关于司法行政机关做好安全稳定工作的思考——基于江苏省连云港市司法行政安全稳定工作的实证分析

江苏省司法厅安全稳定工作督查课题组(江苏省司法厅 江苏南京 210024)■文

做好十八大召开之年的社会安全稳定工作，是当前司法行政机关首要的政治任务与工作主题。为了确保各项措施落到实处，今年8月上旬，江苏省司法厅党委领导班子成员分组专项督查地方司法行政机关和监狱劳教单位安全稳定工作。结合本组对连云港市司法局、东海劳教所、连云港监狱的现场督查与调研分析，谈三点思考:

一、司法行政具有独特的社会控制功能

任何政治系统中都包含有一个特定的司法结构，这个由有关的实体组织和各种制度性关系组合而成的结构，其发生的基础和成立的前提都在于它同现实社会的功能联系①程竹汝著: 《社会控制: 关于司法与社会最一般关系的理论分析》，载于《文史哲》，2003年第5 期，第151 页。。司法行政是我国司法结构与现实社会功能联系的重要环节，从社会控制功能的视角看，司法行政既有“硬手段”，如监狱、劳教、社区矫正等，又有“软手段”，如人民调解、法律服务等，是社会控制系统中具有“刚柔相济”特性的独特因子。尤其是随着《刑法修正案(八)》、新《刑事诉讼法》的实施，社区矫正、法律援助、司法鉴定等职能进一步丰富与规范，司法行政在维护社会和谐稳定中的作用日益凸出，突出表现为“三个有机结合”:

一是法律规范力量与行政组织力量的有机结合。司法结构作为社会控制的形式，首先表现为法律规范与组织化力量的有机结合。这种结合对人们的行为所产生的张力是社会有序状态的基础②程竹汝著: 《社会控制: 关于司法与社会最一般关系的理论分析》，载于《文史哲》，2003年第5 期，第151 页。。司法行政在此方面尤为突出，它既直接承担法律执行工作，又承担着对律师、公证、司法鉴定等相对人的行政管理工作，履行着法律服务、法律保障与法律宣传等职能。可以说，法律规范力与行政组织力有机融合，是司法行政机关区别于一般行政机关的优势。

社会控制中最能有效规避无序行为的手段莫过于法治、莫过于法治文化。一方面，司法行政作为行政机关直接承担着社会矛盾纠纷的调解，如连云港基层司法所、法律服务所2011年协助基层政府处理社会矛盾纠纷1843 起，防止群体性上访607 起4530 人次，发挥了“第一道”防线作用。另一方面，司法行政为社会管理创新、经济社会发展提供了全面的法律服务，如江苏省实施“四万”工程，组织律师、公证员、人民调解员、基层法律服务工作者全面服务经济转型升级，上半年，参与政府重大决策论证630 件，提出法律建议、意见1124 条，有效预防了各类不稳定因素的发生。更为重要的是，司法行政是推进社会主义法治文化建设的重要力量。“六五”普法实施以来，各级司法行政机关以发展、培育、传播法治文化为主要任务与目标，着力培植公民意识与法治理念，大力开展各种法治实践活动，不断增强法治文化的影响力、渗透力和感染力，为社会和谐稳定构筑了坚实堤坝。可见，坚持法律规范力量与行政组织力量的有机融合，是司法行政机关做好安全稳定工作的出发点和落脚点。

二是个别行为直接控制与普遍行为张力控制之间的有机结合。普遍行为张力控制，都必须经由个别行为直接控制实现。一般情况下，个别行为直接控制与普遍行为张力控制之间的“距离”越短，其效果越好。司法行政承担着刑罚的社会化执行职能，有效缩短了个别到普遍之间的作用“间距”，增强了个别行为控制张力，这是司法行政区别于其他司法机关的独特优势。

惩罚是人类社会控制中最常用的方式，刑罚更是最为严厉的惩罚手段。近年来，现代监狱建设的步伐不断加快，监狱的功能、宗旨、实证的改造手段、方式和方法等，越来越趋向于以社会为基点、以社会和谐发展为取向，对社会安全稳定的作用已不局限于辐射性，而是日益成为当地社会建设的重要组成部分。尤其是社区矫正工作的开展，司法行政机关充分发挥社区矫正社会化的执行优势，有效扩展了犯罪行为惩罚与教育的社会控制张力。据统计，截至今年8月底，江苏省累计接收社区服刑人员183988 人，在矫服刑人员46899 人，全省招聘专职工作者2825 名，招募志愿者55247名，并为每一名社区服刑人员组建了包括村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人等在内的专门矫正小组，以1 名社区服刑人员约3 名社会关系人计算，4.6 万余在矫服刑人员的监管教育工作就吸纳了约13 万社会公众参与，累计18 万多社区服刑人员，就是54 万余人，其意义不仅在于做好了社区服刑人员的监管教育，更重要的是凝聚了强大的控制个别违法行为的社会力量。实行专群结合，充分利用各种社会资源，广泛动员与吸收各种社会力量，是司法行政机关做好安全稳定工作的重要途径。

三是尊重与保障人权和犯罪控制之间的有机结合。尊重与保障人权，是我国新刑事诉讼法的基本原则。然而，尊重与保障人权和犯罪控制之间存在“天然”冲突关系，司法行政具有法律援助、犯罪人帮困扶助等职能，能够更加有效地统筹两者协调一致，这是司法行政机关区别于其他犯罪综治部门的显著优势。

对和谐因素的支撑，就是对不和谐因素的控制。司法行政承担着法律援助等社会救济职能，也承担着特殊人群帮扶助困等社会支持职能，生动体现了社会主义司法制度的“人本”特性，而这些职能的实施又与刑罚执行协调推进、与犯罪预防治理的“刚性”相结合，促进了尊重与保障人权和犯罪控制的协调融合。目前，各地建设运行的社区矫正教育服务中心、刑释解教人员安置帮教基地就是这方面的生动写照。据调查，江苏省全省县(市、区)管理教育服务中心建成率已达100%，连云港市在全市建立起务农、就学、就业、救助等各类过渡性安置实体、基地119 个。这些中心与基地就像分布开的实战堡垒，维护与支持社会和谐稳定，防控各类违法犯罪行为。可见，充分发挥社会支持与救济的相关功能，是司法行政机关做好社会安全稳定工作的重要方式。

二、社会联系是司法行政做好安全稳定工作的基本手段

社会转型与现代化建设协调、加速推进，是江苏现阶段省情，也是我国现阶段社会建设的重要特点。总的来讲，现代化促进了物质生产方式、社会关系与公众心理的现代性进展，同时也将人类与自然和社会的联系在广度和深度两个方向大大拓展，带来人与社会、人与自然以及社会与自然的一系列不确定的风险因素，由此影响社会的安全稳定。而人与社会之间的联系，是其中重要的环节。近年实践显示，人与自然、社会与自然之间的风险因素往往会转化到人与社会之间的关系上，引发群体性事件，破坏社会安全稳定。连云港市近期信访量持续居高就是鲜明的例证。这就要求司法行政机关在推进安全稳定工作中，充分发挥社会联系在社会控制中的基础性作用，通过和谐的社会联系促进人与社会关系的和谐稳定。

社会联系是美国著名犯罪学家特拉维斯·赫希的社会控制理论的核心，主要指个人与传统社会之间的联系，由依恋、奉献、卷入、信念四种成分构成，一般通过社会机构表现出来。赫希认为，任何人都有犯罪的倾向，如果不进行控制的话，任何人都会进行犯罪。犯罪的产生与那种把个人和社会联系起来的社会联系的消弱有关:“当个人与社会的联系薄弱或者破裂时，就会产生少年犯罪。”这是因为犯罪行为会导致犯罪人与朋友、父母、邻居和重要的社会机关如学校、工作单位等的联系的破坏，因此，对这种关系的破坏的恐惧，控制个人不去进行犯罪行为;没有社会联系，缺乏对比人利益的敏感性，就会使个人随意尝试犯罪行为③参见吴宗宪著: 《西方犯罪学(第二版)》，中国人民公安大学出版社，2010年8月第1 版，第1141 ～1173 页。。司法行政具有厚重的社会性，社会联系是司法行政职能作用的基础环节。司法行政机关在开展安全稳定工作中，法律规范力量与行政组织力量、个别行为直接控制与普遍行为张力控制、尊重保障人权与犯罪控制三者的有机融合，都必须以发挥社会联系的基础作用为必要条件。具体到司法行政的法律保障、法律服务、法律宣传三大类14 项基本职能更是如此。在安全稳定工作视野下，法律宣传工作的基础性作用，主要体现在通过提升公民法律素养，增强依法治理水平，夯实安全治理的法治化根基，确保社会行为和谐有序。而律师、基层法律服务、公证、司法鉴定、法律援助等法律服务工作，主要针对的是公众行使与保障个体权益、正确处理与社会的和谐关系中产生的广泛的法律需求。人民调解，说到底就是通过对个体社会联系中出现的不和谐因素的调整与规范，促进社会关系协调运行的和谐性。监狱、劳教、社区矫正、帮教安置、司法协助等法律保障工作，则是更为直接的介入个体社会化进程中，回归社会在一定意义上指的就是推动个体社会联系回归到健康良性状态，以促进不和谐因素最大限度转化为和谐因素。由此可见，社会联系是司法行政机关职能作用的基础内容，是做好安全稳定工作的基本手段。

充分发挥社会联系在安全稳定工作中的基础作用，对司法行政工作而言具有重要现实价值。以家庭关系对司法行政安全稳定工作的影响为例。在社会矛盾纠纷调处方面，据调查显示，今年二季度连云港全市共受理婚姻家庭纠纷1425件，环比增加0.77%，婚姻家庭纠纷是十八大期间连云港市人民调解工作的重点。在监所安全监管方面，今年上半年，仅连云港监狱就有62 名罪犯发生了家庭变故，受家庭等因素影响，罪犯脱逃、自杀、自伤自残等过激行为的可能性进一步增大，为监管安全工作增加了难度。在重新犯罪控制方面，据中国青少年研究中心调查显示，回归社会后，重新犯罪青少年缺少家庭关爱的占到45.9%，家庭关系不好和回归社会后家庭的冷淡歧视是促使青少年重新犯罪的重要因素④参见中国预防青少年犯罪研究会著: 《我国未成年犯抽样调查分析报告》，载于《预防青少年犯罪研究》(专刊: 全国重点青少年群体服务管理和预防犯罪试点工作重点研究课题汇编)2012年2月，第11 页。。由此可见，能否维护好人与社会之间的和谐联系，是司法行政机关安全稳定工作能否取得持续实效的基础环节。

三、充分发挥职能作用，推进社会持续安全稳定

据调查显示，今年以来，连云港市社会矛盾纠纷与信访案件均处于高位运行中，并呈现出了渐进式的特点，说明社会矛盾纠纷多发和不正常信访事件高发很可能会持续较长时间，这就要求司法行政机关要以高度的政治责任感和使命感，充分发挥职能作用，以更具长效性、针对性的措施，坚持不懈地做好安全稳定工作。具体而言，司法行政机关要充分认清人与社会之间和谐联系的本源性地位，以维护和谐社会联系为基本抓手，“治标”，有效发挥社会联系对社会安全稳定的规范作用，“治本”，着力促进人与社会和谐发展，标本兼治、促进社会和谐。进而言之，就是不局限于某一段时间或某一些领域或场所的安全稳定，而是注重管理主体之间高效协作、注重管理手段中社会关系的运用与调整，注重管理对象的社会联系和谐性的修复、维持与可持续发展，最大限度地增加和谐社会联系，最大限度地减少不和谐社会联系，确保社会安全稳定持续长效。具体而言，应特别注重以下几点:

(一)切实将社会联系放置在更加突出的位置。 “人”，一直是司法行政开展安全管理工作的基本对象。然而，近年来的理论研究与实践探索表明，和谐的社会联系与单纯地个体行为人监管相比要可持续得多。司法行政开展安全稳定工作，要真正将社会联系作为安全管理的重点对象，不仅要管得住“人”，更要将“人”放置在健康和谐的社会联系中，将和谐的社会纽带打造成牢固的安全稳定防线。要将和谐的社会联系作为人民调解工作追求的基本状态，作为社区服刑人员与刑释解教人员回归社会的基本环节，作为法律服务的重要工作目标，完善考核指标体系，调整工作部署，强化动态性与长效性，确保个体与社会之间和谐稳定。

(二)进一步加强司法行政软硬职能整体协作、联合作战的能力。建立健全司法局、劳教所与监狱三大板块之间的整体作战机制，尤其是扩大社会化工作方式的相互协作，切实提高整体联动、联合作战的能力与水平。着力提升人民调解、社区矫正、安置帮教以及基层法律服务等职能的整合与协同，探索建立犯罪人帮扶一体化机制⑤参见桑先军著: 《论犯罪人的帮困扶助——以社会支持理论与社会控制理论的冲突为视角》，载于《福建警察学院学报》，2010年第4期，第35 页。、公共法律服务一体化体系等有效整合职能资源的工作方式方法，不断增强服务大局、服务经济社会发展工作实效。加强与相关部门的协调配合，健全高效、无缝的衔接机制，持续增强工作合力，不断提升工作整体水平。

(三)着力增强安全稳定工作方式的社会性。完善专业矛盾纠纷排查预警、引导、运作和联动联调机制，加强调解人员社会学、政策学等理论知识培训，强化社会动态发展理念，用专业的知识分析矛盾纠纷、用专业的方法化解矛盾纠纷。以社会联系为切入点、着力点，积极研究探索人民调解方式化解民生类、发展类矛盾纠纷的新途径、创新工作载体、探索调解专业性矛盾纠纷的新平台。加强特殊人群社会化工作方式，充分发挥矫正小组在安全监管中的作用，探索特殊人群帮扶协会等有效途径，广泛吸收各种社会力量参与特殊人群服务管理工作，不断提升特殊人群工作的社会化水平。

(四)大力提升社会安全管理的法治化水平。要以法治的理性看待不同民众群体之间的利益冲突，及时呼应，依法引导，不拖延不搁置，在矛盾调处中引导群众树立民主、公正、法治等基本价值观念。注重安全管理手段与方式的合法性，对于实践中形成的成功做法、有效机制及时上升为法规，确保发挥持续作用。坚持法制宣传教育前沿化，扎实推进“六五”普法工作深入基层、深入群众，结合当地实际，组织各种贴切群众生活、有声有色的主题活动，力求把法律的影响延伸到每个角落，推向社会矛盾纠纷化解工作的一线。大力开展法治文化惠民活动，继续推进民主法治示范村(社区)建设，加强对基层民主法治创建典型的培养总结和宣传推广，尤其注重在丰富多样的法治实践中增强群众的法治理念，切实发挥法治文化潜移默化的教育引导与规范作用。

四、结语

毋庸讳言，安全与稳定是司法行政机关开展十八大期间安全稳定工作的首要价值追求。而通过对司法行政主体特性与社会联系基础性作用的分析论证，可以看出，在此项工作的价值目标中，“安全”蕴涵着公正、秩序等法治价值，“稳定”蕴涵着动态、风险与可持续性等元素，司法行政开展安全稳定工作包含了公正、秩序、法治与可持续性和谐等多元价值目标，这对于实践工作具有重要意义。司法行政机关作为维护社会安全稳定的重要力量，应牢固坚持科学发展观，树立科学与多元的工作理念，理性控制与消除社会建设与发展进程中出现的风险，努力实现动态平衡与长久稳定的有机结合、实现结构性和谐与可持续性和谐的有机结合，将各项安全稳定工作做到实处、做出长久实效，从而更加有效地促进社会的和谐与稳定。