检务公开的理论思考与实践探索

文◎李 建*

检务公开的理论思考与实践探索

文◎李 建*

*四川省成都市人民检察院检察长［610000］

一、问题的提出

当代中国正处于伟大变革复兴之中，社会主义市场经济得以初步确立，社会主义民主政治正在不断推进。由于市场经济是法治经济，社会对法治的依赖空前提高，法律尤其是程序价值日益受到重视。人们开始充分重视个体权利的保护，检察机关执法办案活动越来越多地进入公共视线，社会公众对检察机关执法办案活动也有了新的要求和新的期待，不仅要求检察机关执法办案结果公正，还期待执法办案过程公开透明；不仅要求对检察机关执法办案活动有知情权，还期待对检察机关执法办案活动有参与权和监督权。这些新要求、新期待指向检察机关，凸显在执法办案过程中就是要尊重和保护当事人的合法权益，表现在对民意的充分尊重就是要全面维护社会公众的知情权、参与权、选择权和监督权，由此，这必然需要检察机关在执法办案过程中更加客观规范、公正、文明，更加透明和更加开放。因此，如何进一步推进检务公开，建立更加合理、及时、透明、有效、科学的检务公开制度，就成为摆在我们面前的现实课题。

二、检务公开的内容及制度缺陷

1998年10月，高检院出台了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定（十条）》（高检发［1998］29号），1999年1月，高检院颁布了《关于“检务公开”具体实施办法》（高检发研字［1999］1 号），2006 年 6 月高检院再次下发了《<关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见>的通知》（高检发［2006］8 号），这三个规范性文件的出台，为全国检察机关进一步推行检务公开提供了依据。可以说，上述文件从多角度、全方位对检务公开做出了较为系统的规定，为指导全国检察机关在执法办案实践中如何更好地实施检务公开做出了指引性规定，在一定程度上体现了正当法律程序对检察机关执法办案的要求。然而，不可否认的是在司法实践中，检务公开制度还存在着诸多缺陷和问题。一是“权力型”而非“权利型”的公开理念占据了主导地位。在此理念指导下，检务公开更多被定位于检察权的运行方式，而不是当事人和社会公众权利话语的表达方式。在此理念指导下，检务公开更多会呈现出自上而下的“管理”模式，而非展现出自下而上的“服务”姿态，进而在很大程度上导致了公开程序的工具化和公开效果的形式化。二是公开形式大于内容。目前很多检察机关都在做电视宣传或网络直播，采取的宣介方式一般是图文直播或视频直播，感觉很热闹。然而仔细厘定，其形式意义远大于实质内容，其常态可归结为：“公开尺度小，保密规范多；新案难案少，简单案件多；常态公开少，例外公开多；后续报道少，一播了事多”等等。三是对现有规定执行不到位。在检务公开实践当中，如邀请人大代表及政协委员视察、聘任人民监督员监督案件、邀请群众代表莅临视察等往往会出现走过场现象，对当事人的诉讼权利交待不清、对当事人的诉讼请求不予回应的现象依旧存在。

三、检务公开的内涵及价值

检务公开，是指在当事人和其他诉讼参与人以及社会公众知悉下，检察机关以非秘密方式进行执法办案活动并向社会公众公布相关检察信息的举措。包括实体与程序两方面公开的检务公开是现代法治理念以及现代法律文明发展的产物。检务公开的基本法理在于检察权是一种直接关涉社会正义和公民权益的公共权力，任何一种公权力都应当在阳光下运行，正如英国著名法谚所言“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”。因此崇尚公正的检察权更应该接受和拥抱阳光，以公开促进公正。

（一）以公开促公正，树立检察机关执法办案权威

执法办案公正是司法永恒的主题，是诉讼追求的根本目标，它反映的是司法活动固有的维护公平正义的价值准则。［1］当前，我国司法公正最大的障碍就是司法腐败，要遏制腐败，在检察机关最基本且有效的办法就是加强检务公开建设，将检察机关执法办案活动置于社会公众监督之下。可以说，检务公开是遏制检察机关及其工作人员腐败最有效的防腐剂之一。检务公开有助于查明案件事实，提出确实充分的证据，实现实体公正。

（二）以公开促效率，节约检察机关执法办案成本

检察机关执法办案公正固然是检察生命与精神之所在，但如果这种公正是没有效率的，那么这种公正就肯定是一种打折扣的公正，不是人们追求的公正，迟来的正义亦非正义。因此，“在司法资源有限的世界中，效益是一个公认的价值，表明一种行为比另一种行为更有效。”［2］在现代社会，执法办案效率高低已成为衡量一个国家法制现代化程度高低的重要标准之一，具有高效率的执法办案本身既能保证执法办案资源的投入与产出之间呈一种较好的比例，同时也能更好地实现社会的公平与正义。

检务公开至少可以从以下几个方面增强执法办案效率。第一，检务公开能充分保证当事人的诉讼参与权，使整个诉讼活动都能在社会公众监督之下进行，这种阳光下的程序会增强案件当事人对检察机关执法办案结果的信任度，一定程度上会减少上访、缠访等问题的发生，能缩短诉讼时限；同时也有助于信服检察机关执法办案结果，其结果是在一定程度上投入了少量检察资源就能获得较大的社会效益，能有效节省检察资源，提高检察机关执法办案效率。第二，检务公开由于在社会公众监督下进行，检察人员不仅要有较业务素质，而且要有很强的执法办案经验和驾驭案件的能力，这就必然会促使高素质的检察人员精益求精，低能力的检察人员要么努力进取，要么退出检察队伍，在一定程度上会减少检察资源的内部消耗，检察人员在单位时间内的结案率也会增加。第三，执法办案活动通过向案件当事人和社会公开，能有效维护社会公众的知情权和监督权，不仅可以起到法制宣传作用，而且还能预防矛盾纠纷的发生，必然会减少诉争。可以说，检务公开在社会公众身上取得了一种潜在的司法效益。

四、检务公开在全国检察机关的实践探索

近年来，全国检察机关坚持全面落实检务公开制度，不断丰富公开内容，健全公开机制，创新公开形式，拓宽公开渠道，将检察机关执法办案过程彻底置于阳光之下，依法保障案件当事人各项诉讼权利，切实满足社会公众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，取得了良好的效果。

（一）完善民意沟通表达机制，畅通检务公开渠道

检务公开是民意沟通的必要前提，民意沟通是检务公开深化的应有之义。各级检察机关在落实检务公开工作中，把广泛征求社会公众对检察机关各项工作的意见和建议、自觉接受监督、拓宽吸纳民意的渠道作为检务公开的常态性工作抓牢抓实。一是设立检察长信箱。将社会公众的意见、建议向领导反应，然后交由业务部门进行整改，确保民意对检察机关执法办案的有序介入和检察机关对民意的理性采纳。二是建立释疑解惑制度。办案检察人员以最大限度赢得案件当事人对执法办案结果的认同为目标，在依法对案件进行办理后，及时答复、解释案件当事人对证据认定、事实认定和适用法律所提出的疑问或质疑，能有效减少涉检信访事件的发生。三是完善与人大代表、政协委员联络沟通机制。建立人大代表、政协委员联络机制，由专人负责与人大代表、政协委员的联络工作。组织人大代表、政协委员视察庭审、听证、讨论案件和走访座谈等活动，有效提高了执法办案公正性和严肃性。四是邀请新闻媒体参观报道。主动邀请新闻媒体对案件办理过程进行跟踪报道，要求检察人员以积极、宽容的态度接受媒体监督，正确处理好与新闻媒体关系，营造和谐司法环境。

（二）内外兼修，拓展检务公开的广度与深度

创新检务公开举措，逐步实现检务公开由选择性、程序性公开向全方位、实质性公开推进，不断拓展检务公开的广度与深度。1.立案公开方面。一些检察机关设立了服务窗口，实行诉讼风险告知、案件信息查询、诉讼疑问解答、引导当事人合理选择诉讼外纠纷解决方式、进行信访接待答复等。建立案件公开查询系统，印制《诉讼案件指南》、《诉讼风险告知书》等便民材料及法律文书格式样本为群众服务。2.重要案件庭审公开方面。建立健全有序开放、有效管理的旁听案件庭审和报道案件的规则，消除社会公众及媒体知情监督的障碍。3.听证公开方面。对一些特殊案件程序之外的涉及案件当事人或者案外人重大权益的案件均实行听证，同时告知听证事由、时间地点、听证检察人员、听证参加人的权利义务等。4.文书公开方面。完善法律文书公开制度，大幅度提高法律文书上网比例。配备专门人员负责法律文书上网监管、通报工作，定期发布部分已办结案件的法律文书。5.检察事务公开方面。在不违反保密义务前提下，通过互联网、新闻发布等方式，公开检察机关涉及业务管理、行政管理和队伍建设管理方面的工作规范，以及检察统计数据和分析报告等信息。确定了检察机关“公众开放日”，设立了新闻发言人，在各类媒体聘请舆情监督员，设立举报电话。

（三）深化改革，完善检务公开的配套制度

1.深入推进人民监督员制度。人民监督员制度是一种司法民主制度，也是贯彻落实检务公开原则的一项公开制度，其介入检察机关执法办案过程与结果的力度十分广泛和深入，是检务公开新的重要司法实践。人民监督员选任具有广泛性、代表性，来自于不同社会层面，参与检察机关执法办案活动。检察机关注重人民人民监督员代表性，选拔具有强烈责任心的人民监督员参与执法办案活动。切实赋予人民监督员知情权、参与权、调查权、评议权、监督权等权利，推进了检察机关执法办案的民主化、公开化。

2.开展下访、巡访活动。下访、巡访是社会公众方便参与、感受真切、喜闻乐见的检务公开有效方式，同时也是近年来检察机关大力提倡的检务公开方式。在开展下访、巡访工作中，将一些涉及社会公众的案件纠纷等公开到集市、街道、农村和田间地头，真正将检察机关执法办案活动与和民事面对面，彻底置于社会公众监督之下。尽量组织周边群众旁听案件办理，使检察机关执法办案活动在阳光之下运行，达到“巡回一案，教育一片”的效果。

3.建立检务公开奖罚制度。推进检务公开需要建立和完善激励机制，逐步将检务公开的检察人员“被动化”过渡到“主动化”，将检务公开与绩效考核结合起来，推进检务公开落实。当然也对违反检务公开制度的行为也应给予相应制裁，一方面对于实体不公开的，规定其不能作为执法办案活动进行的依据；对程序不公开的，以违反法定程序为由，重新启动执法办案活动。另一方面，对于违反检务公开制度的检察人员也通过法定程序由专门机构予以追究，对违反检务公开制度所进行的执法办案行为也应予以否定。

4.不断推进信息化建设。紧紧抓住当前信息化飞速发展的有利时机，在检察业务工作以及其他工作中充分运用科技手段，增加检察机关执法办案透明度。一是推行网络视频直播工作，加强执法办案过程公开力度；二是推广法律文书上网公开，推动执法办案结果公开透明；三是建立执行信息公开及共享机制，全面落实执行全程机制；四是建立案件信息公开和查询机制，加大检察业务信息公开范围。

五、检务公开在实践中应注意的问题

（一）注意把握检务公开的尺度

尽管政务公开原则被现代各国宪法或法律所确立，并具有重要的价值意义，但是检务公开并不是毫无限制而越公开越好，在利益多元化的今天，诉讼中还存在着其他一些价值需要维护，在特殊情形下，完全的检务公开反而不利于司法公正高效的实现。因此，应当允许检务公开原则例外情形的存在。通常情况下，涉及国家秘密、个人隐私的案件一律不公开；涉及商业秘密的案件，案件当事人申请不公开的，可以不公开。此外，对检察机关公开执法办案的内容也不应不加任何限制地规定一律“公开曝光”，除了依法不公开的案件之外，对依法应当公开的案件也不是全过程都要公开，如检察机关业务部门和检察委员会讨论案件的过程就不能公开。这有利于给检察人员创造一个相对独立、自由的空间，让检察人员在没有外界干扰和心理压力的环境中，只依据事实、法律和自己所掌握的专业和实践经验办理案件并作出处断。在检察人员之间意见不一致时，按照法律事先设定的“少数服从多数”的原则进行表决。

（二）注意检务公开与新闻媒体的关系

新闻媒体作为一种被西方国家认为是第四种权力的舆论工具，对与公开报道和传播执法办案活动的实况，扩大社会公众对案件的知情权发挥着重要作用。新闻媒体对案件办理过程的充分报道和高度公开化，使检察机关整个执法办案活动置于公众的监督之下，有助于司法公正，提高执法效率，树立检察机关公开、公正的形象和提高检察机关执法办案权威性。但新闻媒体也会损害检察权独立，对检察人员造成思想上的压力，“在某种利益的驱动下，新闻媒体就可能不惜代价追逐司法问题，从而自觉不自觉地对司法独立造成侵害。”［3］因此，必须正确出处理检务公开与新闻媒体之间的关系。新闻媒体介入检察机关执法办案活动要遵循检察工作基本运行规律，对检察机关执法办案活动的报道要不偏不倚，客观公正，切莫成为某一方的代言人，向检察机关施加压力，影响检察机关执法办案，损害执法办案公正。要警惕“新闻媒体的半官方性质”，从而造成一种权力对检察机关执法办案活动干预的危险。

注释：

［1］吕继东：《司法公开的价值与配套制度》，载《甘肃政法成人学院学报》，2003年第2期。

［2］沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年版，第402页。

［3］谭世贵：《论司法独立与媒体监督》，载《中国法学》1999年第4期。