十六大以来农民土地财产权益保障改革的进程与展望

温 锐 李永安

自20世纪的农村土地革命以来，中国共产党推动的中国农村土地财产权益变革实践，从革命战争年代及土地改革运动时期对土地等生产资料为主体财产的没收、平分和暂时保存农村私有制度，到传统社会主义时期对私有财产消灭的“一大二公”，再到以中国特色社会主义公有制为基础的鼓励个人致富和积累财富的保护私有财产的创新。这种不同阶段对农村财产权的认识创新与政策变化，既有对马克思主义经典著作关于社会主义“公有制”认识的迷误，更有中国共产党人不断探索马克思主义中国化的艰辛，同时也有对于历史上赋税过重而导致“政亡人息”教训的吸取。无疑，家庭联产承包责任制全面实施的30年间①根据各地方志与相关文件核对，全国全面实施家庭联产承包责任制是1981年至1982春天完成，到2012年刚好30年。，有关中国农民财产权益保护进入了一个全新的时期，农民创造的财富及其拥有的财产权益，逐渐有了更为切实的保障。但是，就农民赖以生存的以土地为主的生产、生活资料财产来说，却仍然处于同“一大二公”体制相匹配的“集体所有”的产权主体不清状态，成为跨入21世纪中国社会矛盾与改革继续深化的聚集点。回顾20世纪末尤其是十六大以前中国农民财产权益改革的成果与改革需要进一步深化的问题，对十六大以来关于农民土地财产权改革成果进行全面“盘点”，并作出准确的总结，可为继续深化农村改革提供重要而有意义的参考。

一、十六大以前中国农民土地财产权保障存在的问题

财产权，又称物权，是指由法律赋予的，对物质财富的占有、支配、使用、转让、赠与、抵押以及继承等一系列具有排他性的权利集合。财产权体现的是一种权利的“关系状态”，它通常与“人权”这一范畴并列为人的内在的基本权利。土地是农民的根本。农民通过在土地上经营和居住安身立命，建立自己的“家业”。因而，土地财产权是农民最根本的财产权，并由此派生成一系列其他财产权益，如农地经营权体现出来的用益物权，宅基地上的建筑物之权属等等。尽管农村家庭联产承包责任制改革，农民“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”，实现了三方共赢，大大释放了农村的生产力。但是，自上世纪80年代后期直至新世纪初，农民在土地财产保障、财富增长方面，却屡屡遭遇某些体制性障碍，农民财产性收入的增长与财富创造的冲动受到扼制，农民基本的生产和生存状态受到严重影响。

（一）税费杂乱叠加，农民难以负重

自20世纪80年代末直至农业税改革前，杂乱叠加的税费被摊在土地或源于土地收入的“人头”上。税费过重不仅使农民创富难，而且因费、因罚破产也时有之。彼时税费名目多、杂且乱。首先是农业税和农业特产税。作为国家税法规定的正规税种，农业税平均税率为常年产量的15.5％②《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1995年，第356页。，并不算高，特产税比照农业正税按比例附加。但是“粮”、“特”等年产量，地区、时间及不同农户之间不均衡致使计量困难，不少村集体甚至按户平摊农特两税，更有甚者将屠宰税和增值税、农特税违规承包给运销专业户，承包者实际又将其转嫁给农户，一般农民特别是低收入农民土地收益风险和负担之重已经可以想象③来自由江西省政协法制社团委员会组织的“农民负担专题调查组”对江西永新、泰和两县的调查情况（2000年4月），温锐为调查组主要成员。。其次是“三提五统”收费。“提”为用于村集体内部公共事务和公共管理的提留款，“统”即乡（镇）向农民收取的乡（镇）统筹费，用于乡村两级民办公助事业。但这些收费却未必能够充分利用于造福农民，实际上很多用于应对机构冗员和来自上面的各种检查、达标接待、各种摊派如报刊征订及其他事业费缺口等。④参见曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2000年，第93—95页。最后是除上述两项之外的“三乱”收费，即乱收费、乱摊派、乱罚款，如政绩工程集资和摊派、没有数额规定的计划生育罚款、教育乱收费等，还有农民免费义工征用。总之，这一时期广大农村负担情况是税费混杂、税费并存，纳税义务与“三乱”收费界限不清，从而导致从上至下，层层级级、条条块块均可向农民伸手，费多于税，费重于税，暗费多于明费，以致广大农民戏称之“一税轻，二税重，三税是个无底洞”⑤《安徽农村告别“三提五统”》，《农民日报》2002年10月23日。。这导致中央三令五申的农民减负陷入“久减乃重”困局，致使乡村基层干群关系空前紧张，暴力收税（费）和暴力抗（税）以致群体性事件层出不穷，严重制约着农民财富的保障与创富的冲动。

（二）农地使用权的频繁变动

因“一大二公”创设的农地集体所有制与改革开放后再次平均分配的农地只是使用权，同时又有“大稳定，小调整”规定，农民手中的土地就难以避免发生重分或调整。首先，表现在因人口增减与流动的调整。早在苏维埃革命时期，关于农村土地的分配与调整问题就反复出现。1987年，贵州省湄潭县曾出于计划生育管理之需做“增人不增地、减人不减地”的试验①《贵州省纪念改革开放30周年理论研讨会举行》，《贵州日报》2008年12月24日。，1993年11月，保持承包期稳定性的有关规定写进了中央文件②参见《十四大以来重要文献选编》上，人民出版社，1997年，第481页。；但相关文件又规定，对于确因增人而生活困难，就业无着落的情况，可根据“大稳定、小调整”的原则，仍可经村集体大多数农民同意而作适当调整③《十四大以来重要文献选编》中，人民出版社，1997年，第1324—1329页。。于是，这一弹性空间便使制止农民手中土地频繁变动成为不可能。其次，由村委控制下的规模经营调整，造成农地承包期变动以及被动流转。农地的发包方是由村委代理下的村集体，20世纪90年代中期开始，由地方政府推动村委插手调整产业布局较为常见，最典型的是源于山东平度的“两田制”（口粮田、责任田）下运作的规模经营调整，初看是合理农业税费负担，很快便成保证口粮田基础上的对责任田规模化经营招标④参见魏景瑞，邹书良：《平度市“两田制”改革试验及其初步效应》，《中国农村经济》1992年第7期。；不久，“两田制”为全国许多地方仿效，成为逆中央政策精神而行农地承包权调整之实的“障眼法”⑤中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）申明：“中央不提倡实行‘两田制’。没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”参见《十四大以来重要文献选编》下，人民出版社，1999年，第2597页。。再次，由地方政府行政权力主推的“富民工程”下的农地调整。其中有些“富民工程”被当做政绩工程，如定指标建乡办、村办企业等，表面轰轰烈烈，实则劳民伤财⑥曹锦清：《黄河边的中国》，第300—306页。。此外，国家征地后，因补偿未曾确定到人，而对农民承包地大调整的情况也不少。据相关研究者对于江西26个村进行走访调查，在第二轮农地承包之后，进行过农地调整的有16个村庄，占走访村的67.5％，其中7个村进行了大规模调整（包括3个村收回承包地再“招标”承包）。调查显示，一些地方农地调整的背景是很复杂的：有人口变动因素；有抛荒导致的土地闲置的调整利用；部分农民不愿从事比较效益低下的农业；有规模化产业化的要求等等⑦王景新：《村域经济转轨与发展：国内外田野调查》，中国经济出版社，2005年，第94—98页。。这种土地调整变动极大损害了农民财产权，不仅前期的投入难以完全收回，而且不能形成长期的土地投入激励，进而影响对土地的未来收益预期。

（三）农村公共产品提供的国家财政缺位

公共产品实质上是一种非排他性的公共财产，公共产品不仅仅指基础设施，广义的公共产品包括公共事业，公共制度等。正因为有非排他性，所以多由国家或政府提供。但是由于地域远近、与不同区域的关联度差异等因素，公共产品在很大程度上形成了事实上的排他性。长期以来，我国公共产品提供的城乡二元结构，大大影响了农民的财产性收入与财产权益保障。具体表现为：国家（包括地方）在财政分割上，对于农村公共产品支出的严重不足。以1996年为例，国家（含地方）用于农业的支出仅为700.4亿元，而这一年总支出为7937.55亿元⑧根据《中国统计年鉴·1999年》 “H财政”栏中“H01”和“H08”部分描述1996年全国财政支出以及用于农业支出的相关数据整理得出。参见中华人民共和国国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。。农业的支出不足总支出的9％。以农村医疗事业为例，由于公共财政的投入不足，我国实行农村合作医疗的行政村由1988年的90％下降到2003年的5％，这种问题的严重性在“非典”期间更是暴露无遗⑨《公共财政投入不足导致农村医疗卫生事业严重滞后》，《领导决策信息》第38期，2003年10月。。其他如教育、农田整治、交通建设、防洪防涝甚至水利设施等乡村两级公共产品（事务），国家和政府均不提供或是提供不足，转而由农民以“三提五统”等收费、集资或出力自行承担。农民承载着本由国家承担的公共产品重负。

社会保障是公共产品的内在内容之一，是现代文明社会的标志，是对人的现实生产、生活的不确定性风险和未来命运变化不测的预防。正常的社会保障制度能够保证即便是最穷的人也能够有基本的生活条件。然而，直至改革开放后的新世纪初，农民仍然处于以土地为根本，以家庭为组织形式，以个人积蓄为基础的延续2000年的传统农业文明的“土地”保障状态；即使进城务工的农民工虽然为城市创造无数社会财富，但难以享受公民应有的社保服务，或部分享受又因打工地点变动中断社保等，“义务”给城市贡献的社保基金不计其数。①《广东2011年社保基金结余逾4000亿 全国居首》，《南方日报》2012年5月30日。目前有超半数省份社保基金有缺口，但据此报道，截至2011年，作为外来人口的大省广东五项（养老、医疗、失业、工伤、生育）社会保险基金累计结余达4413亿，居全国之首。不难发现，各地普遍存在着农民工交社保但由于中断或不可能连续交满15年而不得不放弃的情况。农民以土地来承载着农村公共产品的提供，特别是社会保障事业，造成了很大部分的土地财产权益被溢于公共领域。

（四）产权主体模糊下的农地征用

农民历史上所拥有的农地财产权，历经20世纪五六十年代的集体化运动演化为农民集体所有制，农地财产清晰的主体变成主体模糊不清，陷入产权虚置状态②温锐：《农村土地产权制度创新的认识障碍》，《福建师范大学学报》2006年第2期。。对于权属不清状态下的土地财产，农民丧失了博弈权。农民集体所有制保证了政府或为公益，或为商业目的，通过“低价”征地，但这种“低价”产生的“剩余”，源于农民土地财产权益受损。国务院1998年7月下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》文件，要求“特别是要降低征地和拆迁补偿成本”③《十五大以来重要文献选编》上，人民出版社，2000年，第453页。。可成本从何而降呢？无疑要在利益分配格局损失农民的利益。这违背了“帕累托改进”的原则，加之补偿的层层盘剥与分肥，农民能得到的征地补偿更是少之又少。这种通过损害农民土地财产权的低成本城市化模式，只能加剧城乡差距。

总之，在十六大以前，农民税费过重、农村公共产品国家财政缺位、农地使用权频繁变动和征地中财产受损等诸多问题，侵害了农民土地财产的收益权、在市场经济中的博弈权、土地财产的发展权等土地财产权益，损害了农民以土地为基础的财产性收入，使农民的财富安全保障和财富增值权益受到严重影响。

二、十六大以来农民土地财产权改革的新进展

2002年召开的中共十六大，是21世纪中国共产党的第一次全国代表大会，形成了以胡锦涛为总书记的新一届中共中央领导集体。新旧世纪之交亟待深化的中国农村改革与农民财产权益的保障问题，也成了新的中央领导集体引领整个中国改革深化与政策改进的聚焦点之一。时至今日，历史的脚步跨过又一个十年的历程。就这十年中对农民财产权改革创新的进展进行梳理，亮点如下：

（一）相关法律法规的实质性突破

财产权相对于物权主体，是对财物所拥有的经济权属，它只有在法律框架下才有延续与持久的意义。针对中国农村财产权的历史与现状，2002年通过《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年修正《中华人民共和国宪法》以及2007年颁布《中华人民共和国物权法》（以下分别简称为《土地承包法》、2004年修正《宪法》和《物权法》），便成为中国改革开放反思“共产风”与推进财产权马克思主义中国化进程中的关键节点。这些法律使农民财产权益保障，特别是土地等生产资料作为农民的财产权问题获得国家大法的支持，在现代中国经济史上具有里程碑的意义。

《土地承包法》的颁布实施，从两个层面进一步维护了农民长期稳定的土地承包关系和土地使用权。一是就村集体而言，规定村集体（发包方）违法调整承包农地、擅自收回承包地，或以人口变动（包括妇女出嫁）收回承包地、或以责任田和口粮田（“两田制”）为名收回部分承包田进行招标投标、截留流转收益等侵害农民合法权益等行为，“应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任”，从而从法律层面上规范了村集体的行为。它不仅支持了农民对农地的使用权、经营权、收益权、一定程度的流转权，实际上也形成了继承权等内容的财产性权益保障，而且第一次支持了出嫁妇女应有的土地承包权益。二是就国家机关及其工作人员而言，规定了国家机关及其工作人员侵害土地承包经营权行为的损害赔偿等责任，“情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”①《中华人民共和国土地承包法》，《人民日报》2002年8月30日。参见该法第六十一条。。这两方面体现了土地承包和经营权作为农民的财产性权利，已获得免于行政权力侵犯的法律保障。

2004年修正《宪法》，首先将1982年《宪法》第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”，修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。②《十六大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2005年，第890页。这些规定突出了私有财产的神圣性。

如果说宪法作为根本大法，从原则上、宏观上规定了私有财产即公民财产权益受保护的话，那么《物权法》则将这种权益受保护初步明细化。《物权法》以较大的篇幅，涉及了农地经营以及宅基地相关权益。在农地经营承包相关内容上，与《土地承包法》相比，它明确把这些权利定位为“用益物权”，比传统意义上的“使用权”的规定更进一步保障了农民权益。

总之，《土地承包法》、2004年修正《宪法》、《物权法》对农民土地财产权益的支持，将农民财产权纳入到国家保护私有财产大法的框架下，把农民财产权保障由政策层面上升到法制化层面，并在保障农民土地财产权益方面相应体现了对公共权力的约束，相对于以往，更体现了对农民财产权的尊重。

（二）税费重负问题得到根本解决

明朝黄宗羲总结出：历史上每一次并税改革，农民负担在下降一段时间后都会涨到一个比改革前更高的水平，谓之“积累莫返之害”，学者秦晖把这条历史规律称为“黄宗羲定律”。③秦晖：《“农民负担”问题的发展趋势——清华大学学生农村调查报告之分析（四）》，《改革》1997年第2期。20世纪90年代开始，我国税费混杂并举导致农民负担沉重的问题，长期得不到解决而广受关注。2000年3月，中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，正式启动了新世纪农村税费改革试点工作，并于4月批复在安徽试点税改的申请，正式在安徽试点。改革的内容可概括为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”是指取消乡统筹，取消农村教育集资，取消屠宰税；“一个逐步取消”指逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；“两个调整”指调整农业税政策和农业特产税政策；“一项改革”指改革村提留征收和使用办法。十六大之后，新一届中央领导集体继续深化税费改革事业。2003年3月，国务院下发《关于全面推进农业村税费改革试点工作的意见》，将税费改革试点工作渐次推向全国。税费改革最先由费改税，2004年向纵深发展，并在部分地区试点取消农业税。至2005年12月，第十届全国人大常委会通过《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，宣告农业税自2006年1月1日起废止。至此，积重难返的“黄宗羲定律”终于被打破。同时，这场改革也倒逼基层有关税费管理机构与人员编制的改革。于是，税费改革由点到面，最终得以完成。2008年，国务院进一步出台农业生产直补政策，规定农业生产者每亩田还可以得到100元左右的粮食补贴。于是，农村税费从减少直至取消，连带随后而至的农业经营直补，使农民从土地上获得的财产性收入比重明显提高，提升了土地对农民作为财产权属性的价值与重要性，标志着“越减越重”或“久减乃重”的农民负担问题终于得到基本解决。①据笔者2011年暑期在南昌市新建县象山镇、联圩乡、昌邑乡以及南昌县南新乡（这些地方均为以粮食生产为主的农业乡镇）等地部分村实地调研，通过与当地农民访谈，得知几乎每一个村子，在20世纪90年代均有人弃田或是上交责任田外出务工。据了解，弃田或是上交田是因为找不到代种的人，但因为负担太重，很少有人愿意接种别人的责任田。有些村子便将这些田承包给大户。据新建县大塘法庭庭长王志坚所说，他才到任不到一年，就接到了多起由于取消了农业税，农民要求收回所弃或所交农地的案子。

（三）农地30年承包期到“长久不变”并向“物权”靠拢

由全国人大常委会1986年通过、1998年修订的《土地管理法》，对农地承包期规定为30年（为第一轮承包期15年的两倍），但仍然有“在土地承包经营期限内”，2/3村民同意，就可以“对土地进行适当调整”②《中华人民共和国土地管理法》，中华人民共和国国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003/2003/200711/t20071127_664322.htm。参见该法第十四条。的口子。对此，2002年颁布的《土地承包法》明确指出：“承包期内，发包方不得调整承包地”，特殊情况下的局部调整仅限于“严重的自然灾害毁损”③《中华人民共和国土地承包法》，《人民日报》2002年8月30日。参见该法第二十七条。。这改变了苏维埃革命以来，财产变动与处置可以任由大多数人来决定的“革命”惯例④财产的处置由大多数人赞同与否来决定，这是苏区时代就盛行的思维，且为后来承认“土地农有”后是否可以再次重新平分条件。参见温锐：《中央苏区平分土地政策与农民权益保障的再认识》，《中共党史研究》2010年第5期。。在此基础上，2005年温家宝总理在答记者问时指出：“农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变”⑤《温家宝总理答中外记者问——在第十届全国人民代表大会第三次会议记者招待会上》，《中华人民共和国国务院公报》2005年第12期。。这从一个侧面透露了承包期长久不变的趋向。《物权法》的出台，更涉及到了第二轮承包期满后“继续承包”的问题和宅基地使用期满后“自动续期”⑥《中华人民共和国物权法》，《法制日报》2007年7月9日。参见其中第一百二十六条和一百四十九条。。农村土地承包和使用权向长期化迈进趋势显现，农地承包权的长期稳定性得到了进一步的保障。

2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”当年底，中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》出台，不仅再次重申“现有农地承包关系保持稳定并长久不变”，还进一步要求“强化对土地承包经营权的物权保护”，并提出“要稳步开展试点，将农地权属确权到集体组织”，“有关面积、空间位置和权属证书要明确到具体的农民手中”。⑦《十七大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2009年，第674、830页。2011年12月，温家宝在中央农村工作会议上指出：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的“合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”⑧《中央农村工作会议在京举行 温家宝讲话》，《人民日报》2011年12月28日。另参见温家宝：《中国农业与农村的发展道路》，《求是》2012年第2期。。温家宝不仅将农地作为农民的合法财产权，而且还将作为农地发展权的“增值收益”纳入了农民的合法财产收益，以及包括城镇化的农民权益也考虑进去了，澄清了土地换社保的不当。这体现了土地财产权作为“物权”的“固有性”得到尊重。

（四）公共产品提供的改善增加了农民土地财产性收入的附加值

十六大以后，农村公共产品提供的改善，坚实了农民保富创富的基础，尤其是税费改革完成之后，农村公共产品的投入主要来自国家与各级政府投入。第一，农村公共基础设施得到更多国家支持。从2002年到2007年，中央累计用于农村基础设施建设近3000亿元，会同地方增加的投入，5年新增节水灌溉面积666.7万公顷、新增沼气用户1650万户、新建改建农村公路130万公里，解决了9748万农村人口饮水困难和饮水安全问题。①《十七大以来重要文献选编》上，第293页。特别是以2005年10月开始的“新农村建设”战略为契机，农村的“路”、“水”、“厕”等直接关系民生的基础设施大为改观。基础设施的改善使农民从公共财产的直接分享、致富基础得到强化这两个方面获益。第二，农村教科文事业有长足发展。2002年至2007年5年内，我国农村义务教育已全面纳入财政保障范围，进行了包括免除学、杂、书费，补助困难寄宿生，使1.5亿学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益②《十七大以来重要文献选编》上，第298页。。而近两年，全国多个地区启动农村中小学生免费午餐工程、牛奶工程、鸡蛋工程等③如广西柳州市自2008年秋季学期起率先对少数民族贫困县农村义务教育阶段学生实行免费午餐制度。2011年10月，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，拨款按照每个学生每天3元的标准提供营养膳食补助。。至2011年，全国免除了3000多万名农村寄宿制学生住宿费，并初步解决农民工随迁子女义务教育问题④温家宝：《政府工作报告》，《人民日报》2012年3月16日。。十六大以后，在科技、信息和文化建设上，也有较大突破。例如，2002年启动的全国文化信息资源共享工程，在“十一五”期间又加大了建设力度，并向边远农村站点倾斜。第三，社会保障向城乡一体化迈进。社会保障在农村从无到有，是破天荒的大事，正在逐渐改变农民千年以来“靠天生存”的格局。一是农村新型合作医疗的启动、试点并全面普及。农村新型合作医疗制度由2003年在部分地区试点，原来要求到2010年要基本覆盖农村居民，2008年提前完成⑤《卫生部：新型农村合作医疗制度提前覆盖全国》，《光明日报》2008年7月11日。。新型合作医疗的进步之处在于：不同于过去合作医疗纯粹由农民出资互助，而第一次由国家财政进行了大规模投入。二是在养老保险方面的突破。国务院2009年9月下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着农村新型养老保险试点工作正式启动⑥《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，《人民日报》2009年9月8日。。而新型农保不同于个人储蓄式的老式农保，实行的是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资结构。2011年，全国2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60％以上。⑦温家宝：《在十一届全国人大五次会议上作的政府工作报告》，《中国日报》2012年3月14日。涉及农民工群体社保有两个亮点：农民工可城镇参保（如通过依托务工单位交“五险一金”）、社保账户可异地转移。这意味着城乡社会保障一体化迈出了坚实的步伐，解决了农民工普遍因为缴纳社保被迫中断或年限不足，而不得不放弃的困局，促进了灵活就业，减轻了农民土地收益支出的压力，增强了通过劳动积累财富的活力。

总之，十六大以来，农民土地财产权益的保障展现出许多亮点与成绩，并且取得一些近百年来中国农村财产权制度改革的关键性突破，意义深远。

三、继续深化农民土地财产权改革的展望

“三农”问题，核心是农民问题；农民问题的核心是土地财产权问题。改革开放之后，尤其是十六大以来的近10年间，农民的土地财产权益保障获得了许多实质性的进展。当前，保障农民土地财产权益改革的进一步深化，核心已经集中于农户经济的认识定位、土地财产权益排它的法律定位以及作为改革配套的社会保障问题。

（一）为“一小二私”的“农户经济”创富正名，形成有利于农民创富的社会环境

“一小二私”，所谓“小者”，农户经营长期被“静止”为“小农经济”，与特定环境下的西方现代化大农业、大工业的相对规模与高效相比，可谓“小”得相形见绌；所谓“私者”，即农民作为小土地所有者，具有私有土地、发家致富的“天性”⑧中国社科院经济研究所中国现代经济史研究室编：《第一二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》，人民出版社，1981年，第492页。，且有向地富看齐和“走资本主义道路”的“自发倾向”⑨《中共党史教学参考资料》第20册，国防大学出版社，1986年，第213页。，与传统社会主义的“公”相对立，更与其“一大二公”目标背道而驰。于是，在传统社会主义理论的视野中，农民的“一小二私”及其农地财产权，就体现为四大认识误区：第一，被视为“小农经济”的农户经济，长期被定格为“自给自足”、不允许“进行任何分工，应用任何科学”和“没有多种多样发展”①《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年，第677页。的自然经济（这段马克思的论述，至今仍被国内学者与主流媒体作为认识中国农民的经典依据），是传统商品经济、现代市场经济与科学技术的天然对立者。第二，导致贫富分化。小农经济和小私有者自发竞争所产生的贫富分化，是同时基于最恶劣的封建式地租剥削和“每日每时地”产生的资本主义剥削，是封建主义与资本主义两种剥削的结合物，应首先加以铲除和让它“绝种”②毛泽东：《农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争》（1955年10月11日）。。第三，阻碍规模经营。农户家庭经营在集体化时代被指责为阻碍规模农业及机械化的发展；改革开放后特别是最近十几年中，则又成农业产业化与规模经营的批评对象，被认为影响经济社会的快速跨越式发展。因此，在制度改革上曾一度试图促其消亡，极力抑制农户“小农经济”和“小私有者”的发展。第四，阻碍国家社会的发展。“小农经济”和“小私有者”通过小块土地的经营，不仅占用和吸纳着宝贵的金融资本和人力资源，还承续着保守而非进取的文化传统；同时，农民的小私有还严重影响政府规划征地、招商引资与谈判成本，在方方面面都与发展工商业、城市化所需的条件矛盾，严重影响国家现代化的进程。因此，工业化、城市化就要继续剥夺或不能给农民的农地财产权，这样才能使农户家庭经济失去发展的凭借。这四大认识误区，推动了近百年以平均主义改造农户小私有者的两次“共产风”高潮，形成了中国大陆“三农”问题的长期纠结和现代化进程中严重不协调发展的困局，是农户经济长期受歧视和农民的农地财产权益屡受损害的深层原因。

“大”是“小”的发展，“小”是“大”的基础，大、中、小共处一体，也是可变和可转化的。全面保障农民土地财产权，必须首先从理论认识上进行正本清源，改变长期歧视与批判农户家庭经济的思维定势，解除农户家庭经营者长期背负的带有歧视性的“小农”精神枷锁，为农户家庭经济的创业创富正名，建构宜农生力军立足农村创业创富的良好环境，最终形成广大农村居民自由自主和有尊严地在城乡大地的创业创富潮。

（二）给农民土地确权，明确政府与农民间清晰而排他的权益边界

历史上长期以来，农民手中的土地是农民私有的，革命年代里，中共也用“耕者有其田”来号召广大农民投入革命洪流。目前实行的土地农民集体所有制，尽管政府与法律已反复强调农民所拥有的土地权益与承包权“长久不变”，甚至还使用了“土地财产权”概念。然而，现在根本的问题已不是“变”与“不变”，而是如何“变”才能保障财产权益的问题，即是“通过行政划拨还是通过市场交易来‘变’”的问题。③《问题与主义：秦晖文选》，长春出版社，1999年版，第25页。《物权法》第184条规定：农民“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”④《十六大以来重要文献选编》下，第993页。，仍将农民的土地财产更多地归于“使用权”这一从属性的“他物权”，宅基地上的房屋等都无法抵押。如何给农民的农地确权，是中国农村财产权制度改革再推向深入的关键性问题。

给农民的农地确权，无疑应是立足于稳定农民的土地承包经营责任制和保障改革开放中已获得的农地财产权益的基础之上，明晰政府与农民间清晰而排他的农地权益边界。具体就是：取消现有导致农村土地虚乱之象的“土地集体所有制”这一中间层级，将现行国家确定的集体所有制农地所有权益上升与下沉，设置为国家与农民二级对等平行、排他而独立的农地二级所有权制：一级是国家“国土资源所有权”（或“终极所有权”）；另一级为农民的“农地财产所有权”（或“具体所有权”）。所谓国家的“国土资源所有权”，具体是国家对这部分非国有土地在社会发展中的调控与监管权，主要包括三个方面：（1）农地管理的立法权（包括制定农地开发利用税法，收取农地市场合法流转交易税、农地资源特别税和高额农地社会发展增值税，解决社会发展资金的不足和抑制因地“暴富”）；（2）社会规划发展权；（3）监管、税收、保护执法权。这样，不仅能解决目前政府对国土资源管理长期缺位的问题，还能有效制约目前权益不清导致的公权谋私和私权负外部性对社会公共利益的侵害。农民的“农地财产所有权”，即对已明确规定为农民集体所有制的土地（包括耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰等）等财产权，都明确以立法形式界定为农民的具体财产所有权；农民在依法遵守国家国土资源所有权的基础上，具有农地财产所有权的占有权、经营权（抵押权、出租、收益权）、处置权（继承、转让）和买卖交易权等多种权利，并具有上述财产所有权性质的独占性与排他性，获得农地财产所有权的全部权益，增强农地依法被征用和进入市场时的谈判博弈能力，使农地通过真正由农民多元化自主流转实现农地财产的保值增值，同时制约政府公权负外部性的越位侵权与其他社会强势团体可能实施的侵害行为，实现农地财产权益真正回归农民，强化农民的农地财产意识与土地保护意识。这里面，“国土资源所有权”与“农地财产所有权”之间，既是二权平行、互不统属的排他关系，又是相对独立、相互制约的产权结构，体现了国家发展权与农民财产权相互促进与相互制约的清晰边界：既保障农民的农地财产所有权，又保障国家的社会发展与监管权；既强化产权主体依法对农地资源的开发利用和保护动力，解决农地产权制度的内部激励机制问题，又为农地在不同主体之间进行交易提供“合约”载体，从而实现农地财产权实现形式的多元化（如个体、合作、股份、社区共有等形式）与农地资源的优化配置；既使农地随社会经济发展中的增值部分在国家与农民间得到合理的分配，又有利于抑制腐败与暴富现象，全面激活整个社会生产力。

（三）实现土地保障向社会保障转型，夯实农民创业创富的社会基础

十六大以后，随着新型合作医疗保险、新型养老保险在农村从试点到全面普及，打破了2000多年来农民一直依托土地为基本保障的传统格局，在一定程度保障了农民生命财产安全，使中国社会保障史翻开了新的一页。但是，农村的“两险”仍然处在低水平，跟不上现代化的节拍。仍然处在无法脱离“土地保障”状态。具体来说，存在的问题是：第一，养老保险方面。虽然目前农民新型养老保险与城市居民养老保险基本类似，但是在三个筹资来源中，城市居民一般依托经济组织（单位），由单位为其缴纳一定比率，而新农保的“集体”筹资部分由于不少集体没有经济来源而流于空谈，从而降低农村社保水准。第二，新型合作医疗保障方面。这方面存在着诸如农村医疗机构不足；一些医疗机构以医药提价、不当身体检查等方式，变相地将“农合”保障下的“消费者剩余”攫为己有；大部分的异地门诊无法报销；普通农民仍然无法承受大病自费所占比例等等，大大地削弱了其保障性。第三，在失业保险方面。在广泛存在隐性失业状态下的农村，失业保险体系几乎还没有构建起来。另外，财产保险等方面还不规范。

农村社会保障改革继续深化，必须要走出与传统农业经济相匹配的“土地保障”思维模式，向社会保障转型。为此，应该在已有改革成果的基础上，进一步推动城乡一体化的社会保障改革。所谓“一体化”，是在机制运作上遵循一个标准，打破社会保障制度的阶层和行业的特权、偏见和歧视。无论是城镇还是农村，无论是公务员、事业单位职工、企业职工，还是农民，不应该有两个标准甚至多个标准体系（实际的差异应仅在于收入差距下缴存比的不同），不应以“农民社保”、“市民社保”等类别论之，而徒增理解、身份改变后的转接、磨合等难度，增加制度交易成本。因而，农民社会保障改革的实质就是要构建中国公民统一的社会保障制度，建构城乡一体化社会保障体系，为市场经济条件下所有经济主体及公民提供公平生产、生活、就业、创业、创富、保富的社会基础。社会保障制度不仅要“保命”，还要“促发展”，农村社会保障体系改革应与土地确权改革等其他经济体制改革协同推进。