南京国民政府监察制度探析

姚秀兰

(深圳大学法学院，广东深圳518060)

中国历史上的监察制度是政治制度的重要构成之一，是中华法系的重要组成部分。它上起秦汉，下到明清，乃至民国，历经两千多年而不间断。在漫长的历史演进过程中，形成沿革清晰、机构完备、特点鲜明的监察体系。它不仅在整饬吏治，维持封建国家机器的正常运转，保持社会稳定和推进社会发展方面发挥了重要的功能，而且也为后世积累了丰富的法文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。

1840年鸦片战争以后，中国由一个完整的封建社会，逐步转变为半殖民地、半封建社会。1906年11月，清政府在“预备立宪”中开始实行官制改革，在这个过程中，清政府拟定了《都察院整顿变通章程》，着手对监察机关都察院进行整顿和改革。中国两千年来的传统封建监察制度已经进入了其末期形态，近代意义上的监察制度随之萌芽。1912年，辛亥革命胜利，以资产阶级为主体的南京临时政府宣告成立。这个时期，临时政府仿照欧美资产阶级执政国家由国会参众两院行使监督权制度建立了议会监察制。1928年北伐战争后，新成立的南京国民政府以孙中山先生五权宪法中的监察理论为基础建立起了独立的监察院行使监察职权。“五权宪法”及其“权能分立”理论作为几千年封建专制制度的对立物出现在中国政治制度史上，是中国政治制度的一次大革命。至此，中华民国的监察制度也有了和以往全然不同的面貌。

“观今宜鉴古，无古不成今”。探求民国时期监察制度的起源及其发展过程，对于我们今天的法制建设和司法现代化不无裨益。本文从南京国民政府时期监察法律体系的架构、各项监察立法的演化、监察院的组织体制以及影响其监察制度的政治经济文化因素等方面，多角度、深层次地总结和分析这一时期中国监察制度的法律成果、个性特点、借鉴价值和历史局限性，其中得失耐人寻味，亦可为我国当前社会主义监察制度和廉政制度的建设提供历史的借鉴。

一、监察制度建立的理论来源和实践基础

南京国民政府的监察制度是以孙中山的“五权宪法”理论为基础的。基于这一理论，国民政府对监察体制进行了重新建构。1931年2月16日正式成立独立的监察院作为监察机关行使监察职权，它的成立正是以国民党在1928年颁布的《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》和《监察院组织法》为法律依据。根据以上三个法律文件，监察权和监察院分别为五项治权和五院之一。在之后的20多年间，国民政府先后多次修订并出台了一系列与监察院相关的法律法规。1948年国民政府公布了《监察法》，这是民国时期最完备的一部监察法规。它与1947年修正的《监察院组织法》一起构成了民国时期的监察法体系。此外，从临时政府的资产阶级议会监察制度到北洋政府的平政院体系下的监察制度，再到广州、武汉国民政府时期监察院的初步建立，亦为后来南京国民政府监察制度的建立提供了丰富的实践基础。

(一)理论来源

国民政府监察制度建立的理论基础主要是孙中山的“权能分立”说和“五权宪法”论。前者是孙中山民主理论的核心，是“五权宪法”的理论基础;后者则是“权能分立”说的目的，更是国民政府监察院建立的直接理论依据。

1．“五权宪法”理论与监察地位的提高

“五权宪法”理论是孙中山在吸取欧美资产阶级三权分立原则和中国古代考试、监察制度的基础上形成的。其主要内容是“将中国‘宪法’中君权所兼之行政、立法、司法如外国使之独立，将外国宪法中司法权所兼之弹劾权(监察权)，行政权所兼之考试权，如中国旧制使之独立”［1］P50。1906年11月，孙中山在《与该鲁学尼等的谈话》中指出:“考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度，但考选制度被恶劣政府所滥用，纠察制度又被长期埋没而不为所用，这是及可痛惜的。我期望在我们共和政治中复活这些优良制度，分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体，以使各机关能充分发挥他们的效能。”［2］P320孙中山认为中国传统政治中原本就有独立的封建监察权，可以发挥积极的作用，但是中国古代监察权并非完全独立，它只是皇权的一个组成部分，它为驾驭百官而设立，本质上属于人治而非法治的产物。孙中山加以改造，去掉了君权，把其中行政、立法、司法三权独立，来施行政治，将监察权独立出来，把所有的政府官吏都置于监察部门的监控之下以确保政府及其官员的廉洁性。孙中山的监察思想由此确立。

南京国民政府建立后，基于孙中山反复倡行的“五权宪法”的政府架构理论，国民政府对监察体制进行了重新建构，将监察权从议会中分离出来，由独立于行政、立法、司法系统之外的监察院行使。中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院共同组成，行使五种治权，实行五权分立的“五权宪法”。自此，监察院成为与行政院、立法院以及司法院平级的机构。

2．“权能分立”下的监察权独立思想

监察权独立思想作为孙中山”五权宪法”理论的重要组成部分，它是建立在“权能分立”原则的基础上的。孙中山认为西方资本主义国家的监察机关不应当受制于国会，也应独立出来。由此，孙中山提出了“权能分立”理论，即“把国家的政治大权划分为‘政权’与‘治权’两种。前者称为‘权’，它完全交付于人民手中，人民拥有选举权、创制权、复决权和罢官权。后者称为‘能’，就是政府自身的力量，政府是一部立法、司法、行政、考试、监察五权分立的大机器”。［3］P212这样，政府不仅受到政府外部的人民监督，同时政府自身形成了相互制衡的机制。

根据“权能分立”理论，首先，孙中山认为监察机构应设置在政府机构内部，监察权从属于政府权，政府权即治权。其次，就是监察独立。他在研究中国古代监察制度时热情歌颂了当时的监察体制:“至弹劾权，在历史上能弹劾皇帝，其权限虽仅限于皇帝，然此制度实世界所未有，故中国实为世界进化最早之第一国。”［4］P332同时，孙中山也谈到古代监察制度的弊端，“然亦不过君主的奴仆，没有中用的道理。”［5］P176在考察了西方国家把监察权隶属于国会所发挥的效果后，孙中山又评论说:“就是现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱总是不能独立，由此生出无数弊端。美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不俯首听命，因此常常成为议院专制。”［2］P331孙中山认为，议会身兼立法、监察两大权力，但侧重于立法，实际上并不能很好地履行行政监察职能，尤其不能监控广大的中下层官员，再者，议会往往会擅用监察权来干扰行政。可见，在对中国古代和西方监察制度进行批判的基础上，孙中山特别强调设置独立监察院的必要性。因为“照正理上说，裁判人民的机关，已经独立，裁判官吏的机关，却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的，故此这机关也要独立。”［2］P331

(二)实践基础

民国时期由于不同性质的政权并存或交替执政，因而监察制度便不可避免地呈现出多重性与复杂性，但有一点可以肯定，就是监察制度的近代色彩日渐增浓，仿效西方议会监察制的倾向也较为明显。尽管这一时期“新政治观念尚未为人们所理解接受”，［6］P20南京临时政府及北洋军阀政府均未采用孙中山的“五权宪政”理论，直到广州、武汉国民政府建立时，其监察构想才得以部分实践。但正是这三个时期的监察制度，开辟了一条从全盘西化到中西合璧的革新道路，为南京国民政府监察制度的创设与变革奠定了实践基础。

1．临时政府时期的资产阶级议会监察制度

1911年的辛亥革命，推翻了两千多年来的封建帝制，资产阶级从欧美国家搬来了议会制。次年1月以孙中山为临时大总统的南京临时政府成立。它以“三权分立”为原则，废除了封建君主专制，实行了民主共和制，并由立法机关临时参议院执掌对政府的监察权。之后颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》规定，临时政府实行资产阶级行政、立法、司法分立的原则，这三种机关互相监督、互相制约，组成资产阶级南京临时政府。根据《大纲》规定，参议院行使监察权。1912年3月，孙中山正式公布了《中华民国临时约法》，确定了议会监察制度，参议院可以通过质问、弹劾、查办和建议的方式行使监察权。

由此可见，南京临时政府直接翻版欧美资产阶级执政国家由议会行使监督权的制度，将监察权直接交由参议院行使。临时政府并没有采用孙中山的“五权宪政”理论成立专门的监察机构，且议会监察权尚未发生实际作用，革命果实就被北洋军阀攫取了。但这个时期所确立的参议院监察制已具有一定的资产阶级民主性，其赋予参议院的对国家元首以及其他各级行政官员的弹劾权，这是对几千年来延续下来的封建君主专制控制下的言谏制度和御史制度的彻底否定，是中国监察制度发展史上的一次革命，为以后的监察院行使弹劾权奠定了良好的基础。

2．北洋政府时期的平政院下的监察体制

袁世凯上台后，其控制下的约法会议炮制的《中华民国约法》取消了内阁对大总统的约束与牵制，逐步建立起个人专制的北洋军阀系统所控制的北京政府，议会监察制这种资产阶级民主监督形式已名存实亡。北洋军阀统治期间，为了维护统治，也建立起了相应的监察系统。1914年3月，袁世凯颁布平政院编制令，成立平政院。同年4月又公布纠弹例，5月又公布行政诉讼条例和诉愿条例。而后又将上述法规条例分别改为纠弹法、行政诉讼法和诉愿法，并根据平政院编制令在平政院下设肃政厅与惩戒委员会，专司行政监察权。同年6月16日，颁布审计院编制令，专司原为参议院职权的国家财政监督。自此北洋政府也建立了一套以平政院为核心的监察系统。

平政院及肃政厅虽均分别独立行使职权，但实际上都实同虚设，无须也无法实现弹劾等职权，因为“民国有势无法，少有凭借者断非由平政院所能裁判，其无势力者先自默尔，与人无竟，更不劳裁判。”［7］P61平政院及肃政厅对最高统治者并没有监察权，并且在对其他官员纠弹时，也仍然受制于最高统治者。北洋政府的监察制度，形式上部分保留了南京临时政府的一些制度，但实质上与中国历代封建王朝的监察为封建专制体制服务的精神没有太大的区别。从这个角度看，北洋政府从原有议会监察发展到平政院、肃政厅、惩戒委员会和审计院等专门的监察机构，这种设置行使监察权的专门机构，恰是欧美国家议会监察制度所没有的，它是中国古代御史制度的固有传统发展而来的。北洋政府的这一套中外政治制度文化合璧的监察体制，为南京国民政府建立独立的监察院打下了“模板”。

3．广州、武汉国民政府独立监察院体系的初步实践

1925年7月，在北洋军阀执政时期，以孙中山为首的国民党在广州成立了广州国民政府。同年7月17日，广州国民政府颁布了《国民政府监察院组织法》，该法正式采用了孙中山“五权宪政”理论。同年8月，监察院正式成立。1926年1月，设立了惩吏院。根据《监察院组织法》之规定，国民政府监察院为国民政府的最高监察组织;它受国民党领导，同时受国民政府的指挥;其职能是检查国民政府所属各级机关官吏并监督税收与支出，对贪官污吏负责进行调查并向惩吏院起诉惩办。1926年5月，惩吏院改为审政院。同年10月，广州政府决定撤销审政院，将惩办违法违纪官员的职权移交监察院，实行监督与惩办的结合。

可以说，孙中山的一贯主张在这一时期得到了尝试，中国建立了第一个近代监察机构—监察院，标志着中国监察制度的新进展。然而当时正值北伐战争激烈进行，监察工作只能是较为简单地进行，孙中山的监察理论难以贯彻实施。但它不失成为以后南京国民政府建立监察院的范本。

二、南京国民政府监察机构的组织与体制

南京国民政府成立后，国民政府承继了广州、武汉政府以监察院作为全国最高监察机构的监察体系，同时也进行了一些改革。1928年2月，国民党第二届四中全会决议，正式成立审计院，以财政监督为主，行使监察院职权中的财政审计权。依据《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》，监察权和监察院分别为五项治权和五院之一。至1932年6月，国民政府先后颁布了两个《监察院组织法》，并先后10次颁布修正案，对监察组织进行调整。监察院的机构设置亦由简到繁，由全盘西化到中西合璧。通常而言，南京国民政府时期监察机构即专指监察院，包括院部机关、审计院和监察使署，其组织体制如下:

(一)院部机关

院部机关包括监察院院长、监察委员、监察院委员会等。监察院设院长、副院长各1人，最初由中央执行委员会选任国民政府委员担任，任期无定。1943年按《国民政府组织法》规定，改由国民政府主席就国民政府委员中提请中央执行委员会选任，任期三年;抗日战争胜利后，院长、副院长及委员的产生由委任制改为选举制。院长的职权包括:(1)负责监察院全部事务;(2)提出监察院重要官员如监察史、审计部长等的人选，由国民政府任命;(3)主持监察院院务会议，提出对高级官员的弹劾等。至于副院长之设，则补院长因事故不能执行职务时之代理而已。［8］P272监察委员由监察院院长提请国民政府任命，最初规定任期为五年，后修正的《监察委员保障法》对监察委员加以保障和限制，监察委员“任期无定，事实上大都永久连续”，［8］P272不再有任职期限。监察委员依法享有人身保障，非经监察院许可，不受逮捕及监禁，非经多数监察委员通过，不受惩戒，监察委员行使弹劾权。按民国时期宪法之规定，监察院得按行政院及其各部会之工作，分设若干委员会，对行政院工作实行监察。共计分设内政、外交、国务、财政、经济、教育、交通、司法、边政及侨政十个委员会。各委员会委员由监察委员分别担任。此外，监察院下设机构还有秘书处、参事处，以及会计室、统计室、人事室等。

(二)审计院

1931年2月16日监察院正式成立，而后将原有的审计院也依法改为审计部，录属于监察院。审计部设部长1人，财务次长1人，常务次长1人，由院长提请国民政府任命。审计部行使审计权，监督全国行政部门的财政收入及支出，审核各政府部门的会计档案，并有权要求有关部门对其会计档案作出解释。其下又设三厅，分掌政府所属全国各机关的事前审计，事后审计稽察事务。在各省及直辖市设审计处，掌理省市各机关审计稽察事务。各特种公务机关、公有事业机关等设审计室，掌理该机关之审计事务。

(三)监察使署

国民政府为对地方进行监察，还仿照中国古代在全国划分监察区的制度，设置与规划了地方监察区。依《监察院组织法》规定，监察院院长可提请国民政府向地方监察区派遣监察使，监察使得由监察委员兼任，在监察区内组织监察使署，作为中央监察院的派出机构，行使弹劾权。监察使任期初无规定，至1936年4月规定为2年，但在任期内得由监察院调任他区巡回视察。抗日战争爆发后，对地方除由各区监察使巡察之外，又加派监察委员进行分期巡视，每年巡视一次。抗日战争胜利后，国民政府将监察使署改为监察委员会使署。

(四)国民党“一党专政”下的领导体制

监察院在形式上为国家最高监察机构，且独立于其他权力机关之外，并采用间接民选的办法产生。还规定了监察权可对最高统治者行使的条例，反映了孙中山“五权宪法”理论的部分实现。但由于国民党实行一党专制和以党治国的政策，以至于监察院还是有名无实。一旦监察权的行使波及其最高统治者的利益，则以党权和行政权进行干预。

1943年9月10日《修正国民政府组织法》规定，监察院院长、副院长由国民政府主席于国民政府委员中提请中央执行委员会选任之，并规定对国民政府主席负责。监察院长有职却无权。实际上，在监察院内部体制中，院长地位也不重要，监察院的弹劾权由委员行使，审计权由审计部行使，“院长之地位，不甚重要”，［8］P272院长与委员之间的关系不是领导与被领导的关系。监察院组织法规定弹劾工作由监察委员进行，而在国民政府时期，监察院院长不兼监察委员，院长只是综理全院行政事务而已，虽有对监察委员的提名权，但最终的决定权还是国民政府主席。在这一体制下，监察权始终未能获得真正的、应有的贯彻执行。

三、南京国民政府监察院的职权与特点

(一)监察院的职权功能

监察院的功能，大体可分为三个主要方面:一是防止政府滥用权力;二是对违法失职者加以纠弹，使其接受应得的制裁;三是对权益受损害的国民予以救济。监察职权则是监察院履行职责和实现功能必须具备的基本条件，没有一定的权力，所有职责的实现和任务的完成，都只能是一句空话。南京国民政府监察院成立后，各院部会相继组建，颁布各项法规，明确监察院权能。

1．弹劾权

弹劾权是监察院最主要的职权，《弹劾法》明确规定了弹劾权是指监察院对公务员因违法或失职而提出控诉的权力。根据《中华民国宪法》的规定，弹劾权行使的对象是一切公务人员，包括中央及地方公务人员、司法院与考试院人员、总统与副总统。弹劾的原因是违法、失职，违法包括违背宪法、刑事法、行政法三者;失职则包括作为性失职与不作为性失职。

2．调查权

调查是监察的必要方法，监察院行使任何监察权，必须经过调查程序。弹劾、纠举、纠正、同意和审计，必须以调查作为行使权力的方法。所以监察院的调查包括:弹劾调查、纠举调查、纠正调查、同意调查和审计调查。国民政府于1931年3月、1934年1月相继公布了《监察院调查证及其使用规则》、《监察院调查规则》，其中规定了调查时应遵循的各项规则。调查权行使方式有行查和派查两种，行查是由监察院行文委托其他机关代为调查，派查是指监察机构认为对公务员的违法或失职行为须派员作实地调查时，直接委派监察委员或监察使及调查员进行实地调查。

3．纠举权

纠举权是国民政府在抗战期间监察院新扩充的职权。《中华民国宪法》第97条规定了“监察院对于中央及地方公务人员认为有失职或违法情事，得提出纠举案或弹劾案”。实际上，纠举权是对弹劾权的简化。《非常时期监察权行使暂行办法》对纠举权作了详细的解释:监察人员对于公务员的违法或失职行为，认为应迅速撤职或其他紧急处分者，得以打破原来弹劾官吏的办案程序，予以书面纠举;凡监察委员或监察使认为“应速去职或为其他急速处分者”，即可随时单独以书面进行纠举，不必由其他监察官吏连署，也不用提交监察院会议审查，纠举案一经监察院长审核后，即可交被纠举人主管长官或其上级长官进行处理。

4．纠正权

纠正权是监察机关对行政院及其有关部会等机关而不是个人行使监督审查，驳正违法失职行为的职权。纠正权的直接来源是抗日时期设立的建议权。它在民国宪法草案中并未提及而是在之后的宪草修正案中正是提出纠正案这一名词。它与上述纠举权在行使对象和程序上都存在着明显的不同。

5．同意权

同意权是监察院行使人事任用的监督权。《中华民国宪法》第90条规定:“监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权”。同意权行使对象是司法院院长、副院长和司法院的大法官，以及考试院院长、副院长和考试委员的任命，上述人员的任命虽由总统提名，但均须经监察院同意后任命。同意权可以制衡总统权力，防止因总统一人的好恶而任用不适当人员所导致的危险。

6．监试权

检察机关行使监试权，这是中国传统的古老的监察职能。按照民国政府制定的考试法规定，凡考试院组织典试委员会办理之考试，主管考试机关应请监察机关派监试委员监试。凡考试院派员或委托有关机关办理之考试，得有监察机关就地派员监试。监试权的作用在于预防违法失职等弊端的产生，属于事前监察。

(二)监察院行使职权的特点

通过上文对国民政府时期监察制度的产生、发展和轮廓的简要概述与分析，从理论上看，南京国民政府时期监察院体系显然是中西合壁的产物，它既吸收了西方国家的三权分立权能理论的优点，又继承了中国古代封建监察制度的合理成分，形成了中国近代史上一道独特的政治制度的景观。

1．监察权的独立性

监察院行使监察权，相对而言，与三权分立国家议会或立法机关议院行使弹劾权不同，监察委员地位超然。这一点继承了我国御史得独立行使监察权的传统，吸收了中国固有制度的优点。根据《中华民国宪法》规定:“监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权”，监察院与立法院分享人事同意权，对司法院院长、副院长、大法官及考试院院长、副院长和考试委员的任命有同意权，且不受任何外来干涉。同时，国民政府有一整套设置严密的监察机构，机构是实施监察制度的组织保证，政府设立独立的监察机构行使监察职权，由下而上级别分明，环环相扣，自成系统，不受其他机关的干涉，为监察权的独立行使提供了组织上的保证。在业务上，监察委员均有独立的权力，任何一位监察委员发现官吏的违法失职行为时，都可以依法单独提出弹劾，弹劾案提出后，由几名轮值监察委员集体审查，决定是否送交惩戒机关。再者，监察委员的人身受到特别的法律保护，根据国民政府曾颁布的《监察委员保障法》，除现行犯外，非经监察院同意，不得拘禁逮捕监察委员，非经监察院多数委员同意，不得随意惩戒。一系列的法律规定在一定程度上保证了监察院独立行使监察权的真正实现，保证了监察权的客观与公正。

2．监察权的广泛性

从国民政府时期有关监察法的规定来看，这一时期监察院监察权的行使，不论是监察对象、区域范围还是监察权内容，都显示了监察权的充分性与广泛性。从监察对象方面上看，国民政府的所有公务人员，都在监察院的监察范围之内。从监察区域范围上看，监察权的广泛还表现在其作用向外延伸到几乎一切机关。这是与监察对象包括的范围相一致的，它涉及到内政、外交、财政、考试、司法等活动，这实际是一种广泛的监察。目的在于将国家事务的方方面面置于国民党的统一监察之下，使整个国家机器有效地高速运转。从监察权的内容上看，包括了弹劾权、调查权、纠正权等七方面的内容。广泛的监察组织的设置为监察工作全面有效地开展提供了保证。

3．监察权的权威性

任何一项监察权的取得和行使，监察机构的设置和组成，监察人员的产生都有相应的法律、法规作保障，必须严格依照法律的规定进行，这里既包括根本法也包括了单行的法律法规，如:《训政时期约法》《中华民国宪法》属于根本法，用根本法的形式对监察权产生的合法性加以明确，针对监察制度制定的单行法规在国民政府时期经过了三次更迭，从抗战时期的《非常时期监察权行使暂行办法》到训政时期的《弹劾法》，最后至宪政时期的《监察法》。这些法律法规的相对完备，决定了监察权的权威性。

四、国民政府监察制度的历史作用和局限性

南京国民政府的监察制度从其本身的设计来看，是比较完备的。其以孙中山“五权宪法”理论而设立的独立的专门的监察机构，虽与孙中山的设想貌似神离，但它却是中西政治文化合璧的产物。从其产生之日起，到国民党败离大陆，这一机构在整伤吏治、肃贪倡廉方面曾起过一定作用，然而由于特殊的政治环境，它的局限性更是令人深思。

(一)历史作用

民国时期监察制度在地位上的最大变化是摆脱了对专制君主的依附，取得了由法律所规定的独立行使其监察职权的重要地位。监察院成为政府与国家最高而独立的监察机关，有一整套的监察法令作为保障和依据，而不再是作为君主个人的耳目。并且监察机关有权弹劾国家元首，这也结束了封建社会中君主至高无上、不受任何监督惩戒的历史。据统计，就行使弹劾权方面，监察院从1931年成立到1936年5月，共处理弹劾案件857件，被弹劾人数达1436人。［9］P13这些案件的查处，对于纠正政府官员的违法失职行为，严肃政纪，有着一定的积极作用。

1．法制监督开始取代依附于封建皇帝个人的监督

我国封建社会尽管历朝各代都建立了监督制度，不仅有较为完善的监督机构、专门的监督官员，而且还有一系列健全的方法。但这些都是为封建皇帝加强对中央和地方各级官吏的控制、保证中央的专制集权统治的需要而设立的。“封建监察机构和监察官吏根据统治阶级的根本利益，严密纠察、监督百官臣僚，使整个官僚机构成为皇帝一人手中得心应手的统治工具，维护了皇帝至高无上的绝对权力和封建法制。”［10］P39监察力度的大小、监察机构的撤设、监察对象的确立等，都可随皇帝的个人意愿而定。

国民政府时期的监督制度与封建社会相比，在法制化进程方面迈出了一大步。从南京临时政府到北洋政府，再到南京国民政府，都颁布了一系列法律、法规来规范监督行为。从1925年6月颁布《监察院组织法》将独立监察机构的设立付之实行到1932年修正公布的《弹劾法》则将弹劾对象确定为“公务员”，所谓公务员，不论官职大小，人人可弹。1936年宣布的《五五宪草》进一步将监察院的弹劾范围明确为“对于中央及地方公务员违法或失职”行为。1947年“行宪”后，五院制政府中的立法院和监察院的正副院长和委员不属弹劾对象，他们的违法失职由议会罢免。总统及副总统与“中央和地方公务人员”仍为监察院的弹劾对象。由此可知，监察院不仅可以监督所有政府官吏，而且弹劾权可以触及到最高统治者，这就根本上否定了封建君主专制体制，结束了封建社会中君主至高无上不受任何监督、惩戒的历史。另外，就监察委员的产生方式看，初由监察院院长提名由国民政府主席任命，后过渡到由选举产生，这在中国历史上第一次冲破了封建的牢笼和束缚，与封建社会充当皇帝耳目的御使大夫由皇帝钦定全然不同，表现了一定的民主性和进步性。尽管这个阶段发展十分艰难，蒋介石早己将这一套制度变质变味，使监察院变为他独裁统治的御用工具。但是，这一法律形式至少具有一定的民主性，从法理上挑战了中国封建君权不受监督的专制体制。

2．监察制度的新体系逐渐发展完善并自成一套体系

资本主义社会对于封建社会的一个重大进步就是法制的健全和完善。在法制化的社会中，民主观念、民主意识、民主精神都将会得到确立和加强。民主将取代专制、独裁，人民大众的意愿将取代皇帝个人意志。南京国民政府时期颁布了大量的监察法规，无论是宪法还是专门法规，都含有大量的监察立法条文。1934年蒋介石所公布的《中华民国宪法草案》以及此后修订的《中华民国宪法草案》，对监察院的组织、职权及其行使都有明文规定;1946年12月国民大会通过并于1947年元旦公布的《中华民国宪法》，其中第九章是关于监察院的专章条文:监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权，监察委员由选举产生，监察院弹劾职权行使范围以及监察委员的保障与约束等共17条内容。除了“宪法”之外，国民政府还制定了许多专项的监察法规，其中关于监察组织的就有:1928年的《监察院组织法》，1932年修正的《监察院组织法》，1936年的《监察使署组织条例》，1936年的《修正监察院统计室组织规程》;1929年的《审计部组织法》以及1933年的《审计处组织法》等。此外，国民政府还进行了监察程序的立法，如1929年颁布了《弹劾法》，1932年制定了《监察使巡回监察规程》，1933年公布了《监察院收受人民书状办法》，1933年还制定了《监察院调查规则》，1937年公布《非常时期监察权行使暂行办法》，还有《审计法》、《监察院战区巡察团组织规程》等等，这些法令均规定了监察官吏行使监察的权力和程序。

南京国民政府监察法规的完备、周详，使监察活动有法可依，对于提高监察的准确性减少随意性，防止监察人员的活动超越自身权限而影响国家机器正常运转等方面起到了一定的积极作用，从而促成当时的监察工作走向规范化和制度化。尽管实践中监察工作效果并不理想，但这是不以监察院的意志为转移的客观因素和外部因素所致。这一时期国民政府所制定的法律、法规涉及政治、经济、文化等与监督有关的各个领域，法律之齐备在我国历史上也是空前的。在监察制度的新体系逐渐发展的民国时期，正是我国由封建的依附皇权到逐步摆脱皇权、依法办事的重要阶段。

3．开创了行政监察与党内监察的交互效应模式

南京政权统治时期，实行党政分察的监察体制，不仅国民政府有监察院这个行政监察机构，国民党也有自己的党内监察体系，党政两套监察体系互相配合，形成严密的监察模式。尽管这样会不可避免地产生党权干预行政权的弊端，如果撇开这一时期国民党“以党治国”、党权高于一切的政治体制，我们单就党政分察这一监察体制本身来分析，国民党党内监察首次配合了国民政府监察院工作，使国民政府各级官吏面前又多了一层监察网，形成一种有效的互动机制，这无疑在一定程度上有助于抑制国民党内部的腐败现象，提高政府行政效率。尽管实践中收效不大，但作为一项监察制度，对于当前如何处理好党委及党的纪检组织与行政监察机关二者之间关系，还是具有一定借鉴与警示意义的。

(二)局限性

国民政府时期的监督制度从历史发展的长河中俯察，它是封建社会监督制度的终结和反叛，是人类政治制度史上的一大进步。法制观念和意识开始出现和增强，法律的权威性开始确立，权与法开始逐渐归位，人民的作用日益显现，民主政治已露端倪。但由于各种内外因素的影响，它的局限性更是值得匡正与鉴戒。

1．监察制度的制定与贯彻执行不一致

孙中山的资产阶级民主理论以及整个民国时期的监察制度，都对监察思想和监察制度作了较为全面的分析和探索，并取得了一定的成果。但这些理论成果基本只是部分地付诸实施，在相当大程度上还仍停留在纸上和口头上。由于整个民国时期，正处于中国半殖民地半封建社会的后半期，社会的变动迅速而剧烈，各种政治势力之间的斗争尖锐复杂，政权不断更替或同时并存，导致这一时期所制定的监督法律很多难以真正推行。在南京国民政府时期，尽管监督制度得到了进一步法制化和全面化，但与孙中山所主张的主权在民思想仍还相差很远。国民党的监督制度也大多是表面的东西，法律制度较全，实施过程较简，有的甚至根本就是欺骗人心而己。在党治独裁的政治体制下，其监察制度对中央显要官员实际上并无多大约束力，即使偶尔也会对某些显要官员进行弹劾，但也是为了政治斗争的需要。

南京国民政府的监察制度虽具有完备的监察立法，但监察制度的制定与贯彻执行不一致。监察院在形式上为国家最高监察机构，且独立于其他权力机关之外。其职权经过多次调整和扩充，并以法律形式加以确定，形式上非常完备，并确曾树立和加强了监察院的权威性，在纠正南京国民政府内部官吏的违法失职行为、严肃政纪方面，起了某些作用。但由于国民党实行一党专制和以党治国的独裁政策，以至于监察院最终还是有名无实。一旦监察权的行使波及其最高统治者的利益，则以党权和行政权进行干预，监察制度没有也不可能真正发挥作用。法律规章浩瀚，汗牛充栋，而却不见诸实施。法律只是制度，是理想，落实到现实才是其根本价值所在，诚如约瑟夫·哈里斯所指出:“在现代所有的国家中，对政府行政的监督是立法机关的主要职能之一，对于立法来讲，仅把政策、方针制定成法律是不够的，还必须检查这些政策、法律是如何被运用的，是否取得预期的效果。”［11］P10

2．监察权与惩戒权的严重脱节

监察院是对政府官员实施监督的最高权力机关，但监察院虽有弹劾权，却无惩戒权。监察院职权止于移付惩戒之时，监察院虽可弹劾一切公务人员，而惩戒机关却因被弹劾者地位的不同而有分别。如此，被弹劾人员极有可能因其地位会受到来自各方的层层庇护。弹劾权与惩戒权的严重分离，致使监察权的权威性和有效性大打折扣。监察院即使可以作出弹劾营私舞弊、违法乱纪的官员的决定，但是惩戒机关却不一定惩办。不仅如此，对惩戒机关是否作出惩戒决定，监察院不能过问。这一致命的缺陷严重影响了监察制度所应具备的严肃性和内涵的规定性，致使监察功能无法得到有效的发挥。南京国民政府虽然建立了较为齐全的监察制度，但又在实施的过程中阻碍了它的正常发展，使其失去了尊严、权威和约束力，从而自食贪污腐化的恶果。

3．监察院自身缺乏必要的外部监督

要充分有效地发挥监察工作的作用，明确独立的监察院与加强监察权的权威性还只是外部因素，仅仅局限于此是远远不够的，还必须完善监察机关的自身建设，使得内部因素与外部因素有机地结合起来。

在孙中山的“五权分立”与“权能分立”理论设想下，监察权作为五权之一，同样要受到人民组成国民大会的监督，监察院院长由国民大会选举产生，监察人员失职由国民大会自行弹劾予以罢免。然而南京国民政府监察院并没有建立一套监督系统，虽在内部的几项法规条令中对监察权力有所限制，但并没有形成一个独立的系统，更缺乏来自外部的监督和约束力量。监察院在案件的调查与处理上，并没有完全的制度化与规范化，官僚主义的态度仍然大量存在，这直接导致了监察院工作效率的低下。同时，由于缺乏有效的约束监督机制，监察院工作的不透明，滋生了大量的腐败，在国民党派系林立，帮派勾心牛角的情况下，不少监察官吏趋炎附势，投靠达官显要，拘私舞弊，监察委员的成分也因此极其复杂，有国民党元老、社会知名人士，也有国民党各地方实力派的心腹，监察院基本上沦为了国民政府时期各派系争权逐利的工具。在这种缺乏外部监督情况下的监察院，在实际上就是一个以民主形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受到资产阶级影响、按官僚制度组织起来、并以暴力来保卫的、一党独裁军事专制制度的国家中披着民主外衣的专制统治的工具而己。

五、结语

“国家之败，由官邪也”。吏治的清明程度反映了社会政治生活的健康程度，监察制度的完善是保证政治清明，国家安定，社会和谐的必要条件，也是法制建设的内在要求。中国传统监察法是产生在中国文化土壤上并适应中国国情的治国之具。演化到近代，经过不断地传承、比较、吸收与改革，逐渐发展成为独树一帜的具有鲜明特色的监察制度。在这个完善的过程中，传统的封建监察制度逐渐淡去，孙中山“五权宪政”中的监察理论也一步一步地获得体现。南京国民政府成立前期初设的监察院，初步展示孙中山监察理论的基本精神，至南京国民政府统治时期，则更进一步执行孙中山的五权分立的理论，推行五院制，使民国监察制度达到了一定的高度，但终因蒋介石的独裁统治，国民党腐败垮台而成为历史陈迹。

尽管如此，国民政府时期监察体制所显现的技术性价值仍然是现代中国法制建设中应该总结和吸收的。如果这一时期详密的监察法例思想和完备的监察制度体系可以注入现代的法治理念，那么对于丰富现代法治的内涵必将有积极的作用。随着我国监察制度的逐步健全和发展，迫切需要加强对监察理论的研究，以利于监察工作的顺利开展。探讨国民政府监察制度的渊源，全面梳理民国时期监察制度的基本内涵、监察理论及其实践，对于我们在监察工作中批判地继承其合理成分，促进当前监察工作的有效进行，是会有所裨益的。

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