县域城市化应高度关注人口、住房和财政收支变化——以三门县城区房地产调研为例

□文/胡伟明

县级政府要高度关注的“人口”、“住房”和“财政收支结构”的变化情况，认清形势，分析态势，把握趋势，以稳妥推进本地的城市化进程

城市化是中国社会现代化的基本内容。然而，城市化并不仅是单纯区域地理意义上的乡村转变成为城市的过程，更是经济和社会意义上的乡土型生产生活方式向城市型生产生活方式转变的过程。“城”是载体，“市”是核心。城市化绝不是简单的“造城”过程，而是复杂的“成市”进程。笔者认为，与大中城市相比，广大的县城在城市化进程中所面临的挑战更为严峻。在城市化进程中，县级政府要高度关注的“人口”、“住房”和“财政收支结构”的变化情况，认清形势，分析态势，把握趋势，以稳妥推进本地的城市化进程。笔者以三门县城区房地产调研为例，分“意义、采集、利用”三个方面，谈工作方法和体会。

三组数据的意义

城市人口是城市的社会主体。城市人口既是城市发展的建设主体，又是城市功能的服务客体，是城市的主人。城市建设是为城市人口服务的。城市需要人口来支撑，无人口支撑的城形不成市，更无所谓城市化。城市规划是城市建设的龙头，是政府主导编制的。尽管目前的城市规划中都有规划人口数量的描述，但普遍缺乏规划人口的构成分析，进而造成规划建设用地结构比例不协调的情形非常普遍。“为谁建城”是政府在推进城市化进程中首先必须明确的内容。地方政府要高度关注城区人口的总量及结构的变化趋势，只有根据城市人口发展趋势编制城市规划，才能真正发挥城市规划对城市建设的龙头引领作用。

住房是城市功能的重要组成，是城市建设的基本内容，关系到城市社会的基本民生。城市的住房供应与人口的住房需求不仅在总量上要保持基本平衡，更要在结构上保持基本平衡。尽管各地在“十一五”期间都根据国家住建部的要求编制了《城市住房建设规划》，但由于种种原因执行效果普遍不佳，没有发挥好合理引导城市住房消费需求和消费模式的规划功能。目前一些大中城市已普遍实行商业住宅房产销售通报制度，但是我国2000多个县城普遍还没有开始实行，通过发布或传播虚假的房产销售信息来促销楼盘，还是房地产开发商的重要销售手法。不仅广大县城居民对城区住房的总体开发和销售情况不知情，就是当地政府对城区住房的底子也了解较少。这种情形应该加以改变。

财政收支一直是政府关注的重点。现行预算法自1995年开始施行至今已有17年，由于现行体制下各级政府的全部收入和支出并没有全部都纳入了预算，政府领导对财政的整体收支情况的了解并不充分。一是每年的“两会”期间只是讨论预算内收支情况，对游离于地方财政越算之外的资金收支情况，不要说一般的人大代表和政协委员，就是县四套班子的大多数领导也普遍不了解；二是财政预决算具有较强的连续性，当年的预决算报告也不能准确地反映当年的实际收支情况。在《预算法修正案》正式出台前，县级地方政府要做的是：更多地了解政府的整体收支情况。

三组数据的采集

各地的资源禀赋千差万别，城市化进程也快慢不一。笔者以三门县城区房地产调研为例，所使用的方法对各地具有普遍性意义。

首先，确定调研范围。如果按县城规划建成区作为调研范围，因为规划建成区范围有大量的未开发土地，“一般性”会掩盖了“特殊性”。在三门县城区房地产调研时，采取人为划定城区的方式来确定调研范围。将2000年以来三门县县城规划建成区范围内有过商业房产开发的区域成片划为城区；将未来10年内预计将会有商业房产开发的区域成片划为拓展区。

其次，确定三组指标。第一组有关人口变化数据包括：全县、城关镇、城区和拓展区的户籍人口情况（分年度，分农居）；全县和城关镇的常住人口情况（常住人口、外来常住人口及结构、外出常住人口及结构）。第二组有关住房建设的数据包括：建设用地出让情况（分工业、商住、商服；分城区、非城区，分年度时期指标，面积、容积率、出让金）；单位集资房情况（用地面积、建筑面积，套数）；居民自建房情况（同上）；商业房产竣工、在建、待建情况（用地面积、建筑面积，套数，小区明细）；保障房竣工、在建、待建情况（同上）；城区、拓展区农村住房情况（用地面积、建筑面积，分村）。金融机构存款情况（存款总额、居民储蓄存款）、金融机构贷款情况（贷款总额、居民消费贷款总额、住房按揭贷款总额及笔数）、住房公积金贷款情况（总额及笔数、组合贷款总额及笔数）；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和城镇集体以上单位职工人均工资。第三组指标包括：政府收入情况（财政总收入、地方财政收入、土地出让金净收入、上级补助收入、其他财政性收入）；政府支出情况（政府总支出、正常运行支出、政府性投资支出、基金支出）。

再次，明确责任单位。由国土局负责提供建设用地出让情况；由住建局负责提供单位集资房和居民自建房情况、已竣工的商业房产情况、在建的商业房产情况、待建商业房产情况、保障房建设情况；由统计局负责提供分年度全社会固定资产投资情况、房地产投资情况、在建面积、竣工面积、销售面积、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城镇集体以上单位职工人均工资情况，第五次、第六次人口普查资料；由财政局提供预算外收入、土地出让金收入总额及净额情况、上级补助资金情况、政府收支情况（含基金）和房地产及关联税收情况；由公安局负责提供城区和拓展区的户籍人口变化情况；由人民银行负责提供金融机构存贷款情况；由住房公积金管理中心负责提供公积金贷款情况；由城关镇负责提供截至期城区和拓展区农村住房情况和城区土地征用及村级留用地开发利用情况、城区和拓展区的户籍人口变化情况、城区和拓展区的土地变化情况；各开发区管委会负责提供城区的土地征用及村级留用地返还情况。

最后，进行审核补充。竣工商业房产情况通过比较住建局质监站和统计局的数据开展审核（前者略小于后者）；在建商业房产情况通过比较住建局和统计局的数据开展审核（前者略大于后者）；土地出让金通过比较国土局提供的出让总金额和财政局提供的收取总额（含应收）进行审核（前者略小于后者）；城区和拓展区的户籍人口通过比较城关镇和公安局分别提供的数据进行审核（两者差异不大）；城区土地征用、村级留用地开发利用情况通过比较城关镇和各开发区管委会分别提供的数据进行审核（两者差异不大）。然后，对一些各责任部门（乡镇）无法直接提供的相关数据进行补充调查。

三组数据的利用

关于人口变化。重点比较县域和城关镇的户籍人口和常住人口的总量和结构的发展变化。县域常住人口负增长或增速明显低于户籍人口增速的：表明该县在区域城市化进程中在不断被边缘化；城关镇常住人口和户籍人口高速增长的：表明县城在全县的中心地位在增强；城关镇外来人口中本县户籍人口所占比重高的：表明县城对外地人口吸引力不强。通过分析变化趋势，以变化速度为参数，采取“指数平滑法”对县域、城关镇和城区的未来人口规模进行预测，为编制和调整县城总体规划和城市住房建设规划服务

关于用地结构。采取招、拍、挂方式出让的建设用地，无论是工业与商业用地之间还是商业住宅用地与商业服务用地之间都要保持合适的比例。就县级区域一般而言，城区工业化对城市化的带动率约为1︰2，城区新增人口的用地需求约为原城区人口的80%，商业服务用地与商品住房用地的比例为1︰9。假设县城区商业住宅的容积率为a，城区每亩工业用地的用工数为m，城区居民人均住房面积为s。那么比较合理的新增建设用地中工商用地之比L应该是：[(666.67×a×0.9)/（0.8×s）]/（2×m）。

以三门县城区为例：城区商业住宅的容积率为1.5，每亩工业用地的平均用工数约为5，城区居民人均住房面积为45平米，比较合理的新增建设用地中工商用地之比：L= [（666.67×1.5×0.9）/（0.8×45）]/（2×5）=2.5︰1

如果某县城区土地征用时安排有一定比例的返还给被征地农村的留用地，一定会有相当比例的留用地会成为农村住宅用地。三门县城区留用地比例为15%，村留用地的2/3左右将成为农村住宅用地，县城区建设用地占总征地数比例为90%，新增工商用地占新增建设用地之比为60%，商业服务用地与商品住房用地的比例为1︰9；城区商业住宅的容积率为1.5，每亩新增工业用地的平均用工数为5人，城区居民人均住房面积为45平方米。此情形下，合理的采取公开出让方式出让的城区新增工商用地之比应为6:1左右。

关于住房总量。城区居民人均住房面积和城区住房空置率是地方政府必须高度关注的两个数据。城区住房总量由居民自建房、单位集资房、已竣工商品住房、在建商品住房、待建商品住房、已竣工保障房、在建保障房、待建保障房和农村住房共九部分组成；城镇户口居民已有住房由居民自建房、单位集资房、已购商品房和已入住保障房共4部分组成；城区农村自住房面积按“每人50平方米砖混建筑”估计，城区农村剩余住房面积等于农村住房总面积减去城区农村自住房面积。在目前水平下，城区城镇户口居民户均拥有1套以上或人均拥有40平方米以上住房面积的：表示城区城镇户口居民的刚需已得到满足；剩余的商品住房主要得依靠新增城区人口来消化。城区住房空置率（剩余住房面积/所有住房面积）：小于10%的，属于基本合理；10%-20%的，属于住房过剩；大于20%的，属于严重过剩。

关于住房结构。在目前情形下，县级城区而言：别墅套数占商品房总套数的5%-8%为宜；排屋套数占商品房总套数的15%-20%为宜；保障房（经适房、公租房、廉租房）套数占商品房总套数的20%左右为宜。

关于房价高低。在目前情形下，就县级城区而言，比较简单的判断方法是：城镇集体以上职工月平均工资与每平米商业住宅房产建筑面积价格的比例1︰1左右的，合理；1︰1.5左右的，基本合理；1︰2以上的，房价偏高。

关于收支结构。就县级区域而言，土地出让金净收入占县级政府总收入比重：15%左右，属于基本合理；20%左右，依存度偏高；25%以上的，依存度严重过高。正常办公支出占县级政府总支出比重：小于30%，属于宽松财政；45%左右的，属于正常财政；大于60%，属于吃紧财政。