腾笼换鸟与扩大有效投资——对推进腾笼换鸟、扩大有效投资的对策思考

□文/朱李鸣 何垒

腾笼换鸟与扩大有效投资
——对推进腾笼换鸟、扩大有效投资的对策思考

□文/朱李鸣 何垒

在土地、能源、环境容量等资源要素新增指标有限的条件下，腾笼换鸟与扩大有效投资是互为条件的，在有限空间实现无限发展

去年下半年以来，浙江省有效投资规模和结构均出现明显好转迹象，但稳固有效投资好转态势仍面临相当挑战，一个很重要的原因是要素资源支撑能力在弱化。在要素资源新增空间十分有限的条件下，非做活腾笼换鸟的文章不可。

“腾笼换鸟”，就是以“壮士断腕”的勇气，改变粗放型的增长方式，把现有的低效率落后产业转移出去，腾出空间培育发展高附加值新兴产业，即有效投资。在土地、能源、环境容量等资源要素新增指标有限的条件下，腾笼换鸟与扩大有效投资是互为条件的，在有限空间实现无限发展。

腾笼换鸟工作的直接操作主体——市县政府在推进力度上不平衡。相当多市县对腾笼换鸟在行动上有畏难情绪，主要有“五忧”：一忧有效投资不足，“旧鸟已去，新鸟不来”；二忧“腾笼换鸟”的财政支出负担过重；三忧激励手段不够，现行的城镇土地使用税“高征高返”等政策激励措施还很有限；四忧卷入法律纠纷，主要是因企业经营问题未到使用年限提前收回土地目前还缺乏法律支持；五忧影响投资环境。

“两弱”中，一是省级部门合力较弱。对于腾笼换鸟，省级部门积极行动，但相互衔接配合不够，部门间在产业、用地、环保、用能等准入标准设置及相应措施上还不完全配套，降低了政策执行的效力。

二是激励较弱。省里调动市县工作积极性也还不够，目前省里对地方开展腾笼换鸟工作还缺乏具体细致的利益激励政策，

难在“五忧两弱”

尤其是对土地等要素资源新增指标分配上缺乏竞争性安排；对腾笼换鸟涉及到的跨行政区产业合作还缺乏相应的利益共享机制安排，难以调动市县之间推进合作共赢的积极性。

破解难题可取他山之石

广东、江苏、上海等省市在国内较早较全面地开展腾笼换鸟扩大有效投资的工作，主要有以下经验值得借鉴：

——整体谋划全省产业升级和产业转移。广东、江苏均从调整优化全省产业布局、推进产业结构升级的角度，推进“腾笼换鸟”工作，明确全省不同区域产业升级的要求，引导地方制定相应的产业转移规划和实施方案，给予投资者明确产业引导信号，实现区域间产业梯次有序转移。

——产业转移与引进新投资的进度相衔接。珠三角、苏南地区推动产业转移的底气来自有大量好的、新的投资项目待安排。尤其是苏南地区，特别注意“引”和“腾”的衔接，一方面紧盯上海和海外，大规模引进技术含量高、附加值高的新投资项目；另一方面紧盯与苏北共建的产业园区，好腾出空间安排新投资项目，防止鸟去笼空。

——建立转出地与转入地的利益共享机制和载体。上海与江苏、苏南与苏北的产业梯度转移进行得如火如荼，很重要的原因是双方政府在异地产业园区这个平台载体上结成利益联合体。如外高桥启东产业园，上海、启东各占股本60%和40%，税收等收益按照6∶4分成。

——政策法规倒逼与利益诱导相结合。严格依照国家产业政策，制定行业准入差别对待政策，倒逼企业转型升级。同时各地对积极参与“腾笼换鸟”的企业给予更充裕的利益奖励，如上海闵行区“伦敦城”项目，为充分调动原土地使用者的积极性，建立了由原土地使用者与地方政府的资产经营公司以股份形式联合开发机制。

——结合扩笼壮鸟扩大有效投资。“栽好梧桐树，引得凤来栖”，各地强化对腾出空间的投资环境的再优化，其中完善都市区和城市群的综合交通网、高速信息网以及创新能力基础设施，是当前扩大有效投资的重要内容。广东省启动总投资额达3700亿元的珠三角城际轨道交通项目。

——注重引导民间投资。广东、江苏积极开展民间金融创新，通过多种方式把分散的民间资金集聚为金融资本，参与实体经济投资和地方政府融资平台。广东省发改委组织编制民间投资重点项目计划，推动民间资本参与重点项目建设。

思路深化谋划

工作类型：分类推进，先易后难。对高能耗、高污染、低技术的“坏鸟”，要坚决按照国家和省的要求予以淘汰；对征而未用的“懒鸟”，要限期开、竣工或回收进行“二次开发”；对低效运作的“瘦鸟”要限期改造转移，改造后仍难达标的要迁出；对高效低耗的“好鸟”，既要加快引进，也要重视自身培育。首先要把培育“好鸟”与推进“坏鸟”、“懒鸟”两类工作结合起来，对第三类“瘦鸟”要进行细致排查，逐步优化推进。

工作格局：全省统筹，市县为主。要统筹安排全省“腾笼换鸟”、扩大有效投资工作，指导地方制定工作目标计划，做到全省“一盘棋”。充分发挥市县在“腾笼换鸟”、扩大有效投资工作中的主体作用，进一步推动相关管理权限、激励奖惩落到市县政府，形成全省上下互动的工作格局。

工作手段：多样结合，多管齐下。要综合运用法律、行政、经济等手段。对“坏鸟”和“懒鸟”要以法律手段为主，并辅以行政和经济手段加快推进；对“瘦鸟”要突出行政手段与经济手段，“倒逼”和“激励”相衔接，扶优汰劣。

工作载体：共建异地产业园区，共享开发收益。无论是有序引导产业转移，还是吸引新兴产业投资，都要把联合兴办异地产业园区作为跨行政区产业合作的重要载体，重点做好利益共享机制安排。

工作重心：聚焦产业升级主平台，强化政策叠加。把中心城区、开发区（园区）、省级产业集聚区等事关产业升级的主平台作为推进“腾笼换鸟”、扩大有效投资工作的重心。制定土地、能耗、环境容量等指标跨行政区转移的利益分享机制，引导腾出来的相关指标重点向平台集中高效使用。

工作保障：扩大民间投资领域，推进金融创新。结合中央各部委近期陆续出台《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》，破除不合理的进入壁垒；凡是中央各部委未禁止的，都要允许民营企业进入。深入推进金融改革和创新，为民间资金参与实体经济投资提供多样化金融服务。

若干建议

全省统筹建立片区性产业准入标准体系。根据资源承载能力、经济发展水平、区域联系等因素，把全省国土划分为若干个片区，把投资强度、产出效率、用能“双控”管理、污染物排放等指标要求落实到各个片区上，形成全省性的片区发展标准体系。市县标准要以其所处的片区的标准为基准，允许结合发展实际进行适当的调整，既保证全省产业布局的一致性，又体现了市县产业发展的特色。

相关权限和激励机制向市县倾斜。“腾笼换鸟”、扩大有效投资工作具体操作主要集中在市县层面，相关审批权限、激励奖惩应向市县政府倾斜，资源性产品调价收益返还市县开展工作。把市县土地亩产税收水平、腾笼换鸟进展等与年度新增建设用地指标分配相挂钩，单位产出节能降耗水平与能耗、排污指标优化配置分配相挂钩，建立土地等要素资源指标竞争性分配机制。

多措并举推动腾出空间的二次开发。无论是对要淘汰的产能用地、征而未用的闲置土地的处置，还是低效利用土地的再开发，在利益上要兼顾建设用地原使用权人的合法权益。按照有利于尽快启动二次开发的原则要求，在具体方式上要灵活多样，既可要求建设用地原使用权人限期改造提升，考虑给予建设用地原使用权人更多便利盘活存量土地，也可有条件由政府协商收回或收购储备。

加快完善资源性产品价格和交易机制。深化资源性产品价格形成机制改革，健全资源性产品市场体系，是市场利益诱导“腾笼换鸟”的重要内容。要探索建立土地价格与土地利用水平的联动机制；结合行业限额标准，深入实施工业企业差别化水电气价格政策；积极推进资源性产品使用权交易，开展限制性产能指标交易，实现资源性指标从单一的行政配置向行政配置与市场化共同配置转型。

探索建立跨行政区利益共享机制。建立符合双方利益要求的共享机制及组织框架是异地产业园区高效开发建设的根本。探索共建产业园区由合作双方成立的合资股份公司管理，公司负责园区规划、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股本比例分成；对地方税收增量部分也可考虑按照双方股本比例分成。在有条件的地区，按照共建共管共享原则推进国家级开发区直接参与山海协作示范区的建设。

突出产业升级主平台扩大有效投资功能。盘活的存量资源要素和有效投资应优先向产业升级主平台集中。中心城区要在建设用地安排上突出保障生产性服务业发展的空间，适当配置都市型工业园区（楼宇）；开发区、省级产业集聚区要进一步强化产业功能培育，在建设用地安排要突出先进制造业和生产性服务业的主导地位，以引进世界500强、中央企业和行业龙头企业建立专业园作为重点。

主动落实民间投资实施细则。主动落实中央各部委《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》，对国有企业既成高壁垒现状以及相关产业领域民间资本具体如何介入、行业竞争规则等方面，在细则中没有更多体现的，要按照“非禁即入”政策精神制定具体解决把法。把“浙商回归”作为扩大有效投资的重要渠道，建设若干“浙商总部”，吸引浙商回归、反哺家乡。

推进地方金融创新。抓住温州金融综合改革试验区建设的契机，积极发展股权投资基金。加快建立以科技型、高成长的中小企业为主体的场外股票(股权)交易市场。扩大直接债务工具融资规模，完善地方金融体系，率先建立国内领先的、有效服务实体经济和创新性企业成长的金融体系。

强化对新兴产业投资的指导扶持。新兴产业投资是推动“腾笼换鸟”的根本力量。要强化政府对新兴产业发展方向的引导，在重点产业领域建设启动“一个产业、一个政策、一个省级领导联系、一个专家咨询团队、一个基金、若干个专业行业协会”的“5+X”的培育指导服务机制，实施差别化税费优惠和政府采购政策，鼓励新兴产业投资和产业发展。

浙江省发展规划研究院）