国外教育考试作为教育服务也纷纷进入中国。据有关资料统计，国外考试机构目前在中国开考的项目涉及财会、金融、外语、经贸等领域，共有36种近百个证书考试。随着我国行政管理体制改革的不断深化和政府职能的转变，各级政府部门应变直接办考为对考试机构组织实施的国家考试进行管理和监督，让具体组织实施考试的机构逐步成为独立的办考实体和考试执法主体，具体履行组织考试、提供成绩、进行考试评价的职能，实现考试的管理者、实施者、考试结果的使用者分离的现代考试制度。

3 加强考试机构建设，增强服务意识，提高考试执法的能力和水平

各级考试机构是国家考试的具体实施者和承担者，是考试法规授权的考试执法主体，其考试执法能力和水平的高低，直接关系国家考试公平公正原则的实现以及考试在民众中的权威性和政府的公信力。为此，考试机构应肩负以下职责：

3.1 严格考试执法

严格执法是考试立法的基本要求。法治秩序的建立，非一朝一夕之功。在建立法治秩序的过程中，考试执法者的行为倍受公众关注，也最有可能影响公众的法治观念。执法者严格、公正的执法行为，所树立起的不仅是执法者的权威和形象，更是法律的权威和形象。严格执法主要体现在以下几方面：一是考试执法必须实现程序正义。程序正义是法治的一般要求，体现着法治的精神。考试执法必须体现程序正义，即考试机构要按照考试法律法规规定的程序执法，而不能与之相违背。法律程序对考试执法权的制约，体现了分权制衡的思想。它要求给予参考人一定的程序性权利，例如申辩的权利、听证的权利以及申诉的权利乃至诉讼的权利等，是法律赋予参考人的不可剥夺的权利。二是考试执法必须尽可能实现实体正义。实体正义是指实体法上的正义，是一种目的正义。要求考试执法机构严格按照法律法规的规定行事，尽可能地满足政府考试管理的要求和保护参考人利益的要求。三是对考试执法人员进行规范执法行为的教育，组织学习《宪法》、《教育法》、《民法》、《民事诉讼法》、《治安处罚法》、《行政处罚法》等法律，并进行不定期的法律知识考核，提高其法律素养。四是对考试执法人员实行严格的资格考试制度，考试执法资格不搞“终身制”，实行动态管理制度，执法资格有效期一般为5年，考试执法人员应当在执法资格有效期届满前，参加行政执法资格考试，重新申请确认考试执法资格。

3.2 提高服务质量

考试执法活动是一项专业性很强的工作，在本质上是政府提供的一种公共产品、公共服务，故要求各级考试执法机构应该形成良好的服务意识，为社会和参考人提供良好的服务。为此，应做好以下三点：一是加强考试执法的内部监督和外部监督机制建设。内部监督主要是指考试机构通过自身的内部建设，规范执法行为，思想路线正确，服务意识强；外部监督是指主动接受考试管理机关、新闻媒体、人民团体和其他国家机关的监督，坚持法律至上，依法办考。二是加强考试执法队伍建设。做好考试执法人员执法能力和执法素养的培训与锻炼，培养考试执法人员尊重法律的意识，并建立定期培训、学习、考核制度以及执法责任制、责任考核制和责任追究制，以增强执法人员的自律意识，防止失职渎职和滥用权力。三是规范考试执法行为。在实际工作中，考试执法人员如果违法执法，不仅损害参考人的利益，也损害政府的威信。为此，一方面，立法机关在立法时要尽可能规范考试执法的自由裁量权，减少自由裁量的范围，缩小权力寻租空间；另一方面，具体执法中，要避免选择性执法和钓鱼执法，及时查处执法违法违规行为。

3.3 增强考试机构的职业化和专业化水平

一个统一、独立、权威的考试机构和职业化、专业化的考试工作人员队伍，是考试执法最基本的保证。当前，我国考试制度的改革面临许多重大的理论和实践问题，迫切需要在科学发展观的引领下，全面审视历史发展进程和追寻现实发展要求，寻求一条有中国特色的考试改革之路，而其中最为重要的是在改造传统考试的基础上构建一个科学的考试与评价体系，实现从考试到评价的跃升，这既是对现有考试制度进行改革的核心问题，也是改革的关键所在。深入洞察历史发展的进程不难发现，实现单一考试到多元评价的飞跃，是人类社会的人才观和教育观从单纯的选拔和分类，转变到促进人的全面发展的必然要求。这是考试机构改革的方向和今后工作的重点。

在组织实施考试的过程中，命题、制卷、监考、试卷评判、考试成绩公布以及考试安全保密、考试现代化技术手段等工作都具有很强的专业性、程序性、操作性和技术性，在促使考试技术向专业化和科学化发展，防范和打击考试作弊方面，各级政府和考试机构多年来做了大量的工作和有益的探索，取得了好的经验和积极的效果。应当在现有基础上，更多地引进现代科技，提高组织考试的科技含量和水平。

[1]中共中央国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[M].北京：人民出版社.2010．

[2]王志武.对推进教育考试管理体制改革的几点思考[J].中国考试，2010（6）.

[3]戴家干.从考试到评价——论我国考试与评价制度的改革[J].中国考试，2010（1）.

Several Questions of Law Enforcement in National Examination

LI Huade and LI Yicheng

Law enforcement of examination is in a position of importance in the examination regulations implementing of the law enforcement mechanism.If there were no law enforcement of examination,the examination regulations will not be achieved.The premise of law enforcement of examination are laws to follow.To strengthen authority and effectiveness of law enforcement of examination,we must accelerate the examination legislation,do well in assessment after the legislation of examination regulations,straighten out the management of examination system,strengthen the management and supervision of law enforcement of examination,make clear the status of main body of examination institution in law enforcement,improve its level of professionalization and specialization and its ability of law enforcement examination,enhance the authority of national examination in the evaluation activities of the populace and improve the credibility of the government.

Law Legislation of Examination;Assessment after the Legislation of Examination Regulations;Examination Management System；Main Body of Law Enforcement of Examination

G405

A

1005-8427(2012)06-0048-7

西南政法大学
重庆市教育考试院