论地质灾害防治新机制的构建

■ 朱 清

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

地质灾害防治的目的，是从根本上解决包括自然因素或者人为活动引发的地质灾害对人民生命和财产安全的威胁。构建地质灾害防治新机制，有必要从“外部性内部化”入手，改变技术管理重于社会管理、微观管理重于宏观管理的惯性思维，重新审视地质灾害防治的社会经济内涵，将地质灾害是单纯地质环境现象的认识转变为一种社会经济现象的认识，将单纯的技术治理转变为社会综合治理，形成政府、企业、居民共同参与，责任有主体、管理有力度、投资有收益，行政手段、经济手段、法律手段相结合的地质灾害防治新格局。

1 地质灾害防治的主要困难

我国地质灾害种类多、分布广、危害大、形势严峻。据初步查明，全国共有各类地质灾害隐患点近24万处，受威胁人口3500余万，其中80%以上在经济相对落后的农村。自2000年以来，我国地质灾害累计造成直接经济损失380亿元，造成8100人死亡、失踪。[1]2009年，中央财政还设立了特大型地质灾害防治专项资金，全年投入资金8亿元。[2]

地质灾害是由自然因素或者人为活动引发的，既可能是自然因素，也可能是人为活动，又可能是二者共同作用的结果。根据地质灾害引发因素的差异，具体可分为四类情况：

一是由人为活动引发的地质灾害，如矿产资源勘探开发企业因矿业生产引发山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等。根据谁破坏，谁治理的原则，应由行为方承担灾害治理责任。

二是由单纯的自然因素引发的地质环境演化衍生性地质灾害，属于“天灾”。由于“天灾”没有责任方，这种地质灾害的治理往往成为由政府提供的公共物品，使防治责任落到政府头上。

三是由自然因素和人为活动共同作用引发的地质灾害。例如，本已有地面沉降的区域，因为人类的活动，地面沉降得更厉害了。从技术上，很难区分 “天灾”和“人祸”的比例各占多少，也就很难理清“天灾”和“人祸”的责任各有多少，也就很难让制造“人祸”者为地质灾害买单。实际上，大部分“天灾”和“人祸”混合作用的地质灾害都是按照“天灾”型问题处理，即由公共财政买单，仅近十年，中央财政就累计为各类地质环境保护支出近200亿元，各级地方财政投入亦不少于这个数额。[3]

四是历史上人为活动引发的潜在性地质灾害隐患，属于遗留问题，是历史“欠账”，但是，由于责任主体灭失或者无法追溯，则由政府承担治理责任。

因此，至少有三类地质灾害的防治是由政府来承担的。但是仅靠公共财政来承担这三种类型的地质灾害治理是不够的。公共财政治理的麻烦就在于有限政府下高额的治理成本。大多数政府并无充足的能力靠自身财政力量来完成对“天灾”型地质环境问题的治理。此时，我们必须创新地质灾害治理机制。

2 构建地质灾害防治新机制的理论基础

2.1 地质灾害防治是“外部性内部化”的过程

外部性问题是整个地质灾害防治中的核心问题。地质灾害作为一种负的外部性既可能是人为引发的（人祸），还有可能是自然演化引发的（天灾），也可能是二者共同作用的结果。

地质灾害防治要求使“外部性内部化”，让地质灾害引发者承担治理责任。在这一基本思路下，人为引发的地质灾害由引发人承担责任，但是自然引发的地质灾害缺乏责任方。这也是地质灾害防治的新特点。地质灾害防治的新机制就是要通过激励手段为缺乏责任方的地质灾害寻找多元的治理主体，通过多种方法分摊地质灾害的“外部性”。

2.2 产权交易是地质灾害防治重要的激励手段

产权交易是“外部性内部化”的主要激励手段。地质灾害隐患点、地质灾害多发易发地域，往往都会被认为是没有价值的。但是，地质灾害的发生，必然是以一定的区域为载体的，地质灾害发生地往往拥有土地、未完全开发的矿产、自然地理景观等资源。如果将这些资源作为客体创建产权，与地质灾害防治任务“捆绑”出让，地质灾害防治将成为具有收益的商业工程，从而大大地拓宽投资渠道。

2.3 信息公开和公众参与是完善地质灾害防治的重要保障

信息不对称是市场失灵的重要原因，也是政府公共管理的重要障碍之一。在地质灾害防治中充分的信息公开具有三大优点：一是有效地监督政府在地质灾害防治中的行为，遏制腐败现象发生；二是能够为企业在地质灾害防治中的产权交易创造公开透明的市场环境，提高市场效率；三是能够消除居民对地质灾害的恐慌，为公众参与地质灾害防治提供条件。

广泛的公众参与可以大大地降低规制和监督成本，而且使各利益群体通过一定的社会机制，尤其是弱势群体能够真正介入到决策制定与执行的整个过程之中，实现资源的公平、配置的合理和管理的增效。由于人们对地质灾害的治理具有支付意愿，广泛的公众参与还可以为社会力量投入到地质灾害中创造平台和机会。

3 构建地质灾害防治新机制的设想

我们需要构建的地质灾害防治新机制，就是要有新的行为主体，改变过去政府“单打独斗”、缺乏合力的被动局面；就是要有新的管理方式，改变过去监管乏力、服务缺失的尴尬态势；就是要有新的市场手段，改变过去市场失灵、投资缺乏的窘迫状况。要通过责任确认机制、产权交易机制、多元投资机制、监管服务机制、信息公开机制等系统工程的建设，形成政府、企业、居民共同参与，责任有主体、管理有力度、投资有收益，行政手段、经济手段、法律手段相结合的地质灾害防治新格局。

3.1 积极构建地质灾害防治的责任确认制度体系

对于人祸型地质灾害，一定要通过立法明确肇事者的法律责任，坚持“谁破坏，谁治理”的原则，让灾害引发方承担灾害防治的责任。对可能引发地质灾害的工程建设和资源开发行为，要开展地质环境评估，建立地质灾害防治保证金制度，通过制度使责任方确实承担责任。

对于政府承担的三类地质灾害的防治，一方面，政府要加大投入，通过财政拨款和转移支付，积极投入到地质灾害的治理中；同时，我们要看到的是，政府的责任实际上也是每一个社会居民的责任。民主的政府实际上是群众意志的传达者和执行者。政府责任，一定程度上，就是居民责任。面对地质灾害，居民是这种“外部不经济”问题的受害者，也是“负外部性”产生的参与者，更是地质灾害防治的受益者。要让居民认识到地质灾害防治也是居民自身的责任，这种责任包括地质灾害防治的知情责任、参与责任、监督责任等。只有确认政府、企业和居民多方承担地质灾害防治责任，才能逐渐形成全社会共同参与地质灾害防治的良好氛围。

3.2 积极构建地质灾害防治的产权交易制度体系

随着我国资源开发利用规模的不断扩大和极端天气的不断出现，地质灾害将呈高发态势。那么，以有限的政府财力去治理无限的地质灾害，必然力不从心。产权交易是落实“谁治理、谁受益”原则的重要手段。实践中，与地质灾害防治有关的产权，主要是土地使用权和矿业权。地质灾害的治理，土地使用权和矿业权的管理都是国土资源部门的业务范围，应将三者有机结合起来，使地质灾害防治成为既“祛祸”又“造福”，化害为宝的社会工程。建议国土资源系统尽快将地质灾害防治的产权交易机制构建纳入土地使用权出让和采矿权出让过程之中，把地质灾害防治的产权交易机制构建纳入土地使用权和矿业权有形市场的建立健全过程之中，建立“创建产权”和“捆绑出让”细则，并应确保政府、企业和居民三方的利益平衡，使新机制成为一个集抗灾减灾、建设发展、社会福利为一体的系统工程。

3.3 积极构建地质灾害防治的多元投资制度体系

要积极构建五类投资制度。一是各地各级财政要切实加大对地质灾害防治的投入。各地政府根据当地地质灾害的具体情况，在财政预算中安排地质灾害防治的专项经费。中央财政和地方财政应建立地质灾害防治财政专项基金。二是加大“谁破坏、谁治理”和“谁治理、谁受益”原则落实的力度。三是鼓励金融机构向地质灾害防治项目提供信贷支持。地方政府要向金融机构推介，地质灾害防治是重点项目、低风险项目、高回报项目的理念，鼓励金融机构对地质灾害防治项目予以政策倾斜。对于短期内难以获利的地质灾害防治项目，金融机构要提供贷款优惠，在政策允许的情况下提供低息、贴息等优惠贷款。四是设立地质灾害防治公益捐助基金。建议国土资源部设立“全国地质灾害防治公益捐助基金”管理机构，把地质灾害防治公益捐助事业做好、做大、做强。五是建立地质灾害联合保险制度。保险机构要尽快完善涉及地质灾害防治的险种，制订快捷便利、公平合理、居民认可的理赔制度，特别要建立与政府合作的联合保险机制。使地质灾害保险制度真正起到“分担风险、补偿损失、促进抗灾、支持治理”的积极作用，减轻政府地灾防治的财政负担，增强民众防范地质灾害的思想意识，提高法人和家庭对地质灾害的承灾能力，通过对灾害风险时间和空间维度的分解，确保投保人灾后能够及时获得生活保障和重建家园的资金支持。

3.4 积极构建地质灾害防治的监管服务制度体系

实践证明，地质灾害的治理，责任重大，任务艰巨，工作繁杂，涉及方方面面，跨越条条块块，必须做到“三个结合”。

一是治理与管理相结合。政府是地质灾害防治的主要责任主体，又是地质灾害防治的组织者、指挥者、协调者，必须采取行政手段、经济手段乃至法律手段去推动地质灾害防治工作的开展。二是治理与预防相结合。形成“灾前预防、灾发应急、灾后治理”的地质灾害防治机制。三是监管与服务相结合。政府必须履行监管的职能，切实加强对土地使用权和矿业权交易市场、地质灾害防治工程、金融机构、保险机构、公益捐助机构涉及地质灾害防治事务的严格监管，杜绝地质灾害防治中的低效、渎职和腐败现象。同时，要为参与地质灾害防治的企业、居民和社会各界提供高效、优质、便捷的服务。

3.5 积极构建地质灾害防治的信息公开和公众参与制度体系

地质灾害突发性强、分布广泛、影响巨大，地质灾害的治理需要广泛的公众参与，要让广大的公众积极、主动、自觉地参与地质灾害防治的决策、执行、监督和利益分配，提升居民的自我管理能力和自我发展能力。针对信息公开，必须坚持“零保密”、“主渠道”、“全方位”这三项原则。一是坚持“零保密”原则。凡是涉及地质灾害防治的一切信息，只要不危害国家安全，都要完全公开，做到“零保密”。二是坚持“主渠道”原则。搭建地质灾害治理信息公开平台，建立地质灾害治理监督热线，充分发挥公众在地质灾害治理中的积极性，确保社会公众对地质灾害治理的知情权和监督权。三是坚持“全方位”原则。要构筑立体、高速、公开的地质灾害防治的信息平台，利用广播、电视、报纸、杂志、网络、手机等各种传媒，采取讲座、培训、科普宣传、印发资料、送“明白卡”、立“警示牌”、开展“4 .22地球日活动”等各种形式，大力宣传《地质灾害防治条例》等法律法规和地质灾害防治知识，使广大人民群众真正掌握地质灾害防治的相关知识。

针对公众参与，要进一步完善地质灾害的群测群防制度，依靠群众，相信群众，使群众能参与到地质灾害防治的各个环节中去，提升群众的自我管理能力和自我发展能力。

[1]中国矿业年鉴编辑部.中国矿业统计年鉴2009[M].北京:地质出版社,2010.

[2]国土资源部.2009年中国国土资源公报[R].北京:国土资源部,2010.

[3]姚华军,朱清.关于地质环境保护经济制度体系的探讨[J].资源产业,2011(2):1-5.