欧盟产品质量安全与缺陷产品召回法律法规及管理体系

文/王 峥

上一期的产品召回专栏，重点介绍了上海市近年来开展缺陷产品召回工作的相关情况，也介绍了缺陷产品召回制度对促进产业升级、提升产品质量所起的重要作用。本期专栏则重点关注欧盟产品质量安全与缺陷产品召回法律法规及管理体系。欧盟，作为实施缺陷产品召回制度较早的地区，经过多年的实践，已经建立起完善的法律制度，这对上海市乃至全国的缺陷产品召回工作具有一定的借鉴意义。

一、法律体系框架

欧盟产品质量安全与缺陷产品召回的法律体系由一般法与特殊法构成。一般法是针对产品质量安全的通用要求，侧重于明确相关方责任义务、基本运行程序以及通用技术准则；特殊法是一般法在特定产品对象及特定使用条件下的进一步的技术规范，侧重于针对特定产品的安全技术要求。

一般法

一般法主要包括《通用产品安全指令》 （2001/95/EC，简称GPSD）、《缺陷产品责任指令》（85/374/EEC）和《消费品买卖及担保指令》 （1999/44/EC）等。其中GPSD是欧盟产品质量安全管理的核心法律依据，也是一系列与产品相关的特殊法规的立法基础。

GPSD提出了欧盟产品质量安全的通用要求，适用于除食品以外的一切消费品（包括汽车产品）。该指令对欧盟各成员国的产品生产、进口、经销企业就产品召回工作的基本责任和义务提出了具体的原则性要求，对主管部门的召回监管职能及主要程序、各成员国之间的产品质量安全监管信息互通与技术评估协调等进行了规范。

GPSD对产品供应链提出了极高的要求。它要求产品供应链中的制造商和经销商都有责任保证投放市场的产品的安全性；要求制造商应向消费者提供相关信息，告知产品可能存在的危险，使他们能够对产品在正常使用期间可能具有的危险性进行评估，以便采取必要的预防措施防止这些危险的发生，并能够准确追溯。这些措施包括从市场上撤回产品，对消费者进行足够且有效的警告，或从消费者手中召回产品，同时制造商应让经销商了解所采取的监管措施。对于严重危险产品，其要求则更加严格。

GPSD规定了欧盟委员会企业与工业总司（简称DG ENTR）、健康与消费者保护总司（简称DG SANCO）的工作职能，以及欧盟各成员国的产品质量安全主管部门履行职能的依据。DG ENTR负责为欧盟制定与实施产品安全管理相关工作；DG SANCO负责开展与消费者保护相关的消费品立法和管理活动的实施；而欧盟各成员国的产品质量安全主管部门依据GPSD及欧盟相关法律法规要求履行相应职能。

《缺陷产品责任指令》是调整产品的制造商与消费者、受害人之间，因产品缺陷发生损害而形成的损害赔偿关系的专门法律规范。

该指令对产品责任的归责原则、承担产品责任的主体、产品责任的性质、缺陷的定义、举证责任、损害的赔偿范围、时效等做出了详细的规定。欧盟有关条约及主要国家的共同特点是将产品责任的性质明确为侵权民事责任，并建立了一整套解决产品侵权责任的法律规则。

《消费品买卖及担保指令》是欧盟制定的一套对在欧盟范围内任何区域进行商品买卖都适用的消费者保护的通用规则，目的在于保护消费者权益，实现公平的市场竞争。其保护水平在一般法中是最低的。

该指令规定产品必须符合合同约定，产品制造商、销售商应当按照合同约定的内容履行义务，并规定了在没有合同约定的情况下如何评估产品是否符合质量要求；销售商应当就商品是否符合合同约定对消费者直接负责；在产品不符合合同约定的情况下，消费者有权通过免费修理或更换产品使其符合合同约定；该指令要求各成员国对产品担保期限做出明确规定，并且该期限至少为2年（自产品交付之日算起）；成员国可以设立公正高效的受理和调解机构，来处理境内以及跨境消费者的投诉。

特殊法

在GPSD的基本框架下，欧盟针对不同产品制定了大量特殊的安全法规。例如：与汽车产品相关的特殊法就超过70项，涉及范围包括产品认证、质量与尺寸、汽车轮胎、汽车玻璃、汽车安全带及约束系统、行人保护、排放与环保等方面，以及针对上述相关特殊法的修订法案共计200余项。另外，与电器产品安全相关的主要法规有《低压电器指令》 （2006/95/EC，简称LVD）、《电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》（2011/65/EU， 简 称 RoHS）、《关于报废电子电气设备指令》（2002/96/EC，简称WEEE）等。还有与儿童玩具安全相关的特殊法为 《玩具安全指令》（2009/48/EC）。

此外，欧盟还颁布了涉及机械、化妆品等领域的特殊法，对其安全技术要求进行规范。

法律关系

根据一般法与特殊法的适用原则，特殊法优先于一般法。其基本适用原则为：已经被特殊法涵盖的产品，其安全技术要求适用特殊法；特殊法未涉及的产品，其安全技术要求以GPSD作为依据。

根据GPSD规定，各特殊法不涉及产品召回的相关内容。欧盟已于2012年初开始在特殊法内容中增加与召回相关的条款，以进一步增加召回工作的针对性和可操作性。

二、技术支撑体系

欧盟范围内的技术支撑体系主要由欧盟非食品类消费品快速预警系统（简称RAPEX系统）和风险评估技术体系构成。

信息系统——RAPEX系统

RAPEX系统已经在欧盟范围内实现了全覆盖，使得欧盟内部能够快速交换、传递产品质量安全信息，确保主管部门尽快获知产品风险，并迅速采取应对措施。其基本运行模式为：成员国通过市场监管工作发现产品存在安全风险，通过RAPEX系统向欧盟委员会进行通报，并由欧盟委员会向欧盟全部成员国进行通报。该系统的通报内容包括：产品的识别信息；产品涉及风险的描述，包括对产品存在风险的评估测试和分析结论；已采取或决定采取的措施的性质和期限；产品的供应链和分销信息等。

技术体系——风险评估技术体系

欧盟依据GPSD的要求，建立了产品质量安全风险评估技术体系，主管部门与生产企业根据产品风险评估结果，制定相应的应对措施。

风险评估的基本方法是对产品存在风险的可能性与严重性进行技术分析，综合评估产品风险等级，并依据风险等级制定生产及市场处置对策。风险评估信息通过RAPEX系统在欧盟范围进行通报。

三、召回管理体系

在欧盟层面，负责制定与实施产品质量安全管理相关工作的部门是DG ENTR。各成员国则依据GPSD及欧盟相关法律法规要求设立专门的产品质量安全主管部门。

DG ENTR的基本职能主要是从有关各方取得所有必要的信息，对新产品取样并进行安全检查，并在产品生命周期内随时进行安全性能检测。对于可能会在特定条件下带来危害的产品，要求制造商以销售地区官方语言来标注产品可能存在风险的警示信息，并确保销售地区符合产品使用条件；对于可能会对特定人群造成危害的产品，以适当的形式及时发出警告；对于可能存在危险的产品，通过各种安全性评估与验证，必要时进行控制或临时禁止产品的供应、流通或上架销售；对于已经停止销售的产品，采用必要的附加措施来确保禁令的实施；对于确认存在风险的产品，立即命令或组织制造商将其从市场撤回，并向消费者发出警示，同时还要命令或组织制造商、销售商从消费者手中召回该产品，并在适当的条件下进行销毁。

DG ENTR作为主管部门会采取与产品危害严重程度相适应的措施来消除安全风险，并充分考虑预防原则。DG ENTR鼓励和促进制造商和销售商的自愿召回行动。如果制造商和销售商在履行其义务时不能解决问题或解决得不够彻底，DG ENTR则命令其实施有效召回，同时向制造商、销售商以及相关方进行通报，并通知欧盟委员会。

DG ENTR还会采用一系列的辅助性市场监管措施。例如，根据产品分类及危害类别，制定市场监管工作方案，并定期更新，同时对监管工作全过程进行总体控制；跟踪并及时更新与产品质量安全有关的科学知识；定期对市场监管工作的效果进行评估，必要时对监管方法和工作程序进行完善；向相关方公开市场监管工作程序、计划等内容，接受消费者监督，建立信息反馈渠道。

与此同时，欧盟委员会通过RAPEX系统，积极协调各成员国的召回管理工作。除此之外，欧盟委员会还会积极开展风险评估、检测方法与结果、专业技术以及监管工作等方面的技术交流，建立联合监管工作机制，研究完善欧盟层面关于撤回、召回等的工作要求。

欧盟在产品质量安全管理方面的责任认定极为明确，即政府应该管的要管好，政府不该管的则由市场自由调节。政府依法对市场交易进行监督，并且充分提供应由政府承担的各种服务。企业则切实落实质量主体责任，对自己的产品质量负责。

在我国，行政监管在产品质量管理过程中起到了重要作用。但是，政府有时会习惯性地揽过产品质量的责任，致使监管责任和主体责任不够明晰，不利于产品质量的改善和提高。因此，我国在完善相关法律的同时，应明确其法律定位和直接目标是保护消费者的合法权益，科学界定企业作为产品质量责任主体的责任和义务。同时，在完善法律体系、严格执法的前提下，可以适当运用市场机制来提高产品质量。