构建覆盖城乡公共法律服务体系的实践与思考

顾潇军 (江苏省太仓市司法局局长 江苏太仓 215400)■文

近年来，江苏省太仓市坚持以科学发展观为统领，根据太仓经济社会发展的阶段性特征，把建立覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系作为加强社会建设的重要内容，着力解决人民群众日益增长的法律服务需求与公共法律服务供给相对不足之间的矛盾，保证人民群众共享法治建设成果，基本实现了公共法律服务均等化。

一、太仓实践:统筹城乡发展，坚定推进多元普惠、覆盖城乡的公共法律服务体系建设

太仓市委、市政府高度重视法治城市建设，2011年以来，着力构建以政府为主导，以公共财政为支撑，以全民为服务对象，以基层特别是农村为服务重点的公共法律服务体系，有效满足了人民群众日益增长的基本法律服务需求。市委书记陆留生在太仓市委十二届三次全体扩大会议上明确提出，“要加快建设市法律服务中心，努力构建覆盖城乡的公共法律服务体系”。太仓市司法行政系统在市委、市政府的领导下，以公共法律服务均等化为目标，逐步探索出一条具有太仓特色的公共法律服务体系建设之路。

(一)健全完善公共法律服务网络。围绕公共法律服务的便利性，大力加强公共法律服务基础设施建设，完善网点布局，形成了市、镇、村、户四级公共法律服务网络，由市区对辖区内公共法律服务负总责。在市一级层面，加强两中心建设，一是整合律师、公证、法律援助等法律服务资源于一体，建设太仓市法律服务中心，集中提供法律服务;二是建立市级社会矛盾纠纷调处中心，全面负责全市社会矛盾纠纷的排查化解工作。在镇 (区)一级层面，配套建设两中心，负责为辖区内居民、企业提供纠纷调解、法律咨询、法律援助、法制宣传等服务。在村 (社区)层面，依托人民调解委员会、法律援助点等服务载体，建有覆盖村 (社区)的154个法律服务室，积极发挥一村 (社区)一律师活动中结对挂钩律师和法律服务志愿者作用，为村 (社区)及居民提供日常法律服务。同时，以村 (社区)内的若干户居民家庭为单位，组建法律服务网格，作为提供公共法律服务的基本单位，配备1名网格法律服务联络员，通过他们准确掌握群众法律服务需求。

(二)保障公共法律服务投入。据统计，从2009年到2012年，太仓用于人民调解、法制宣传、法律服务等方面的投入从200万元增加到446万元，年均增速达到30.6%。从2011年起，太仓市还专门设立了120万元的法律服务专项资金，用于鼓励社会组织、法律服务机构、法律志愿者从事公益法律服务活动。同时，太仓市积极构建多样化的公共法律服务投入方式，引导、鼓励社会力量参与公共法律服务体系建设。

(三)规范法律服务市场。与法院、检察院、公安局等部门一同出台《关于规范和完善全市法律服务市场秩序的意见》，引导行业有序竞争。着力破解法律服务行业管理难题，通过建立法律服务行业诚信质量综合指数定期发布制度和法律服务信息管理平台，实现了对区域内各法律服务机构及其法律工作者的长效管理。开展法律服务行业案件质量大检查，对2009～2011年3年来全市律师、基层法律工作者、公证员承办的3260件案件质量逐一回头看，查漏补缺，消除隐患，并通过举办律师职业道德讲堂、法律工作者创新培训班等一系列举措使太仓法律服务行业走上了良性发展的轨道。

(四)培育公共法律人才队伍。太仓市委、市政府2009年出台了《关于加强律师人才队伍建设的意见》，对律师人才引进培养和律师事务所发展等给予政策补贴;2011年出台了《关于加快推进律师行业规范发展的意见 (试行)》，明确了律师事务所当年缴纳个人所得税地方留存部分、营业税增加部分全额返还的政策。2012年，首批80万奖励资金全部到位。一时间，太仓市的专业法律服务队伍如雨后春笋，实现了从无到有，逐步成长壮大。先后组建了市政府法律事务专家咨询委员会、经济社会发展法律服务团、服务社会管理创新优秀律师青年团、普法讲师团、“娄城老娘舅”调解专业服务队等5支队伍，覆盖法律服务、法制宣传、人民调解等基本公共法律服务领域，成为提供公共法律服务的基础性力量。在加强队伍组织建设的同时，太仓市大力加强法律服务行业党建工作。2011年以来，通过向律师事务所选派党建指导员的方式，实现了律师党建工作的全覆盖，全市9家律师事务所成立独立或联合党支部6个，律师队伍中党员数量达到27名，占总人数的35%。开展“百佳党员司法光辉岗”创建活动，自2011年“光辉岗”创建以来，共授予“光辉岗”60余个，充分激发了广大党员服务人民群众、服务经济社会发展的自觉性。

(五)丰富公共法律服务手段。组织开展“一镇一律所”和“百名律师下基层”活动，采取“分片包干”负责的形式，将各律师事务所与各镇 (区)挂钩，律师与全市154个村 (社区)挂钩，通过政府购买法律服务的机制，促进法律服务资源下沉;组织百名法律工作者、百名调解员，进百村、下千企、入万家，开展“光明万家”司法惠民专项法律服务活动，并在《太仓日报》上专版公示了专项法律服务活动联系表，主动接受社会的监督。每年组织党员律师、优秀青年律师挂钩服务市政府十大实事工程，建立起法律服务全面对接政府实事工程的长效机制。推行数字化公共法律服务，利用12348法律服务专线、太仓市司法惠民网、太仓法治文化公园网、太仓普法微博、太仓人气最高的“烟雨江南论坛”网站等提供法制宣传、法律咨询等在线服务。实行一般性制度安排与专项制度安排相结合，通过设立农民工维权急诊室，成立少数民族法律援助站，开通法律援助绿色通道和建立市镇两级社区矫正服务中心、刑释解教人员安置帮教基地等措施，加大对低收入群体、农民工、少数民族群众、特殊人群的法律服务供给力度。

(六)实现优质法律服务资源有效下沉。公共法律服务体系建设的重点在基层，难点也在基层。太仓市将促进优质法律服务资源有效下沉作为公共法律服务体系建设的着力点，不断提高基层公共法律服务的供给水平。推行常态化流动公共法律服务，开展“党员司法惠民日”活动，每周末组织机关工作人员、律师、调解员、普法宣传员深入村 (社区)为基层群众提供公共法律服务。连续实施“强所”战略，持续加强司法所基础设施建设，提高基层技术装备配备水平，筑牢基层公共法律服务基础。加强基层司法所队伍建设，明确司法所所长必须由公务员担任，并建立局机关与基层司法所双向挂职机制。为进一步提供基层一线实战能力，创新推出“三二工作制”，组织3批共20名机关干部赴各镇司法所挂职锻炼，努力将司法所打造成一线实战平台。建立1+3模式，实行局机关科室、司法所、律师事务所与村 (社区)结对挂钩，提供有效法律服务。

(七)实施公共法律服务资源共享。大力实施一批公益、免费、开放的司法惠民实事项目。2011年、2012年通过向社会广泛征集等程序，两年内共立项并建设完成符合社情民意、贴近群众需求的司法惠民实事项目29个，其中包含新太仓人法治俱乐部、农民工维权“急诊室”、社会矛盾化解“三联平台”等市级实事项目15个，以及浏河镇法制长廊、浮桥镇法治文化一条街、法律援助村村通等镇级实事项目14个，在全市城乡形成了一批特色鲜明的公共法律服务惠民“亮点”。

(八)“政社互动”畅通民意表达渠道。“政社互动”源自于十七大报告提出的“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，主旨是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。太仓在民主法治村(社区)建设中，导入“政社互动”机制，改变了下达创建指标的传统做法，取消所有的行政责任书，通过指导和委托、购买服务等让基层了解创建目的和利益，充分激发了基层农村、社区开展民主法治建设的积极性和能动性，也为法制宣传教育工作开辟了新的途径。通过“政社互动”实践，畅通了民意表达的渠道，实现了“矛盾不出村”的目标，基层民主法治建设蔚然成风，进一步打牢了公共法律服务体系建设的基层基础。太仓“政社互动”的创新实践被学术界誉为继我国行政审批制度改革后的“第二次革命”。

(九)繁荣城乡法治文化。太仓市以“六五”普法为抓手，在做好普法基础工作的同时，大力加强特色文化与法制宣传教育的融合，勇于创新、大胆实践。太仓市“光辉”法治艺术学校利用璜泾镇特有的“江南丝竹”文化开展普法工作，有效增强了法制宣传教育的吸引力、感染力。该校成为江苏省首批“省级法治文化建设示范点”。法治文化刊物《太阳》杂志，成功推出“六五”普法卡通形象代言标志“太阳宝贝”，并在全市小学生中评选出“太阳宝贝” “六五”普法形象大使。法治文化建设使城乡居民的法治意识和法律素质不断提高。

(十)深化行业管理体制改革。太仓市积极推进法律服务行业“两结合”管理体制改革，逐步理清司法行政与行业协会之间的职权边界，司法行政人员彻底退出行业协会，完成了行业协会与司法行政职责、机构、人员、资产的“四脱钩”，行业自律管理职能进一步强化。

(十一)形成特色鲜明的公共法律服务品牌。太仓市按照“突出重点、整体推进”的工作思路，坚持重大活动组织与长效机制建设并重，推动公共法律服务活动广泛开展，形成了特色鲜明的“光明万家”法律服务品牌。突出开展以动迁安置、房地产开发、环境保护、安全生产、物业纠纷等专项法制宣传、法律服务。建立了劳动纠纷、医患纠纷、物业纠纷等9个专业性调委会。以品牌化思路推进调解工作，开展“娄城老娘舅”评选活动，建立了“娄城老娘舅”联合会;以“全国人民调解能手”闵玉琴为原型，打造“闵阿姨”调解品牌工作室;根据太仓德资企业密集的特点，创办了中德律师合作 (太仓)论坛，共同探求服务德资企业的途径。设立“法律服务行业诚信质量奖”，对诚信质量综合指数评估合格的法律服务机构进行奖励，有效发挥了诚信质量综合指数考核的导向作用。

二、对太仓实践的思考:必须提高对加快推进覆盖城乡的公共法律服务体系重要性的认识

加强公共法律服务体系建设，促进公共法律服务均等化，是现阶段经济社会发展的需要，也是政府义不容辞的责任。它的建立有利于切实保障城乡居民的法治权益，为经济社会又好又快发展营造和谐稳定的外部环境。必须从统筹城乡发展的高度，充分认识公共法律服务体系建设的重要地位和作用，使其成为各级党委、政府的基本共识和自觉行动。

第一，加快覆盖城乡公共法律服务体系建设，是顺应人民群众日益增长的法律服务需求、率先基本实现现代化的现实需要。

改革开放30多年来，我国的经济社会发展取得了辉煌的成就，2011年我国GDP总量达到47.2万亿元，超越日本跃居世界第二位，公共财政收入突破10万亿元。从江苏的情况看，2011年江苏全年地区生产总值48604亿元，人均地区生产总值突破6万元，地方财政一般预算收入突破5000亿元，城乡居民人均收入分别突破2.6万元和1万元，江苏进入了率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化的新时期。从太仓的情况看，2011年太仓实现地区生产总值867.5亿元，地方一般预算收入85.4亿元，城乡居民人均收入分别达到3.5万元和1.7万元，连续入选全国百强县前10名，经济社会的发展已经达到相当高的水平。经济基础决定上层建筑，随着经济的快速发展，人民群众对公共服务也有了新的需求，除了教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的公共服务需求外，对法律服务的需求也呈现日益增长的趋势。建设覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，为城乡居民提供基本公共法律服务，成为了人民群众的迫切要求。同时，持续增长的公共财政收入也为建设公共法律服务体系提供了强有力的财力保障。可以说，构建覆盖城乡的公共法律服务体系，群众有期待、有要求，政府有责任、有能力。

江苏基本实现现代化指标体系确定的四大类30项指标中有多项涉及司法行政工作，指标明确提出法治建设满意度要达到90%以上。太仓市委、市政府根据太仓经济社会发展所处阶段，提出了当好全省“两个率先”先行军的目标。这就要求我们不断提高法律服务、法制宣传、人民调解等公共法律服务的供给能力和水平，有效满足人民群众日益增长的法律服务需求，切实保障人民群众的基本的法治权益，努力提高人民群众的满意度。同时，率先基本实现现代化需要各方面的保障才能顺利加以推进，完善的公共法律服务体系有利于将社会矛盾纠纷引入法制化化解渠道，为率先基本实现现代化营造稳定的社会环境。

第二，加快覆盖城乡公共法律服务体系建设，是政府提供基本公共服务的主要内容，必须坚持政府主导的原则。

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。太仓市在经济社会整体发展水平不断提高、人民群众对基本公共法律服务需求持续增长的现实背景下，及时把基本公共法律服务纳入基本公共服务范围，将基本公共法律服务作为公共产品提供给城乡居民，极大丰富了基本公共服务的内容。

基本公共法律服务作为公共产品的定位，要求公共法律服务体系的建设必须坚持政府主导的原则，牢牢把握住基本公共法律服务的公益性质，明确政府的主体责任。太仓市公共法律服务体系之所以能够建立，在很大程度上得益于政府主导作用的有效发挥，得益于政府的科学规划、大力投入。坚持政府主导的原则，有利于充分发挥政府的统筹职责和作用，强化政府在公共法律服务体系建设中的核心作用，推动公共法律服务规模化、体系化、城乡一体化;有利于促进公共法律服务要素和资源的科学配置和合理流动，提升公共法律服务能力，使公共法律服务实现广覆盖、高效能;有利于更好地研究解决当前制约公共法律服务体系发展的突出矛盾和问题，推动公共法律服务体系全局的稳步发展。

第三，加快覆盖城乡公共法律服务体系建设，是推进城乡统筹、维护社会稳定、推动和谐社会建设的重要基础。

当前，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，城乡二元结构尚未根本改变，城乡发展差距也有扩大的趋势。这种差距既体现在经济社会方面，也体现在公共法律服务的供给等方面。多年来，城乡法律服务供给水平差距较大，农村公共法律服务能力不足、水平不高的问题一直比较突出。鉴于此，太仓市将基层特别是农村作为建立公共法律服务体系、促进基本公共法律服务均等化的重点，通过建立资源下沉机制，有效促进了公共法律服务向农村基层的延伸和覆盖，使公共法律服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置、科学组合，让农民享受到与城市居民同样的服务，推动了城乡统筹发展。尤其是通过畅通服务信息、创新服务方式、丰富服务内容，把本地人口、特殊人群、流动人口等全部纳入公共法律服务范畴，鲜明体现了普惠均等的公平理念。

当前，我国已经进入了经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型时期，同时也是各种社会矛盾的多发期、凸显期。妥善处理发展过程中的利益纠纷，成为各级党委、政府的重要职责。太仓市将建立公共法律服务体系作为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要抓手，通过深化普法教育，促进了全社会法律素质的提高和法制观念的养成，发挥了法制宣传教育在稳定社会秩序中的根本性作用;通过律师、公证等法律服务将纠纷化解纳入法制化轨道，提高了政府依法行政水平，维护了社会公平正义;通过人民调解促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，实现了矛盾纠纷化解的低成本、高效率。2011年至今，累计成功调解矛盾纠纷7267起，办理法律援助案件1529件，为城乡居民提供义务法律咨询13856人次，为社会的和谐稳定发挥了积极作用。

第四，加快覆盖城乡公共法律服务体系建设，必须坚持社会协同，整合社会资源，统筹公共法律服务体系全局发展的关键环节。

构建公共法律服务体系是一项系统性的工程，既要发挥政府的主导作用和主要责任，也要发挥发挥社会力量的积极性。在建设公共法律服务体系过程中，太仓市坚持社会协同理念，大力整合社会资源，依靠社会的智慧和力量共同推动公共法律服务体系建设不断向前发展。启动“六五普法·光辉太仓”、“社区矫正·光彩人生”、“矛盾调处·阳光生活”、“法律服务·光明万家”四大行动，实现了公共法律服务供给主体的多元化和提供方式的多元化，形成了覆盖城乡的公共法律服务体系建设合力。在实践过程中，太仓市司法局全面践行社会协同理念，创设“太阳工作法”，通过政府购买服务机制，广泛吸收律师协会、法律工作者协会、娄城老娘舅联合会等社会组织，基层群众自治组织、律师事务所、法律服务所等市场主体，大学生、退休法官等法律志愿者参与公共法律服务体系建设。同时，通过鼓励企业捐助法律援助，冠名法制宣传活动等方式，吸纳社会资金投入，有效构建了政府与社会力量合作共建的格局。

三、太仓实践的启示:加强组织领导，为加快推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设提供保障

太仓的实践表明，党委、政府必须在对加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的重要性取得共识的基础上，通过加强领导，完善机制，为公共法律服务体系建设提供强有力的保障，才能推动公共法律服务体系的建立完善。

(一)强化党委、政府在加快覆盖城乡公共法律服务体系建设中的统筹责任

统筹城乡公共法律服务发展，党委、政府责任重大，要把公共法律服务体系建设纳入重要议事日程，真正做到思想上高度重视、组织上加强领导、工作上强力推进、政策上全力支持，考核上有硬指标。

1、制定发展规划，规划好区域公共法律服务体系建设框架。要将公共法律服务体系建设纳入经济社会发展规划，认真谋划本地区公共法律服务体系建设的发展战略，并适时制定公共法律服务体系建设的专项规划。通过制定和实施规划，总结公共法律服务体系建设的现状，客观分析存在的问题和面临的形势，有针对性地提出今后公共法律服务体系建设的总体要求，对主要任务、政策措施进行前瞻性和全局性的部署。这对于加快公共法律服务体系建设，更好地保障人民群众的基本法治权益，满足人民群众日益增长的法律服务需求，具有重要的意义。特别是要科学合理地确定公共法律服务的范围和标准，做到公共法律服务体系建设水平与各地经济社会发展水平相适应，既能满足群众需求，又不过度超前，造成浪费。

2、建立完善公共法律服务投入保障机制。经费问题是影响公共法律服务体系建设可持续发展的关键问题。公共财政必须对公共法律服务体系建设提供充分有力的保障。太仓的实践之所以能成功，关键在于市委、市政府重视基础上的持续投入和对社会资金的引导投入。王剑峰市长明确要求将公共法律服务体系建设纳入公共财政保障范围，设立法律服务专项资金，同时确保各级财政对公共法律服务体系建设的投入增幅不低于同期财政经常性收入的增幅。在投入的方向上，要加大对农村基层的倾斜支持。要制定相关政策，引导社会资金以多种方式投入公共法律服务体系建设，鼓励企业和个人捐赠，实现公共法律服务体系资金来源的多元化。

3、健全公共法律服务体系建设绩效评价和监督机制。要积极推动将公共法律服务体系建设的有关指标，纳入对各级党委、政府科学发展考核评价体系，纳入党政领导干部绩效考核体系，以此引导和促进各项工作部署的落实，大力推动公共法律服务体系的建设。太仓市司法行政部门树立成本观念、服务观念、效率观念，引入群众评议机制，实施《太阳工作法绩效评价制度》，加强对法律援助中心、社会矛盾纠纷调处中心、镇法律服务中心等各类公益性法律服务机构的管理和考评，对政府购买法律服务的实效进行科学评估，建立退出机制，努力以最小的投入实现最大的社会效益。要畅通监督渠道，主动接受社会各界对公共法律服务体系建设的监督，努力提高建设水平。

(二)以覆盖全社会为目标，全面提升公共法律服务水平

1、加强制度设计研究，探索公共法律服务体系的基本规律和长效机制。要坚持理论政策研究和实践推动并重，逐步建立和完善符合地区特点、符合市场经济规律、符合法律服务自身发展要求的公共法律服务制度设计体系。针对公共法律服务体系建设工作中亟待解决的课题，集中力量加以攻关，在人员、经费等方面给予重点支持。太仓市司法局坚持每年一次开展全系统理论调研活动，边建设、边总结，逐步形成一系列推进公共法律服务体系建设的政策、手段和措施，努力建立起公共法律服务体系建设的长效机制。要吸纳一流专家，建立一支由政府司法行政部门、法律服务机构、高校科研院所等专家学者组成的公共法律服务体系政策理论研究队伍，为政府决策提供参考咨询。

2、加强新闻宣传，发挥典型的示范带动作用。要善于挖掘和总结本地公共法律服务体系建设的好经验，通过网络、电视、报纸等媒体，加大宣传推广力度，让更多的市民了解公共法律服务体系建设情况。各地要加强沟通交流，共同研究解决公共法律服务体系建设中的共性问题，博采众长，相互借鉴，促进各地形成具有地域特点、符合实际的公共法律服务体系建设模式。

3、改革现有行业管理体制，激活源动力。法律服务行业是公共法律服务供给的主力军，对法律服务行业管理是否有效决定了公共法律服务体系建设的质量。当前，对法律服务行业管理是一个共性难题，只有在行业管理体制改革上取得突破，才能激发出行业发展的源动力。要坚持管理与服务并重的思路，实现管理理念上的重构;太仓市对法律服务行业“两结合”管理体制进行改革，充分激发了行业协会加强行业管理的自主性、主动性;同时加大对法律服务行业发展的政策扶持和保障力度，增加行业发展的推动力;在全行业加强文化建设，倡导“诚信”文化，引导法律服务人员牢固树立诚信为本、操守为重的执业观念，激发法律服务行业的全面活跃。