一流智库需要有学者的心、智囊的眼

◎ 苏杨

国务院发展研究中心号称中国智囊，但什么叫智囊呢？古人释为“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也”。但我觉得这个解释太空洞。要真正理解智囊，需要从常用词官僚说起。官僚其实并非一体，官是官，僚是僚。这个僚全称叫幕僚（俗称也叫师爷），僚的集合就是政府智囊。智囊是中国历朝历代治理中不可或缺的角色，尽管很多“官”号称雄才大略，其实真正“山河判断在俺笔尖头”的，是其背后的师爷。这样的角色，决定了智囊必须有两个特点：务实、综合，智囊也因此和一般的文人有很大区别：没有风花雪月、没有皓首穷经，但求用手边之物、解决身边问题。这样一来，智囊非得是百事通不可，至少传说中能施锦囊妙计的，都得像诸葛亮那样上知天文下晓地理。

然而，今天这个时代，经济社会发展的复杂远胜于昔，通才没有了，智囊也机构化了：一个完善的行政体系，通常由决策机构、执行机构、咨询机构和监督机构组成，四类机构各司其职，方能保证这个体系良好运转、社会科学发展，咨询机构也与传统的“僚”在功用上产生了区别——主要研究大事、长远事，不以捉刀办事为主业。这种格局和咨询机构的这种功用，使得咨询机构的工作风格与学术机构（大学等）存在显著差别。这些差别有多大？我们可以从政策研究、政策研究机构、政策研究者、政策研究报告四个方面来描述一下。

大学进行的学理研究是范式研究，即这种研究需要在某种范式下进行，讲究系统化、理论化，但是否对现实有用，则往往是第二考虑的。政策研究的内容则必须来自现实问题，研究结果必须要“有用”，要在现实资源条件和利益格局下解决问题。这时，假设是无用的，学术上的系统化、理论化是无用的。有用的是什么呢？一言以蔽之，有用的是制度调整建议。做政策研究的有个习惯说法：反复出现的事情要总结规律，普遍出现的问题要寻找制度成因。对普遍出现的问题，只能通过制度调整来解决。但制度调整时必须要考虑现实约束，考虑不同利益相关者的利益，考虑时间、空间上的每一个技术环节，否则就可能出现好心的聪明人办傻事的情况。当然，政策研究与学术研究也有共性，也注重应用学术理论甚至创新理论。在做有关课题中，我们应用缪尔达尔“累积循环因果关系”理论，解释了发达市场经济国家普遍存在的人口分布与经济集聚高度一致的规律，并对照发现了在我国被弱化的三项因果关系以及由此产生的人口与经济分布严重背离的后果，进而提出了分别加强各项因果关系以及直接改善人口与经济协调状况的政策建议。另外，课题组还对人口承载力理论进行了创新，阐明了经济因素对人口承载力的决定性作用，指出了我国经济发达地区以自然资源超载及社会环境恶化为借口排斥外来人口的片面性，提出了以各地经济总量所占份额逐步调整人口空间分布的政策建议。这种理论创新的结果，直接导引出了这样的创新判断：北京，不是人满为患而是政策失范。政策得当的话，北京可以再和谐地包容2000万人口。就是说，在理论研究定向创新的基础上与现实问题密切结合，这就是政策研究的特色。

政策研究机构在中国的历史较短，因此其特点不像大学这种学术机构那么鲜明（包括大师、思想自由、创新等）。其实，我国现代咨询业的发展基本与改革开放同步。1980年代，在中央的高度重视下，陆续成立了国务院的经济社会发展咨询研究机构（国务院经济研究中心、国务院技术经济研究中心、国务院价格研究中心和国务院农村发展研究中心）。随后，中央各有关部门，各省、市、自治区及一些区域中心城市也相继成立了政府直属的经济咨询研究机构。这是我国经济管理工作由经验决策向科学决策转轨的重要标志，但有许多官其实并不了解“僚”尤其是现代社会的“僚机构”的工作特点。经常出现的情况是，决策者不管大事小情，都向咨询机构咨询并交办，甚至使咨询机构形成了行政事务多、研究问题少，起草报告多、提供方案少，应付眼前问题多、具有战略意义和全局主动问题考虑少等局面，则咨询机构就退化成秘书班子，而不是独立的研究班子。换言之，咨询机构必须与政府关系密切——这才能研究现实问题并“研以致用”，又强调独立性——这才能想领导之所想，急领导之所急；想领导之未想，急领导之未急。而且，即便做政策研究，发展研究中心也与其他机构所做有明显不同：研究中心工作的有利条件，第一是接近领导，贴近现实，了解领导意图，更有针对性地开展咨询研究；第二是地位超脱，没有部门利益，考虑问题比较客观全面，可以更超脱地进行全局性、综合性和长期性研究。曾有人这样打比方，列在政府组成部门里的研究室是“门诊部”，而作为政府直属事业单位的发展研究中心是“住院部”。

政策研究和政策研究机构具有这样的特点，这使对政策研究者的要求也有别于大学里的学者，这就是所谓“合格加特长”。这个要求有两方面意思：学术而言，即要求研究者一专多能，对国家决策制度的方方面面都有所了解，然后在研究团队里发挥自己所长，从自己的所长方面提出政策建议；工作而言，是要求研究者与人交流合格，同时还能在协调、汇报或统筹某方面擅长。即是说研究者要具有与官员类似的协调能力与沟通能力，能够在和谐的氛围中发现决策机构和执行机构的问题，或能够将研究成果在“官场”用官话逻辑清楚、层次分明地表达出来，或能够使“官”从善如流地“纳谏”。

有了这三方面不同，政策研究的主要成果——调研报告——就与一般学者的学术论文存在三个方面的不同：首先是读者对象不同。调研报告是给领导看的，无论多么专业化的问题，必须要让领导一目了然，这就对报告写作的深入浅出水平要求很高。而且，不能有冗长的推理，最好能只读标题就从日理的万机中明了这一机所在。曾有著名大学的经济学教授说，我们做的研究也是问题导向型的。其实，他们的问题与我们的问题不同——我们的问题都是领导犯愁怎么办的现实问题，需要找到制度成因后拿出对策的问题，不是“我是谁”这样形而上的问题，也不是“相对比较优势的发展路径”这样学术化的问题。而且，政策研究的角度也是不同的，更强调综合性。例如，在本书中，作者团队就是从发展方式角度看人口问题，才系统找出了户籍制度、财税制度、干部政绩考核制度方面阻碍人口合理分布的障碍。其实，没有这种综合性，领导的决策就难免按下葫芦浮起瓢；读者对象和研究路径的不同，自然带来了第三方面的不同——体例不同。调研报告是标准的“三段论”：问题—成因—对策，而且，各部分的标题往往就是这部分概括性的结论。夸张一点说，只看大小标题，就能知道调研报告的主要观点。读者可以从本书中发现这一点，从而能在惊鸿一瞥间管中窥豹。

了解了这样，可以发现一个好智囊，一定是一个好学者，但反之未必；一篇好调研报告，一定是一篇好学术文章，反之也未必。这也就是一流大学替代不了一流智库最重要的原因。

说了这些区别，但本质来看，这些区别只是眼光的区别。因为不管如何不同，只要是与民生相关的研究者，都必须具有人文关怀，所谓为天地立心、为生民立命，这样才可能继绝学、开太平。就是说，在心的层面，二者是相同。要设计出推进包容性增长的社会政策，首先必须心忧天下、感同百姓。所以，总结一下，在一流智库工作的政策研究者，应该具有学者的心、智囊的眼。