农村土地流转问题的再思考——对山东省临沂市农村土地流转情况的调查

赵东龙

(山东省临沂大学，276000)

1 土地流转的现状与主要流转形式

2008年中央十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利;加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营等新政策，在全国范围内推进了农村土地流转的深入广泛开展。同全国各地一样，临沂市的土地流转工作得到了较快发展。2010年统计，该市农村土地承包经营权流转总面积已达5.4万hm2，占家庭承包面积的9%，分别比2008年和2009年增长1.8万hm2和9 330hm2。在具体实践中，大胆探索，不受当前制约农村土地流转的土地产权制度不健全、土地流转中介组织发展滞后等体制机制方面问题的束缚，在流转中完善，在完善中推进，不断创新方式方法，主要采取农业龙头企业基地引领、农民专业合作组织经营推动、种养大户带动、普通农户自发参与等形式，收到良好的效果。

1.1 龙头企业建基地引领土地流转

龙头企业大多通过租赁方式，承接农户流转土地，建立自控基地，按企业产业布局统一进行规模化、标准化生产，把生产环节有效向前延伸，农产品生产基地成为龙头企业的“第一车间”。流出土地的农民获得土地租金，部分流出土地的农民成为企业雇用工人，在得到租金的同时还可拿工资。有的农民以农村土地承包经营权入股，把承包土地交给公司经营，按土地等级实行保底分红，同时也成为公司的产业工人。这种类型涉及企业2 210家，流转面积9 733hm2。临沂市河东区丰达源公司是一家专门从事出口蔬菜种植的农业种植公司，2008年4月份公司以800元/667m2的价格 (土地租赁价格每5年增加100元)，与860户农民签订土地租赁合同，建立标准化出口蔬菜生产基地146.7hm2，为3家农业龙头企业提供加工出口蔬菜。流转土地的农户在获得土地租金的同时，优先到蔬菜基地打工，每年可获得劳动报酬8 000元左右，农户年均增收1万元以上。

1.2 农民专业合作组织推动土地流转

主要是农民专业合作社以入股、租赁等流转方式承接社员的土地，合作社根据自身情况对土地进行产业化经营或对外招租，发展高效农业，实现了“土地变股权、农民变股东”，达到了“有地不种地、收益靠分红”的效果。这种类型涉及农民专业合作社1 571家，流转面积6 333hm2。这个市的苍山县会宝山果品专业合作社，实行成员以土地、荒山、劳动力、资金、技术等5种形式入股，实施荒山治理，采取“合作社+企业+基地+农户”的合作发展模式，实行股份合作的投入机制。一是资金入股。以100元为一股，大力鼓励社员以自有资金入股，最大限度地筹集启动资金;积极争取上级各类扶持资金，作为集体投入，项目区内群众共同受益;二是土地承包经营权入股。按照市场经济发展要求，本着“依法、自愿、有偿”的原则，积极引导群众实施土地经营权流转，把零星的土地集中起来，进行连片开发，入股土地年底按150kg/667m2瓜干的收益折价，社员要钱的给钱，不要钱的作为入股资金计入社员证，有效解决了土地延包后，农户土地零星，不利于果品产业规模化、集约化发展的瓶颈制约问题，共吸收入股社员3 200户，涉及11村、1.1万人，入股荒山及土地667.6余hm2，入股资金达到600多万元。合作社先后投资800余万元，规划建设了干果示范园、鲜果示范园、优质干鲜果品苗木及盆景花卉示范基地，走出了一条小流域综合治理的新路子。

1.3 农村种养大户带动土地流转

主要是种养大户通过转让、租赁、转包等方式流转农户承包地，建立以生产专业化、经营集约化、管理企业化为主要特征的农业示范园区。这种类型涉及专业大户3 611家，流转面积6 987hm2。如苍山县种粮大户王善起通过流转承接农户承包地133hm2，对土地进行深耕整平，精细耙实、测土配方施肥，土地由原来的低产田变成高产田。2001年以来，每年都生产小麦良种近10万kg，大豆良种3万余kg，每年收入都超过10万元。郯城县港上镇四村刘绍连自1992年以来，先后以租赁、转让等方式承接农户耕地66.7hm2，进行粮食规模化生产，累计向国家交售粮食180万kg，向社会提供良种750万kg，取得了良好的经济和社会效益。

1.4 普通农户自发参与土地流转

这种类型涉及农户11.107 0万家，流转面积1.883 3万hm2。一些农户因举家外出务工经商或从事二、三产业，与亲戚、朋友或邻居约定，将自己承包的土地及相应的权利、义务一并转交给第三方。也有一些农户为方便耕作，自发进行互换或村集体组织集中互换。如蒙阴县针对二轮土地延包后，部分村农户承包地过于分散，生产管理费工费时，影响农业结构调整等问题，以村为单位发动群众集中自愿互换土地，将分散的土地化零为整，整合了土地和劳动力两个资源。该县野店镇南晏子村952人，人均耕地0.1hm2，该村建立7个合作社，93%的农户加入了合作社，调整互换和开发整理土地80hm2，形成了“一社一大片，一户一大块”的种植格局。

2 当前制约农村土地流转的主要障碍因素及成因分析

通过调查发现，目前制约农村土地流转的因素是多方面的，既有体制机制的原因，也有农民思想观念方面的掣肘，具体表现以下几个方面。

2.1 滞后的农村社会保障体系是影响农村土地流转的主要障碍因素

我国是一个农业大国，特殊的历史地位和现实情况决定了农业在我国的基础地位，占人口绝大多数的农民在长期的农业生产中形成了独特的思维方式和行为理念，对土地表现出一种固有的依恋情结，“土地为本”传统观念在农民头脑中根深蒂固，加上目前我国社会保障机制还不够完善，特别农村社会保障体系建设还处于初始阶段的情况下，土地仍然是农民安身立命的根本保证。同时，由于目前土地的产出效益比较低，土地流转的低收益很难打动农民产生流转土地的冲动。而对于那些进城打工并实现就业的农民工们，也不敢轻易放弃土地而使自己成为“无产者”，往往选择私下协商代耕、临时性转包或者干脆撂荒等方式处置所承包的土地，严重阻碍了土地的流转。

2.2 土地流转主体不规范，造成土地流转利益主体虚化

目前我国农村的土地权属边界比较模糊，法律规定农村的土地归村“集体”所有，村民按户承包土地，所有权与经营权的分离造成流转土地利益主体的虚化而极易产生权利的纷争。导致农村土地往往局限于村内甚至是村民小组内流转，很难跨区域、跨所有制流动，这在一定程度上影响了土地流转的规模和效益，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行，使土地效益得不到最大限度地发挥。这些都影响了土地流转的健康、有序发展。

2.3 土地流转市场发育缓慢，土地流转中介机构不健全

目前各地还没有建立起与市场经济相适应的土地交易市场，缺乏一个完善的土地交易平台，阻碍了土地交易双方信息的沟通与交流，导致当前多数土地流转交易基本上是由农户漫无目的寻找转让对象，并随意完成整个交易过程，土地流转的随机性和偶发性成分比较大，土地流转的成功率比较低而且极易产生流转纷争。

3 加快推进农村土地流转的思考

马克思的地租理论认为，经济流转是市场经济的必然结果，所流转的是经济价值，土地所有权在经济上的实现形式就是地租;在市场经济条件下，只要产权关系清晰，土地就可以自由买卖、租赁和抵押。土地虽然不能移动，但土地的权利可以转移。在国外没有土地流转的概念，只有土地交易。土地流转是我国的特有概念，它是在我国农村实行土地家庭联产承包责任制的背景下推进城市化进程中的必然产物。正是由于特殊的历史背景条件，决定了我国土地流转不同于国外，必须在思想观念与方式方法方面进行创新。

3.1 解决认识方面的问题

一是要重新审视推进土地流转的深刻含义，把推行土地流转同推行家庭联产承包责任制放在同等重要的位置。可以说，从长远的观点看，土地流转是又一次土地改革，事关我国城市化进程发展和现代化建设事业的顺利推进。在我国城市化进程全面推进的背景下，土地流转绝不仅仅是农户间为了转移劳动力的自发的承包地的流转，也不是农户为了获得财产收益而自发形成的流转，更不是集体经济组织为了争取土地非农发展权益进行的隐形流转，它是有利于推动农业现代化的以规模经营为目标的土地流转，是以土地的集约利用为目的的宅基地整理或建设用地的异地流转。只有充分认识这一点，才能准确把握土地流转的正确方向。二是必须充分发挥集体经济组织在土地流转中的重要作用。通过土地流转加强集体经济组织的“统”的功能，重新赋予我国“统分结合”的双层经营体制的应有之义，恢复被土地承包关系长期稳定的政策“剥夺”了的集体经济组织顺应市场需求，调整农业种植结构和经营规模的权利。只有强化集体经济组织实体化功能，为农民通过集体组织实现土地资源的重新配置提供平台，才能在以承包人为主体的土地流转过程中使农民的利益真正得到保护，农业经营规模的扩大才能实现。三是要摒弃二元经济社会在人们心目中遗留的城市人口与农村人口的概念，树立全体公民的国民意识。农民放弃土地转入城市只是生活环境与生活空间的变化，而不是身份的改变，落实每个人的平等国民待遇，打破户籍分割，建立起完善的全社会保障体系，最终实现农村土地流转的健康有序发展。

3.2 创新土地流转的形式与方法

转包、出租、互换、转让、股份合作等土地流转形式符合现阶段农村经济发展的实际，尊重了农民自愿有偿互惠的流转意愿;发展龙头企业、建立农民合作组织、鼓励种田大户和种田能手承包土地等形式对拉动和引导农民流转土地起到积极作用，这些应当继续坚持推广。与此同时，还应当创新思维，探索推进土地流转的新方法。一是要将农村土地流转与城市建设结合起来，可以采取建设“城市特区”的办法带动土地流转。可以鼓励县区参与市级区域中心城市建设，在市级城市开发建设中设立“特区”由县区投资开发 (同样，在县城建设中鼓励乡镇参与县城建设)，引导农村人口向城市转移，加快城市建设步伐。对于小城镇建设，应当适当控制。二是打破地域界限，尝试推行“异地还建”的办法，让少数人先进城。目前各地实行的城镇居民住房“还建”政策往往局限于城市建设规划区域的村民，而在广大农村中存在相当数量的富裕农民，他们有进城的意愿和生存的能力，但缺少政策的引导，可以尝试推行“异地还建”的方法，对于签订土地流转合同，放弃土地承包权的农民，可以享受与城市周边村民同样的“住房还建”优惠政策，这样既能加快城市化进程，又能带动农村土地流转。

3.3 从政策体制方面完善农村土地流转的运作机制

一是继续坚持土地承包“长久不变”的政策。明晰土地承包经营权是进行土地流转的前提，是健全土地承包经营权流转市场的基础性工作。实现农村土地承包关系从“长期不变”到“长久不变”，才能从根本上巩固农户的承包权并确保承包期内对土地的自主使用权、收益权及转让权。二是完善农村土地流转的配套措施。大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移;加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能;加速农业产业化，促进产业结构调整，实现农村劳动力向非农产业转移，为土地流转创造条件。三是强化对土地流转的服务措施。大力培育和发展土地流转服务中介组织，畅通的土地流转渠道;积极开展土地流转的供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，县级可以尝试设立“土地信托服务中心”，突破农村土地流转所受地域限制的制约;建立健全土地流转监督管理机制，规范土地流转程序;吸引和鼓励广大工商业主和涉农企业参与农业开发，以农业的规模化集约化经营，推进农村土地流转的健康发展。

［1］夏英煌.城市化进程中农村土地制度改革与构想.资源经济，2003，(7)

［2］南伟强.论土地流转的推进与模式选择.集体经济——新农村建设，2010.12

［3］国学网.对农村土地使用权流转情况的调查与思考.2009-5-20