以法制工作统揽司法行政改革发展的认识与思考

吴溪清 (山东省司法厅副厅长 山东济南 250014) ■文

以法制工作统揽司法行政改革发展的认识与思考

Understanding and Reflection of Legal System Work Embracing the Reform and Development of Judicial Administration

吴溪清 (山东省司法厅副厅长 山东济南 250014) ■文

法制工作牵动全局、关乎长远，在推动司法行政改革发展中具有基础性、根本性、保障性的作用。随着社会主义民主法制不断完善和社会管理创新深入推进，法制在协调社会关系、规范社会秩序、平衡各方利益、化解社会纠纷、维护群众权益、推动经济社会事业发展中的重要作用日益凸显。运用法制思维谋篇布局、规划长远，坚持以法制工作统揽司法行政改革发展，是推进依法行政、建设法治政府的客观需要，是司法行政事业科学发展的内在要求，意义重大而深远。

一、以法制工作统揽司法行政改革发展的客观必然性

法治是社会管理的基本手段和选择模式。在现代社会加速转型、民主法治进程加快的大背景下，社会主义各项事业发展的过程同时也是推进法制、落实法制、实现法制的过程，是法制工作潜移默化地发挥作用、日趋规范的过程。司法行政工作的改革发展也不例外。因此，必须从更高站位、更广视角认识司法行政法制工作的重要性。

(一)做好司法行政法制工作是建设法治机关的必然要求。依法行政是现代政治文明的重要标志。温家宝总理深刻指出：“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代意义”。司法行政机关既是政法机关，又是重要的国家行政部门，既有行政执法任务，又有刑罚执行任务，是推动法治建设重要的协调和指导机关。推进依法行政、建设法治政府，司法行政机关理应走在前面，作出表率。加强司法行政法制工作，开展好行政立法、行政执法、执法监督检查、行政复议应诉、法制宣传等工作，对于完善法律体系、提高制度建设质量、增强依法行政意识和能力、规范行政权力运行，做到依法决策、依法办事、严格执法、规范执法，具有重要作用。从一定意义上说，法制工作的地位和作用如何、法制工作的职能作用是否有效发挥，是检验和衡量依法行政、法治政府建设水平高低的重要尺度。

(二)做好司法行政法制工作是推动司法行政事业科学发展的可靠保障。科学发展，法制先行。当前，司法行政工作中存在着不少的困难和问题，最主要的还是某些业务领域和组织管理方面缺乏有力法律支撑。随着司法体制工作机制改革不断深入和社会管理创新不断加强，司法行政执法和管理范围不断拓展，任务越来越艰巨，社会关注程度越来越高，由执法不公正、不规范、不文明引发新的社会矛盾的风险越来越大。加强司法行政法制工作，就是通过为领导决策提供法律参谋，履行合法性审查职责，发挥好法律参谋作用，把好第一道关口，确保各项决策合法有效;就是通过立法，争取有利于事业发展的政策规定，明确职责定位，理顺工作关系，强化职能作用，为司法行政科学发展提供有力的法律支撑和制度安排;就是通过开展执法监督检查、办理行政复议应诉案件、规范性文件审查等，发挥自我监督、层级监督和社会监督作用，及时发现、纠正执法和管理、服务工作中的不当之处，确保依法正确履行职责。

(三)加强司法行政法制工作是促进规范执法的有力举措。行政执法是政府大量的、日常性行政活动，对司法行政机关来说，还包括刑罚和劳动教养执行，这是工作的重中之重。从系统内近年来发生的监管安全、刑罚执行、法律服务管理等领域一些违法违纪案件看，根本原因还是与有些单位和人员法治意识不强，有法不执行，不正确履行职责，或者超越职权、滥用权力、利用职权谋取私利、知法犯法等有关。解决这些问题，从法制的角度看，就是对我们的执法机构、执法队伍，除了严格的教育和管理外，还要进一步强化法律制度的约束、法制工作的监督、对执法功过的奖惩和法律业务的培训，充分运用好法制手段和措施，做到规范、严格、公正、文明执法。因此，我们必须始终把促进依法行政、规范执法作为法制工作的出发点和落脚点。

(四)做好司法行政法制工作是完成当前繁重任务的客观需要。当前，司法行政机关既肩负着服务经济发展、加强创新社会管理、维护社会稳定、保障改善民生的任务，又面临着加快改革发展、构建新型司法行政工作体系的任务，责任重大、情况复杂、任务艰巨。在这种情况下，依靠原有的行政管理模式无法完成任务。尤其是随着广大人民群众主体意识、法治意识和维权意识的不断觉醒，做好新形势下的群众工作难度大、要求高。这些都要求我们以更加宽广的视野和大的智慧去谋划，以理念创新推动各项工作的根本性突破。而法治就是实现这一发展的总钥匙，是解决一切矛盾和问题的关键。重视法制工作的领导才是具有现代管理意识的领导，越是在任务繁重、情况复杂的情况下，越要高度重视法制工作;越是在工作顺利、发展势头良好的情况下，越要注重发挥法制部门的作用。法制部门和法制工作人员也要树立围绕中心、服务大局的观念，把服务大局作为一切工作的出发点和落脚点，在大局下思考、谋划和行动，以作为争地位、谋发展。

二、以法制工作统揽司法行政改革发展的根本要求

多年来，全省司法行政机关充分发挥法律服务、法制宣传、法律保障职能作用，在宣传法律知识、弘扬法治理念、深化依法治理、推进民主法治进程中发挥了重要作用。但在运用法制思维、法制理念、法制手段、法制成果、法制标准等推进自身工作方面，认识还不够到位，办法还不够多，路子还不够广，这与司法行政在民主法制建设中的重要地位和作用不相称，与司法行政事业长远发展的需要不相称。必须认清形势、转变观念，以理念创新推动工作创新。

首先，善于运用法制手段推动司法行政工作。司法行政作为重要的政法机关和政府职能部门，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量。司法行政的这种职能定位和性质特点，要求我们牢固树立践行以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念，树立践行“法律至上”、“法律权威”、“法律主治”等现代法治观念，善于运用法制手段解决各种困难和问题，善于运用法律机制规范和管理执法执业活动，善于运用法制成果指导推动各项业务工作。必须争取立法机关和有关部门的重视支持，进一步加大司法行政立法步伐，通过抓制度、抓建设、抓基础的办法，努力解决制约和阻碍改革发展的体制性、机制性和保障性问题，优化发展环境，拓展发展空间，促进司法行政工作又好又快发展。

其次，善于把法制融入司法行政工作全过程。司法行政各项业务工作开展，都离不开法制工作的服务和保障;法制工作与业务工作紧密衔接、有机融合，才能推动整体工作健康开展。必须把法制工作的着眼点更多地落实到业务发展和执法管理的事前、事中和事后参与上来，司法行政改革发展的每一次重要思路调整、重大改革举措、重要业务活动，都应当有法制部门的参与，发挥其参谋助手作用，把好第一道关口，预防和减少违法行政、越权行政、玩忽职守、滥用职权等情形的发生。在决策方面，坚持依法科学民主决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，实现决策权和决策责任相统一;在执行方面，进一步细化执法权限，制定完善业务部门内部工作制度和工作规范，强化约束监督;在执法监督方面，落实执法责任制，明确每个执法机构、执法岗位、执法人员的职责，明确每项执法工作的程序、规则、流程、标准和完成时限，并向社会公开，自觉接受社会监督。

第三，善于把法制作为衡量司法行政工作成效的重要标准。温家宝总理指出：“政府能做什么，不能做什么，要有法律来确定。政府只能行使法律赋予的权力，所有行政行为都要于法有据、程序正当”。应当坚持内容合法的法制标准，作决策、定政策、上项目、搞改革，都要绷紧法制这根弦，时时提醒、检查自己开展的业务工作是不是符合宪法、法律、法规、规章的规定，确保工作的各个方面都符合法律要求;坚持程序合法的法制标准，认真践行平等、参与、公开、中立等程序公平正义的一般原则和价值理念，强化程序意识，严格按程序执法，加强程序制度建设，以“看得见”的方式规范执法服务活动、实现社会公平正义;坚持法制的考核标准，把依法行政、依法决策、依法办事作为衡量和检验干部素质和能力高低的重要尺度，把法制化、规范化、专业化作为衡量和检验一个单位、一个地方业务发展水平高低的重要标准，科学制定考核办法，增加法制的考核比重，在各项工作中都彰显法制的价值和作用，促进工作有效开展。

三、以法制工作统揽司法行政改革发展的思路措施

坚持以法制工作统揽司法行政改革发展，要做的工作很多，任务很重，必须突出重点、精心谋划，一步一步地抓好落实，通过量的积累达到质的变化，实现司法行政法制工作的整体跃升。总起来说就是要以规范执法、依法行政为目标，以贯彻落实《山东省行政程序规定》和“五五”依法行政规划为主线，以开展行政程序规范年活动为载体，以开展司法行政系统执法执业考评为抓手，着力加强法规制度建设，着力强化执法监督检查，着力创新法制工作机制，找准法制工作服务中心任务的切入点和结合点，充分发挥职能作用，为司法行政事业科学发展提供法制保障。

第一，完善司法行政法律制度体系。当前，司法行政法律体系正处于形成的关键时期，法制部门参与立法、加强制度建设的任务越来越重。各级司法行政机关法制部门应当通过召开座谈会、论证会、立法调研、撰写理论文章等多种形式，积极参与国家和地方立法进程，努力使立法的过程成为反映基层愿望、集中基层智慧、解决突出问题、促进工作开展的过程。结合全省司法行政工作规范化建设，加强配套规章制度建设，确保有关法律法规在司法行政系统得到全面、正确的实施。以落实“三统一”制度为着力点，做好规范性文件审核、备案、清理和汇编工作，把好规范性文件的内容格式关、法律政策关、报送程序关，及时纠正违法或者不当的抽象行政行为，确保法制统一和政令畅通。

第二，规范执法服务行为。建立科学严谨的行政执法责任体系是规范执法服务行为、促进依法行政的基础性工作，是司法行政法制工作的“硬抓手”。各级各单位要根据新形势新任务的发展变化和执法工作的要求，重新梳理执法主体、执法依据和执法职权，按照权责一致的原则，将执法职责和权限分解到各执法机构，明确每项职权的工作流程和具体要求，确保职责明确、流程清晰、责任落实。同时，建立落实执法公示承诺、评议考核和过错责任追究等制度，形成目标与结果相统一、内部监督与外部约束相结合的科学完善的司法行政执法责任体系。在全系统推行执法责任制，重在统一标准、严格尺度，增强工作的公信力、执行力;重在分类指导、分步实施，强化县域司法行政法制工作，促进规范执法、依法行政。

第三，加强法制监督。执法检查是落实执法责任、确保严格规范执法的有效手段。各级司法行政机关法制部门应当围绕公正廉洁执法，着眼于发现和解决问题，坚持定期与不定期检查、自我检查与上级检查相结合，强化监督制约，纠正不当行为，促进行为规范。要敢于监督、善于监督、规范监督，根据工作实际，把社会关注、群众反映比较集中、容易出现问题的领域和环节作为执法检查重点，拓展监督渠道，改进监督方式，并与业务管理、行政监察、警务督察等有机结合起来，探索建立制度化、常态化的执法监督体制。妥善办理好行政复议应诉、规范性文件审查把关工作，发挥其在法制监督中的重要作用，不断提高执法质量。

第四，深化执法公开。执法公开是规范执法的重要基础性工作，也是广泛接受社会监督、防止执法偏差的最有效办法。要全面推进政务、狱 (所)务等执法公开，除法律规定不能公开的之外，司法行政各项业务工作的执法依据、内容、标准、程序、时限、结果都应依法向社会公布，将执法活动的全过程置于监督之下。加强执法信息化建设，充分利用网络平台和现代信息技术手段，建立健全信息公开的监督和保障机制，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

第五，夯实工作基础。各级司法行政机关的领导都应当将法制工作摆上重要位置，列入重要议事日程来抓。建立健全法制工作机构，实在不能成立专门机构的，也要明确相应的职能部门，配齐配强专职工作人员，确保有机构管事、有人干事、有能力做事。各级都要积极创造条件，尽可能地配备一名具有法律职业资格的法制干部，并积极创造条件，加强对他们的公共法律知识培训和专业知识轮训，不断优化队伍结构和知识结构，以适应新形势新任务的需要。上级法制部门应当密切同下级的沟通与联系，加强政策指导、业务指导和个案指导，支持下级法制部门有效开展工作。探索新形势下法制工作的特点和规律，完善目标责任、检查考评、奖惩激励、整体联动机制，建立一套科学、严谨、高效的法制工作长效机制。

第六，强化考核监督。最近，司法部下发了《关于加强司法行政系统执法执业考评工作意见》，要求由省级司法行政机关统一组织，分级分类实施，对监狱、劳教 (戒毒)、社区矫正、行政审批管理、人民调解法制宣传教育安置帮教、法律服务等六个方面进行执法执业考评。这是进一步加强和改进新形势下的执法执业工作、提高执法执业质量、确保公正廉洁文明执法执业的重要举措，为开展司法行政法制工作提供了重要抓手。各级司法行政机关应当由法制部门牵头，人事、办公室等有关部门参加，建立综合考评机制，明确组织实施、考评项目、考评标准、考评结果运用等事项，尽快将这项工作开展起来，发挥考评工作的监督、约束、激励和保障作用，达到改进工作、优化服务、提高效能、推动发展的目的。

第七，抓好《山东省行政程序规定》贯彻落实。2011年6月，省政府以政府令形式颁布了《山东省行政程序规定》，我省成为全国第二个以政府规章进行行政程序立法的省份。《规定》围绕建设法治政府的目标，明确规范了行政程序基本原则、行政程序主体、重大行政决策程序、规范性文件制定程序、行政执法程序、特别行政程序、监督和责任追究等内容，是一部规范和保障行政行为，推进依法行政、建设法治政府的重要规章。要充分认识《规定》颁布的重大意义，把贯彻落实《规定》纳入重要议事日程，加强领导，认真组织，周密安排，通过集中学习熟悉其法律条文，理清知识体系、把握重点实质、增强责任观念，为提高素质、履行职责打下坚实的基础。

(责任编辑 张文静)