北京市城乡结合部50个重点村的建设

◎ 王广双

作者系北京市城乡结合部建设领导小组办公室常务副主任

改革开放后城市化速度不断加快，城乡结合部由于位置优越，成为外来人口的主要聚居地之一。外来人口是首都建设发展的重要力量，但过度快速集聚，容易引发一系列经济社会问题。城乡结合部亦城亦乡，城市管不到，农村管不了，总体规划不能落实，基础设施无法推进，产业布局只是设想，农民增收没有保障，给首都发展打上了困结，成为一个迫在眉睫的重要任务。2010年，全面启动50个重点村建设，对城乡结合部建设进行一次重要探索。目前，旧村拆除艰巨任务已基本完成，共拆除面积2530万平方米。回迁安置楼按照动迁后两年左右时间回迁目标加紧施工，已有7个陆续回迁。全部启动集体经济产权制度改革，已有37个完成。整建制农转居工作已启动，已有13个村基本实现。正在研究集体产业发展规划，培训农民多渠道转移就业，转变发展方式。同步规划建设与回迁小区配套的大市政和公共服务设施，推进农村管理向社区管理转型。绿地回建面积已落实到各村地块，结合平原造林工程，正在全力实施。两年来，重点村建设平稳有序，没有发生影响工作进度和社会面安全的突出事件，各项工作扎实推进。这次探索有三个特点：

第一，规模较大。50个重点村村域总面积85.3平方公里，涉及户籍人口21.4万人，流动人口超过100万。需要拆迁整理出土地45平方公里，其中7.8平方公里建回迁安置房1500万平方米，3.3平方公里建设620万平方米产业用房发展集体经济，安排好农民就业，13平方公里回建绿地，16.9平方公里完善城市功能，平衡建设资金，4平方公里建设交通、医疗、卫生、水务等城市基础设施。

第二，系统全面。重点村建设是用两年的时间完成旧村拆迁，启动回迁安置房建设，同步推进集体产权制度改革、整建制农转居、集体产业发展、农民就业、社会重建和绿化等工作，任务涵盖“三农”发展和城市发展，覆盖户籍人口与流动人口，包含政治、社会、文化、经济、生态等各个方面。乡村集体经济组织承担了大量重点村建设项目，国有企业、银行、土地储备机构等单位参与了建设进程，拆迁、就业、社保、集体经济发展、社会管理等各种政策在这里集成，系统全面的城市化经受了实践的检验。

第三，先难后易。50个重点村是人口资源环境矛盾最突出、社会秩序最紊乱、利益诉求最复杂、城乡反差最明显的地区。这些重点村分布在9个区，散布在北京三、四、五环之间，个别在六环外，其中32个位于规划中心城区，18个位于规划新城，需要结合其它城市建设统筹推进。先难后易推进城乡结合部建设，可以一举打开工作局面，探索出来的建设经验更有借鉴意义。

以“安居、乐业、一体化”为目标，坚持城市化的发展方向，坚持保护群众利益的政策取向，坚持从实际出发的工作导向，政府主导、农民主体，部门服务、区县主责，上下联动、分工协作，系统推进调、拆、建、转、管等五项重点任务，把好十个工作环节。

(一)在规划上，按照城市总体规划的要求，“一村(乡)一策”优化规划实施方案，赋予农民城市化资源权，保障农民合法的生存和发展空间，在解决农民问题的同时解决好城市发展历史遗留问题。

(二)在土地利用上，把保障农民土地权益放在首位，完善征地制度，允许村集体经济组织利用集体建设用地发展非农产业，让农民带着剩余农村土地的权利进城。

(三)在立项审批上，打开农民参与城市建设的通道，加强指导服务，配套跟进招投标、资金使用、工程质量和生产安全的专项监管。

(四)在融资上，协调金融部门创新金融服务，加强资金调度、风险应急、统筹抵押物，创造融资条件。

(五)在拆迁补偿上，以宅基地区位和面积核定拆迁补偿金额，尊重农民合理财产权，注意补偿政策区域平衡和前后平衡，多建不多得，少建不少得，让想钻法律空子的人占不到便宜，让遵纪守法者不吃亏，公开公平公正执行政策。

(六)在社会保障上，着眼于建立城乡一体化的社会保障制度，多渠道筹集资金，以行政村为单位，整建制农转居。不挂钩土地管理制度，不区分遗留集体剩余土地多少，不改变剩余土地的产权属性，农民转居后仍拥有剩余集体土地使用权及其收益，原村集体仍是剩余集体土地所有者。

(七)在产权改革上，将集体经营性资产、资源性资产全部量化，股份到人，将原集体经济组织改造成为新型合作经济组织，从制度层面上保障农民经济权益。

(八)在集体经济发展上，将保障农民充分就业与促进集体经济发展有机结合起来，土地征用采用留地安置、定向出让、实物补偿、带条件出让等方式，或者“自征自用”集体土地，留出集体经济发展空间。

(九)在农民就业上，将农村劳动力纳入城镇失业登记范围，享受相应就业促进政策，开展有针对性的岗位征集、职业指导、技能培训等精细化就业援助，有条件的地区，发放岗位补贴、社会保险补贴、职能技能和创业培训补贴，创建充分就业社区。

(十)在社会管理上，将农村管理体制稳步过渡到城市管理体制，均等化社会基本公共服务，加强流动人口和出租房屋管理，促进社会和谐。

由此我们得以下几点认识：

(一)保护群众利益是决策的立足点。重点村人口资源、环境矛盾最突出，社会秩序最紊乱，利益诉求最复杂，城乡反差最明显，建设任务艰巨、政策性强。把握住决策的立足点，发挥敢于担当、敢于碰硬、敢于创新的精神，推进工作机制创新，推进政策集成，部署督查落实各项任务。解决好城乡结合部问题的关键是解决好群众利益问题，尤其是要尊重农民的财产权、生存权和发展权，让农民带着资产进城，成为有资产的新市民，在自己的土地上富起来。反之，群众利益得不到合理保护，形成对立情绪，不仅延误工期，增加建设成本，还有可能引发恶性事件。重点村建设从拆迁补偿、回迁安置，到集体产权制度改革、整建制农转居、提供就业增收渠道和城乡一体的公共服务，再到剩余土地权益的保留，充分保护群众利益，最终实现了群众生活更美好、经济发展可持续、社会环境更宜居的城乡双赢发展转型。重点村建设不但解决了群众利益问题，还为城市发展提供了大量拆迁建绿用地、保障性住房用地、教育用地以及水务、交通、医疗等公共设施建设用地。

(二)用好“三天的钱”是化解建设成本难题的关键。重点村建设是用两年左右的时间，解决城市发展遗留了20多年的历史问题，提前20年实现城市化，实现经济社会发展的彻底转型，关键是破解建设成本难题。不同地区有不同化解建设成本的经验，50个重点村建设采用“用自己的水，和自己的面”、用好“三天的钱”，有效化解了建设成本。一是用“昨天的钱”平衡资金。“昨天的钱”是土地潜在的价值，在城市总体规划基础上，坚持确保农民安置能上楼、确保农民长远生计有保障、确保城市发展长远目标能实现的原则，合理调整规划，激活了重点村沉淀的土地资本，为实现重点村建设资金平衡提供保障。重点村建设拿出16.9平方公里的土地，依靠自身资派平衡建设成本，土地利用符合土地管理要求，上市地块规模以资金平衡为限，纳入全市年度土地供应计划，土地集约节约利用。二是用“明天的钱”启动资金。“明天的钱”是市场认同土地资源价值实现的融资，通过打通融资渠道，利用信贷等融资手段启动土地开发，变现土地价值，以未来产生的现金流归还，实现“明天的钱”为今所用。50个重点村建设资金预算为2016亿元，需要融资1702亿元，融资渠道已全部落实，其中，自筹资金459亿元，银行贷款1243亿元。三是用“今天的钱”激活资金。“今天的钱”是政府投入可承受财力，少量政府投入是创造融资条件、撬动融资杠杆，推动重点村建设的必要条件，全面助推“昨天的钱”对接“明天的钱”，起到四两拨千斤的作用。重点村建设政府财政计划投入约16l亿元，目前已使用36.85亿元。其中，大市政配套1.38亿元，已投入1.4亿元；3亿元以奖代补资金，已使用2.85亿元；另外，20亿元应急风险资金已用于资本金周转，平衡资金地块上市后将归还市财政。

(三)充分发挥公有制优势是破解城乡二元体制的前提。调结构、上水平是转变发展方式的必然选择，也是城乡结合部建设的必然要求。重点村建设不仅需要调整产业结构，更重要的是，首先要调整城乡分割的二元体制，唯有如此，才能上城乡一体化水平，实现城市化目标。公有制优势的核心是代表了全体群众的利益，是实现共同富裕的根本保障。重点村建设充分发挥公有制的优势，通过“调、拆、建、转、管”，冲破二元结构的体制性障碍，让农民有条件、有信心、有能力融入到城市化进程中，成为有资产的新农民。全民所有与集体所有的二元形式统一于公有制的客观条件，通过规划调整、立项绿通、土地利用、融资服务等举措，破解城乡有别的资源要素配置方式，实现城乡统筹。使我们能够运用“三天的钱”平衡各方利益，解决城市要空间、农村要文明、主体要利益的迫切需求，消除城乡对立，实现共享共赢。使我们能够完善投入机制，均等公共服务，整合组织资源，对接基层管理，化解城乡分割，促进社会和谐。

(四)做好新时期群众工作是开展一切工作的基础。坚持党的群众路线，引导群众认识自己的利益并组织他们为实现利益去奋斗，是做好新时期群众工作的根本方法。政策合理程度、干群沟通程度和群众参与程度决定着群众工作的效果。政策的制定必须适应当前利益关系深刻变化和社会进步的要求，以新的思路、新的举措落实好农民的物质利益和民主权利。广大群众由不了解到清楚，由不理解到支持，对规划方案、建设方案、拆迁补偿方案、集体产权制度改革方案等发表意见、参与决策，重点村建设从群众共识变成了群众的共同行动。