社会事业也要转变发展方式

◎ 邢伟

我国社会事业发展长期滞后于经济发展，呈现出“经济一条腿长、社会一条腿短”的尴尬局面，已严重影响到经济社会的协调发展乃至社会和谐稳定，并引起全社会的广泛关注。近年来，中央和地方各级政府不断加大对社会事业的投入力度，保障和改善民生成效显著，但与基本公共服务均等化的发展目标仍有较大差距。当前是我国全面建设小康社会的关键时期，社会事业亟须更好更快发展，加快推进社会事业发展方式转变迫在眉睫。

社会事业发展方式转变的涵义

社会事业发展方式转变是指对社会事业发展的基本理念、管理体制和运行机制进行调整与变革，以适应经济社会协调发展的客观需要。完善社会主义市场经济体制要求转变发展方式，转变社会事业发展方式是转变发展方式的有机组成部分，与转变经济发展方式同等重要，二者不可偏废。转变经济发展方式依靠科技进步和劳动者素质的提高，而科技进步和劳动者素质提高离不开社会事业发展的有效支持，转变社会事业发展方式更能使其发挥倍增效应。转变社会事业发展方式就是要为社会公众提供内容更全面、层次更丰富、服务更优质的公共服务，以最大限度地调动人的积极因素和激发人的创新活力。转变社会事业发展方式具有阶段性、动态性等特征，从而在时机选择、动力机制、目标确定、实施路径等方面存在特殊要求。

社会事业发展滞后的原因与及转变发展方式的紧迫性

1.发展滞后的根本原因

我国社会事业发展滞后的根本原因就是，社会事业发展方式转变不到位，具体表现在五个方面。一是在发展理念上将社会事业发展简单理解为“花钱”领域，忽视社会事业发展与经济发展的互促共进作用，因此认为经济发展是社会事业发展的前提，社会事业发展落后于经济发展是一种常态，这是政策取向上“唯GDP论”的主要原因之一。二是在供给模式上将社会公共服务片面理解为必须由政府直接提供，忽视非营利组织、企业和个人参与提供社会公共服务的功能发挥，政府供给不完全等同于政府提供，社会公共服务还可以通过政府购买、合作、入股等方式来提供，而且这也是市场经济发达国家的普遍做法。三是在资源配置上行政部门色彩过浓，忽视社会事业发展资源的共享与优化，教育、卫生、文化体育、劳动社会保障、民政等部门都自上而下地按行政区划建立起各自的服务网络，在基础设施布局、机构设置和人员安排上存在较大的整合空间，同时存在较多的不必要的“本级”机构，实际上造成严重的资源浪费并降低资源利用效率。四是在资源投入上过度强调社会事业发展资源的增量扩大，忽视存量资源的盘活利用，公共财政投入大多数用于基础设施等硬件建设领域，对完善制度、优化流程和人才培养等软件领域的投入非常有限。五是在效益评估上过分追求社会效益和形象建设，忽视经济成本和实用性，一些地方在文化体育场馆设施建设方面盲目上大项目，远远超过当地的经济实力和居民消费水平，从而给公共财政带来巨大压力。

2.紧迫性

当前我国由生存型社会向发展型社会转变，基本公共服务由补缺型向适度普惠型转变，社会需求由生活必需品向耐用消费品和享受型服务转变，从而对社会事业发展提出了更新更高的要求，社会事业发展方式已进入非转变不可的阶段。首先，转变经济发展方式和扩大内需要求转变社会事业发展方式，只有扩大就业、调整收入分配、完善社会保障体系、提高义务教育和公共卫生等基本公共服务水平，才能增强居民的消费实力并引导居民形成合理的消费预期，从而使消费切实发挥出对经济增长的拉动作用。其次，结构调整和产业升级要求转变社会事业发展方式，只有大力发展社会服务产业并使之形成新的经济增长点，才能释放出社会服务业的巨大潜能并使之成为第三产业的战略支柱。再次，城乡统筹发展和区域协调发展要求转变社会事业发展方式，只有将新增财力向农村地区、贫困地区、薄弱环节倾斜，才能有效缩小社会事业的城乡差距和地区差距，逐步消除不均衡发展的代际转移和横向传递。最后，科教兴国战略和人才强国战略要求转变社会事业发展方式，只有大力发展教育、卫生和文化体育事业，才能大幅度提升国民的科学文化素质、身体健康水平和劳动力技能素质，从而切实推动我国由人口大国向人力资本大国转变，充分发挥社会事业对增强综合国力的智力支持和人才支撑。

社会事业发展方式转变的基本思路

社会事业发展方式转变的关键是转变观念、明确思路、厘清责任、整合资源、优化机制，使社会事业发展由政府统包统揽转变为政府主导与社会参与相结合，社会公共服务供给由总量扩大转变为增加总量和提升质量相结合，社会事业效益评估由专注产出转变为成本核算和产出效益相结合。

1.社会事业必须摆在更加突出的位置

社会发展是民生的关键，社会事业是社会发展的核心。社会事业是惠民工程，只有解决好人民群众最关心的教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障和文化体育等切身利益问题，才能真正实现使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。社会事业发展方式转变要求各级政府将社会事业发展切实纳入到国民经济和社会发展的总体大局中，通过法律约束、制度规范来强化其作为责任主体的义务，并自觉接受社会舆论的监督，才能真正让全体人民共享改革发展成果。

2.社会事业发展必须坚持基本公共服务均等化

基本公共服务均等化就是要让全体社会成员机会均等、水平相当地享受经济社会发展成果，以维护社会公平正义与社会和谐。受经济发展阶段、历史原因和体制机制障碍等因素的影响，我国社会事业发展尤其是基本公共服务领域呈现出明显的非均等化特征。转变社会事业发展方式就是要以基本公共服务均等化为出发点，将更多的公共资源投入到基本公共服务领域，对一般竞争性社会服务领域要减少投入或尽量撤出，在满足基本公共服务需求的基础上实现基本公共服务的优质化。

3.社会事业发展的参与主体多元化

社会事业的责任主体是政府，这源于社会事业的公共产品属性和公益性。但政府责任并不意味着必须由政府直接提供，相反从资源利用效率的角度来讲，引入市场竞争机制更有利于社会事业的快速发展。转变社会事业发展方式就是要让更多的市场主体参与到社会公共服务的提供中来，在社会公共服务提供中更多地引入市场机制，尤其是在教育、医疗卫生、公共文化等领域，政府通过公办民营、民办公助、购买服务等形式吸引更多民间力量的介入，使社会事业呈现出多元参与、互相促进的发展格局。

4.社会公共服务水平的多层次化

与日益增长的社会需求相对应，社会公共服务必须体现出一定的层次性。社会需求的涵盖领域比较宽泛，包括就业、教育、医疗卫生、公共文化等方方面面，每个领域在内容体系上都存在关联型和普惠型之分、在服务水平上有高低之别。转变社会事业发展方式就是要增强社会公共服务的层次性，在关系国计民生、满足居民基本生活需要的基本公共服务领域，要突出政府的保障功能和兜底责任；在满足居民差异化需求的高端社会服务领域，要通过税费调节、制度规范等途径来加以合理引导。

5.社会事业发展要兼顾总体一致性和部门特殊性

社会事业的发展速度有快慢之分、发展水平有高低之别，同时各领域的完善程度也不一样，因此存在一些薄弱环节和“短板”制约，影响到民生水平的整体提高。转变社会发展方式就是要正视这些客观问题，坚持以社会需求为导向，整体推进社会事业的均衡发展；同时考虑到教育、医疗、就业、住房等民生问题的特殊性，着力推动这些部门的优先发展。

社会事业发展方式转变的政策建议

1.建立社会事业发展投入的稳定增长机制

社会事业发展滞后的首要原因在于，公共财政的投入力度不够，各级财政还没有完全从经济建设型转变到公共服务型上来，基础设施建设仍然是重点投资方向，导致社会事业发展的建设资金和运行经费相对不足。转变社会事业发展方式要求，各级财政要加大对社会事业的支持力度，并将加强基本公共服务作为重点，切实增加对社会事业的投入。在财政资金预算安排中，将社会事业基本建设投入置于优先地位，逐步提高社会事业财政投入占财政总支出的比重。公共财政要减少对一般性竞争领域的投入，进一步加大对义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障等社会公益性事业的投入。增量财力要向基层、农村地区、贫困地区倾斜，切实建立起以保障基本公共服务为核心的公共财政体制。逐步取消落后地区专项拨款配套资金制度，探索试点中央财政直接负责国家重点贫困地区的基本公共服务供给。

2.完善社会事业发展的宏观调控体系

政府要综合运用经济、法律和行政等手段实现社会事业宏观调控目标，更多地采用财税政策、金融政策和投资政策等措施，提高社会事业发展的宏观调控能力，搞好经济社会发展综合平衡。社会发展规划是社会事业发展的战略蓝图，可以有效避免社会事业发展的无序，从而提高社会事业资源的利用效率。转变社会事业发展方式要求，积极推进社会事业领域重大规划的制定与实施，发挥规划的引导和龙头带动作用，促进人才、文化、卫生、体育等重大资源规划布局和协调发展。同时为了提高社会发展规划的实施效果，政府应建立社会事业规划实施监督和评估制度。

3.制定基本公共服务均等化标准体系

基本公共服务均等化标准是引导公共服务规范化、促进基本公共服务均等化和考核各级政府履行公共服务职责的重要依据，目前我国还没有出台国家基本公共服务标准，只是在教育、卫生、住房等部分领域制定了具体的工作标准。转变社会事业发展方式要求，明确基本公共服务均等化的目标和范围，制定基本公共服务最低供给规模与质量标准，实行统筹城乡和区域发展的基本公共服务设施布局标准和建设标准；合理界定和划分各级政府发展社会事业的责任，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担基本公共服务的机制；建立对各级政府履行基本公共服务的监测评价体系，并将基本公共服务均等化水平纳入政府绩效考核范围。

4.优化社会事业发展的资源配置

虽然社会事业发展相对滞后，但社会事业发展存在较为严重的资源配置不合理、条块分割、分布不均等问题，这不利于基本公共服务均等化的有效实现。转变社会事业发展方式要求，各级政府要合理配置社会事业财政性资源，统筹协调，盘活存量，优化增量，有效整合公共服务资源。尤其是要统筹城乡社会事业资源配置，推进城乡社会事业一体化规划、建设和运营管理，促进城乡社会事业共建共享，努力避免城乡差距因基本公共服务非均等化而出现的代际转移。在社会事业资源合理配置的同时，政府要协调处理好社会事业的软硬件建设，特别要加强软件建设，实现基础设施建设与完善运行机制同步推进。

5.深化社会事业管理体制改革

社会事业以提供公共服务为主，涉及教育、医疗卫生、人力资源和社会保障、公共文化体育、广播电视等相关行政部门，容易出现政府职能交叉、越位与缺位并存的局面。转变社会事业发展方式要求，健全以政府为主、统一与分级管理相结合的多层次社会事业管理体制，明确各行政部门在社会事业发展中的职责和事权划分，加强各部门之间的沟通与协调。深化社会事业单位改革，探索建立新型的社会事业单位法人治理结构和产权制度，提高运行效率。合理界定政府社会事业投资职能，强化投资决策的科学化、民主化和法制化，加强项目管理和投资监管，提高政府对社会事业的投资管理水平和投资效益。