解读十八大报告的法治精神

刘武俊 (中国司法杂志社总编辑 研究员 北京 100020)■文

党的十八大报告浓墨重彩地勾勒出一幅全面推进依法治国的法治蓝图，奏响了全面推进依法治国的黄钟大吕。十八大报告关于法治的论述，有不少新表述、新论断和新要求，诸如强调“全面推进依法治国”和“加快建设社会主义法治国家”，强调“法治是治国理政的基本方式”，强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”等等。这充分昭示着依法治国基本方略的实施将进入全面推进的崭新阶段，中国法治建设将谱写依法治国的新篇章。

全面推进依法治国

全面推进依法治国，是十八大报告提出的重要法治主题，是新形势下吹响的法治号角，将为全面建成小康社会撑开法律的保护伞。

从人治走向法治，是人类社会文明进步的基本规律，依法治国是当代中国最符合科学发展规律的国家治理方式。1997年9月，党的十五大科学总结我国社会主义民主和法制建设经验，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月，“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法，成为权威的宪法原则。2012年11月党的十八大进一步提出，要全面推进依法治国。

全面推进依法治国，意味着要在深入推进依法治国方略实施的基础上更上一层楼。立法上，要在中国特色社会主义法律体系以及形成的基础上，强调“完善中国特色社会主义法律体系”，注重提高立法质量，实现“科学立法”，突出“加强重点领域立法”，强调人民对立法的有序参与，“拓展人民有序参与立法途径”。在司法上，强调“进一步深化司法体制改革”，而不是将司法改革的侧重点拘泥于工作机制改革，更加突出对深层次的司法体制的纵深改革。在普法上，首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这意味着法制宣传教育的重点对象依然是各级领导干部，关键是提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

全面推进依法治国，意味着要统筹兼顾，切忌片面和表面，克服观念上的片面认识和实践中的表面文章。依法治国基本方略的实施，是一个极其复杂的系统工程，必须统筹兼顾全面推进，不能各行其是、得过且过、浅尝辄止、切忌“抓了芝麻丢了西瓜”、“头痛医头脚痛医脚”，更不能只做表面文章、搞华而不实的形象工程。

全面推进依法治国，意味着改革要与法治协调推进，在法治的轨道上和法律的框架内推进改革。改革不能偏离法治的轨道。新时期的改革不是制度的突破，而是更加注重制度的建设，正如十八大报告提出的“要把制度建设摆在突出位置”。在这个意义上，改革的智慧不仅仅是体现为“闯关”的能力，更是考验如何提高运用法治思维和法治方式深化改革的能力。要在法治的轨道上和法律的框架内推进改革，运用法治思维和法治方式深化改革，并且以法律的形式确立和保障改革的成果。十八大报告把全面推进依法治国放在推进政治体制改革的突出位置，为改革设计了法治的路径，其深意就在于保证中国社会的各项改革始终坚持中国特色社会主义道路，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

全面推进依法治国，意味着要高度重视改革的顶层设计，并将顶层设计落实到法律层面，把改革的顶层设计与改革的法治保障有机结合起来。实践证明，顶层设计是改革成功的关键所在。顶层设计只有落实到法律层面，在法治的路径上进行顶层设计，才能凝聚改革的社会共识和法治共识，依法保障广大人民群众的利益诉求。

全面推进依法治国，意味着要为全面建成小康社会提供更加强有力的法治保障。全面推进依法治国是全面建成小康社会的迫切要求。全面建成小康社会，要求我们把全面推进依法治国放在更加突出的全局性、基础性和战略性地位。从依法治国的视角讲，全面建成小康社会，不但要满足人民群众不断增长的物质文化需求和精神文化需求，还应当积极回应人民群众对法治的新期待，满足人民群众对法治不断增长的需求，依法保障人民群众合法正当的权益，为小康社会撑开法治的保护伞。

“法治思维”和“法治方式”

党的十八大报告强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。“法治思维”和“法治方式”在执政党报告中的首次出现，引起了社会各界尤其是法律界的广泛关注和强烈共鸣。“法治思维”和“法治方式”写进执政党的报告，是我党对依法治国方略认识进入一个新高度的体现。在2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，就已经要求行政机关工作人员，特别是领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”，党的十八大报告更加完整地提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。在法治成为治国理政基本方式的时代背景下，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力就显得更为迫切。

改革、发展和稳定应当辩证统一于法治的轨道，运用法治思维和法治方式来推进，用法治思维和法治方式来激活改革的动力、实现发展的目标和维护稳定的前提。利益的协调是改革发展稳定三者共同的要义，而法治正是利益整合的权威法器，是改革发展稳定都离不开的重要法器。立法就是利益博弈的过程，就是确立公平和正义的过程。执法和司法就是利益调整的过程，就是实现公平和正义的过程。

近年来，PX项目在不少地方引发了一系列群体性事件，“逢PX必反”的发展困境折射了基层决策不科学不民主，政府决策透明度低、公众参与度差、社会协商机制的匮乏。走出“逢PX必反”的怪圈，关键是各级领导干部掌握法治思维与法治方式，实现民主决策、依法决策和科学决策，让人民群众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来，让政府的决策更多地体现法治的精神和法治的要求，更好地依法行政和依法维护群众的合法权益。

“法治思维”是与人治思维水火不容、格格不入的。人治往往专横任性、反复无常、不讲规则、不讲平等，与文明进步背道而驰。要培养法治思维，就必须坚决摒弃人治思维，树立崇尚法治、依法办事的新思维，树立宪法和法律的权威。“法治思维”的新提法，更加强调治理观念和思想认识的转变，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。这充分表明了执政党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心。

“法治思维”要求我们辩证理性地看待法治，坚决反对法律万能论和法律工具论。现代社会离开法律是万万不能的，但法律不是万能的，不能迷信法律的作用，片面夸大法律的功用，切勿用法律取代道德等其他社会规范的作用。当前有些立法提案或立法建议，的确有片面夸大立法作用，用立法取代道德伦理之嫌。我们需要理性、谦抑的法治思维，而不是将法律工具化、万能化的伪法治思维。

“法治思维”不是空洞的，而是要接地气，与“法治方式”相对接。思维落实到行为才有实践意义。有正确的法治思维为指导，才有正确的法治方式。法治思维堪称全面推进依法治国的行动指南。“法治思维”的培养和“法治方式”的践行应当同步进行、相互促进。

深化法制宣传教育，就是要由表及里，注重法治素质的提升，不断提高全体公民尤其是领导干部运用法治思维和法治方式的能力。全民普法已经从普及法律知识，提升到弘扬法治精神、建设法治文化和推进依法治国的新高度。持之以恒、潜移默化的全民普法，正在深刻影响着全体公民的思想观念、思维方式和行为方式，而提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力更是当务之急。

运用法治思维和法治方式，也是全民普法不断深化的体现。实施全民普法五年规划以来，六个五年普法规划各有侧重点，诸如“一五”普法重视“十法一条例”的法制启蒙教育;“二五”普法强调以宪法为核心以专业为重点;“三五”普法重点宣传市场经济法律知识，并将普法向依法治理延伸;“四五”普法开创性地提出“努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质;实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平”的“两个转变、两个提高”;“五五”普法第一次明确提出将农民作为法制宣传教育的重点对象，创新性地提出开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动;“六五”普法进一步提出要促进社会主义法治文化建设。在确定领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民为重点对象的同时，特别强调要将领导干部和青少年作为普法的重中之重。可以说，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，是对新时期法制宣传教育提出的新要求。

全面推进依法治国的关键之一在于深化法制宣传教育，真正把法律交给亿万人民群众。把法律交给亿万人民群众的法制宣传教育工作，已经产生了巨大而良好的社会效益和法律效果。把法律交给亿万人民群众，不但要锻炼群众的法治思维，也要训练群众的法治行为，鼓励和支持公众参与和监督立法执法司法，鼓励和支持公众依法维护自身合法权益。当然，在中国这样一个有着几千年封建人治历史、缺少法治人文传统的国度，要想真正在全体公民树立法治思维和法治行为，不可能一蹴而就，仍需不懈努力。不能急功近利，切忌搞形式主义，而要潜移默化、突出重点、攻坚克难、持之以恒。

运用法治思维和法治方式，就要切实重视领导干部法治思维的培训。各级党校、行政学院及有关高校可以开设领导干部法治思维培训班，有针对性地开展培训，弥补领导干部法治素质和法治能力上的短板。同时，可以考虑将法治思维和法治行为像行政职业能力、心理素质一样作为选拔公务员和提拔领导干部的素质考核内容。

要求领导干部运用法治思维和法治方式，是由领导干部在贯彻落实依法治国基本方略中的引领和示范作用决定的。各级领导干部都要自觉担当运用法治思维和法治方式的表率，以法治的思维和法治的方式治国理政。一些基层官员动辄凭个人意气发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上，导致干群关系恶化，群众怨声载道，群体性事件频发，教训极其深刻。领导干部掌握公权力，必须依法行使职权。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，领导干部自然也不例外，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

当前要以实施“六五”普法规划为依托，继续深入开展法制宣传教育，将各级领导干部作为普法的重点对象，提高领导干部的法律意识和法律素养，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。同时，要大力宣传宪法和法律的权威性，强调领导干部不是特殊公民，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。强化领导干部的法治思维，要求各级领导干部常怀崇法之心，遵守法律，敬畏法律，具有虔诚的法律信仰、良好的法律素养和丰富的法治经验。领导干部要自觉强化法治意识，维护法律权威，弘扬法治精神，作学法尊法守法用法的表率。要依法领导、组织、管理工作，自觉在法律规定的范围内活动，自觉用法律来规范自身的言行，自觉用法律来约束手中的权力。

“法治思维”的培养，关键是靠持之以恒的全民普法，不断深化的法制宣传教育。要切实加强法治文化建设，弘扬法治精神，树立法治思维，营造法治氛围，在潜移默化中用法治文化熏陶影响全体公民尤其是各级领导干部。法治文化建设是一项系统工程，不可能毕其功于一役，而是一个长期的积累的过程。与其空喊法治口号，不如扎扎实实从抓好“六五”普法规划的落实入手，实实在在地加强法治文化建设。

当然，法治思维和法治行为的培养，法治文化的建设，都需要立法、执法和司法环节营造良好的法治环境。诚然，正如培根所言:“一次不公正的判决比多次不公正的举动祸害尤烈，因为后者不过是弄脏了水流，前者却破坏了水源。”不科学的立法、不严格的执法和不公正的司法，都会影响法律的权威和动摇公众对法治的信心。

科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

党的十八大报告平强调“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设16字方针，党的十八大报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，新的16字法治方针与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”既一脉相传而又更加丰富和科学，表明我国社会主义法治建设在中国特色社会主义法律体系形成的基础上进入了一个成熟稳健的新阶段。

全面推进依法治国，总体上要求做到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，关键是坚持法律面前人人平等原则，保证有法必依、执法必严、违法必究。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这16个字，是对法治建设的新要求，也是全面推进依法治国的核心内容。立法的关键是要实现科学立法，做好立法调研、立法论证和立法后评估，确保立法质量，提高立法决策的科学化。执法的关键是严格，严格执法，执法必严，既不滥用职权徇私枉法也要避免行政不作为，不搞人情执法、钓鱼执法以及形形色色的执法经济。司法的灵魂是公正，司法是维护社会正义的最后一道防线，守护住这道防线是司法机关的使命所在，司法机关要依法独立行使司法权，用公正的裁决捍卫这道防线，维护司法公信力。守法的关键是全民一视同仁，不分身份地位在法律面前一律平等，全体公民都有自觉守法的法律义务，无论是高官还是名人，其第一身份都是必须守法的公民。

就立法而言，立法工作的重心就是在中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上更上一层楼，继续完善中国特色社会主义法律体系;加强涉及民生、文化建设、社会建设等重点领域的立法;大力倡导公民对立法的有序参与，进一步拓展人民有序参与立法途径，更多地采取立法听证会、专家论证会、公布法律草案公开征求意见等多种形式，让人民的法律更多更好地体现人民的意愿。

科学立法，要求我们将立法视为一门科学。既要做好立法前的可行性论证，也要重视立法后评估。立法后评估，就是要“立法回头看”，给立法工作打分，及时为法律法规“打补丁”。建议引入相对利益超脱的中立的第三方作为立法后评估主体，这样作出的立法后评估更为客观准确。

党的十八大报告强调，要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。市场经济依然是立法需要重点关注的领域，市场经济首先是法治经济，中国的经济发展离不开依法治国的全面推进。要进一步完善市场经济法律体系。只有用法律手段打破垄断经济、权贵经济，才能真正创造一个可持续发展的环境。当前我国重点领域立法应重视金融体制改革的配套立法，特别是加强金融创新和民间借贷方面的立法进程。完善社会管理立法，加强网络空间、虚拟社会的立法。

就执法而言，执法的重心就是继续推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。是否依法行政，是衡量严格执法的重要标准，所谓依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一、政务公开。

就司法而言，司法工作的重心就是在司法体制和工作机制改革已经取得阶段性成果的基础上，进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。

就普法而言，普法工作的重心就是以实施“六五”普法规划为依托，继续深入开展法制宣传教育，将各级领导干部作为普法的重点对象，提高领导干部的法律意识和法律素养，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。同时，要大力宣传宪法和法律的权威性，强调党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

建议将科学发展观的理念创造性地融入法治建设领域，以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针为指导，制定科学的依法治国评价指标体系，推出中国特色的“法治指数”，对全面推进依法治国的效果进行科学的评估。让依法治国评价指标体系成为评价依法治国进程的标尺，和提升法治建设水平的引擎。依法治国是一个极其复杂的系统工程，是可以量化评估的。近年来，浙江余杭等地推出地方版的“法治指数”，也为科学制定依法治国评价指标体系积累了经验。

进一步深化司法体制改革

司法体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分。十八大报告明确提出，进一步深化司法体制改革。从十六大提出“推进”到十七大提出要“深化”，十八大报告明确提出进一步深化司法体制改革，这表明司法改革要向纵深推进，向体制拓展。建立和完善公正高效权威的中国特色社会主义司法制度是司法体制改革的终极目标，也是进一步深化司法体制改革的努力方向。

近些年来，我国积极、稳妥、务实地推进司法体制和工作机制改革，以维护司法公正为目标，以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点，进一步完善中国特色社会主义司法制度，扩大司法民主，推行司法公开，保证司法公正，为中国经济发展和社会和谐稳定提供了有力的司法保障。从2008年开始，我国启动了新一轮司法改革，从民众司法需求出发，以维护人民共同利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力监督制约为重点，抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，解决体制性、机制性、保障性障碍，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。目前，本轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中。进一步深化司法体制改革依然任重道远。立足中国国情，坚持从国情出发，在承继中国法律文化、借鉴人类法治文明的基础上，探索建立并不断完善中国特色社会主义司法制度，为经济发展和社会和谐稳定提供有力的司法保障，成为我国司法体制改革的根本目的和基本思路。新形势下人们群众对司法公正有着更高的期待和要求，司法体制改革还需要进一步深化、需要更上一层楼!

司法体制改革要“讲大局”。从本质上讲，司法改革是司法领域的利益格局调整，必然涉及到司法机关之间的利益调整。因此，在涉及利益调整的司法改革上，有关部门必须上升到“讲大局”的高度，尊重司法规律，顾全司法大局，服从司法基本规律。政法各部门要在司法改革上形成合力，坚决避免司法改革中的部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向，切忌片面地争权夺利。从一定意义上讲，司法体制改革也是考量各级政法部门大局意识的一张试卷。

司法改革要“重宣传”。通过各类媒体积极、及时、广泛地向社会宣传司法体制改革的意义、内容、进展和成果，可以满足社会公众对司法改革的知情权，为群众监督和评价司法改革提供有利条件。司法是维护社会正义的最后一道防线，司法公正向来是社会关注的焦点。司法改革不仅仅关系到各司法机关的权力配置和利益调整，更关系到人民群众的切实利益和权利保障。实际上，司法改革出台的每一项政策和措施都会直接或间接地影响着普通老百姓的权益保障。人民群众对司法改革拥有知情权和监督权，有权利知晓司法改革的内容、进度和成果，有权利行使参与权和监督权，确保司法改革举措吸纳和体现广大人民群众的意愿和呼声。从根本上讲，衡量司法改革得失的要以人民群众是否满意为最终标准。

司法体制改革要“重规律”。司法改革必须树立以人为本、尊重司法规律的基本理念。从法理上讲，司法改革的基本准绳是司法规律。任何一项司法改革措施都要符合基本的司法规律，而不能违背司法规律。这就要求积极探索中国国情下的司法基本规律，切实加强对司法改革相关课题的研究，广泛征求、充分吸纳法学界专家学者的意见和建议，夯实司法改革举措的法理基础。要将司法改革课题尽可能纳入国家社科基金及有关法学研究课题的招标范畴，充分利用学界的智力和智慧，充分鼓励理论工作者参与司法改革。

司法体制改革要“接地气”。司法改革是实践性和指导性很强的活动，司法改革政策的决策者和制定者不能闭门造车，而要深入实践、深入基层、深入群众，善于总结基层司法创新经验，积极关注和回应社会各界的司法需求，将司法改革深深植根于司法实践，做好深入扎实的调查研究。只有“接地气”，司法改革才有底气，司法改革的大树才能根深叶茂、蓬勃向上。

完善公共法律服务体系

党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，同时还指出，要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

公共法律服务是基本公共服务体系的重要组成部分，应当加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系，积极倡导和大力推广政府购买公共法律服务惠及人民福祉的做法。

公共法律服务属于政府主导的基本公共服务体系的重要组成部分。公共法律服务关系到人民群众的福祉，关系到人民群众的切身权益。大力发展法律服务业，加快构建律师、公证、人民调解、法律援助等公共法律服务体系。

在构建公共法律服务体系上，江苏已经先行一步。近年来在江苏省委、省政府的领导下，江苏省司法厅将法律服务业的发展远景和目标确定在了“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，推动法律服务业满足群众需求的功能完善，提升法律服务社会责任和服务能力，保障法律服务社会供给①详见法制网2012年11月13日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20121113/Articel01002GN.htm。。

实践证明，构建覆盖城乡的公共法律服务体系，在为法律服务业繁荣发展注入活力、服务经济社会转型升级、化解社会矛盾、促进民生幸福等方面大有可为。正是从这个意义上讲，公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成。

公共法律服务要实现全方位和多元化，既要占领知识产权、涉外经济纠纷等高端法律服务领域，也要覆盖社区和乡村等基本的法律服务需求。人民调解就是贴近基层的低端法律服务。人民调解同样可以采取政府采购的形式运行。人民调解的“福田模式”，就是改革开放的前沿阵地——深圳市福田区打造的人民调解新模式。

政府购买公共法律服务的形式值得推广。政府购买法律服务在国际社会已经普遍存在，在我国尚属于方兴未艾的阶段。从发达国家的经验来看，政府在养老、慈善、教育等涉及民生的服务领域向社会组织购买服务是一种成熟可行的方式。法律服务不可能完全由政府大包大揽。法律服务必然由传统的无偿义务公益服务转为由政府买单的收费服务。无偿服务难以调动法律服务人员的积极性，难以维持长久，难以保障服务质量。由政府买单的尝试符合市场经济需求，体现了对法律服务的尊重，可以实现多方共赢。一方面律师以专业服务参与调处基层重大、群体性敏感事件，引导群众依法理性解决各种纠纷，减少和避免传统的暴力、上访、围堵等方式，降低社会维稳成本，有利于地方政府集中精神抓改革和发展;另一方面律师提出的法律意见也可以提高基层依法管理水平，夯实基层社会管理基础。

福田区按照“以事定费、购买服务”的供给模式，通过招投标向有资质的律师事务所购买服务，中标律师事务所派遣法律专业人员进驻派出所人民调解室担任调解员，经司法局考试合格后持证上岗，24小时值班，随时调解派出所接警后分流出来的民事矛盾纠纷。以政府购买法律服务的形式拓展人民调解，是人民调解专业化的有益探索，这一模式走出了人民调解的制度瓶颈，打破了“养机构、养人、办事”和面对《劳动合同法》实施后财政供养人员积淀以致加重行政成本的困局，也提高了专业服务质量。

在人民调解“福田模式”中，政府不是直接供给调解服务而是以采购形式进行。通过政府购买法律服务，引入律师事务所投入人民调解工作体系，利用律师事务所的专业和职业优势开展调解工作，优化了基层调解组织人员配置，提供了调解服务质量水平，提升了人民调解工作的社会化、专业化程度。律师事务所这种专业化社会组织参与社会管理、预防和化解基层社会矛盾纠纷，实现了法律专业化社会服务与矛盾纠纷化解的良性结合，在一定程度上克服了传统人民调解过度“行政化”和过度“民间化”的缺陷，提升了调解的中立性、专业性、规范化和法律性，创新了社会管理的新模式。在人民调解的“福田模式”中，政府成了公共产品的采购方和调解服务质量的监督者和考核者，这在一定程度上也为基层政府减负，理顺了政府职能。

政府向社会组织购买公共法律服务可谓大势所趋，建议将公共法律服务纳入政府采购的目录和序列，严格依照政府采购法和招标投标法依法有序进行。

一言以蔽之，政府为公共法律服务买单，是社会管理创新的新气象，也是落实党的十八大报告有关更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用的具体体现，也是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的必然趋势。

为“美丽中国”撑开法律的保护伞

“美丽中国”是十八大报告触动人心的一个新词。美丽中国不只是蓝天白云青山绿水，法治也是美丽中国的风景线。

党的十八大将“生态文明建设”提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，宣示要五位一体地建设中国特色社会主义。十八大报告用专门一章阐述了大力推进生态文明建设，强调建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计;面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。把生态文明建设放在如此突出的地位，加以强调和谋划，在我们党的历史上是第一次，具有重大现实意义和历史意义。

生态文明是物质文明、政治文明和精神文明的基础和前提，它以人与自然协调发展作为行为准则，建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然环境的可持续发展。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。先污染后治理的工业化发展路径，造成了严重的生态问题、环境问题，甚至造成了不可扭转的生态灾难，人类在生态建设上的教训可谓深刻。

建设生态文明必须依靠制度建设，必须强化法治建设，为生态文明建设撑开法律的保护伞。十八大报告强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。依法治国的基本要求是各项事业都要纳入法治轨道，生态文明建设也不例外。在全面推进依法治国的背景下，生态文明建设最终要靠法治来保障，要全面加强生态文明建设的立法、执法和司法工作。

生态文明建设，完善立法是前提。要适应资源节约型、环境友好型社会建设的要求，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律制度，从制度上积极促进经济发展方式转变，努力解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾，实现人与自然和谐相处。我国有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源、环境保护及其他相关法律、法规、行政规范性文件中，基本上形成了以宪法中关于生态保护的规定为主导，以环境保护法的规定为基础，以生态保护专门法和自然资源法中的生态保护规范为主干，以其他法律、行政法规以及行政规范性文件中的相关规定为补充，以国际条约等国际法渊源为重要内容的生态保护立法体系，有力地保护了我国大气、水、固体和海洋的生态环境，共同构筑了我国的生态环境保护体系。需要指出的是，现行生态法律、法规大多偏重事后规范和制裁，只注重对资源与环境破坏行为的处罚，较少关注治理、恢复和积极建设。重经济效益而轻生态效益，重眼前利益和局部利益而轻长远利益和整体利益，偏重于“防治污染和其他公害”，而对“保护和改善环境”仅作原则性的规定缺乏具体配套的法律责任。对公民环境权利的实体及程序性规定偏少且缺乏可操作性。当公民环境权益受到侵害时，难以及时获得司法救济。

生态文明立法亟待进一步强化。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但生态文明领域的立法依然有待进一步完善。建议对包括环境保护法在内的相关生态法律法规进行全面的修改完善;针对湿地资源破坏严重的现状，尽快制定专门的《湿地保护法》，改变湿地保护只有规划和政策而无法可依的窘境;大力倡导公众对生态文明建设的有序参与，用立法的形式明确规定公众参与生态文明建设的内容、渠道、方式，依法鼓励和支持公众的创造精神;针对生态移民问题，尽快完善生态补偿立法。

生态文明建设，严格执法是关键。进一步强化生态文明领域的行政执法，各级人大要经常组织生态文明建设的专项执法检查活动，有关执法部门要经常组织联合执法活动，坚决杜绝行政不作为现象。对于执法中查出的问题要依法严格追究责任，决不搞以罚代法。

生态文明建设，公正司法是保障。司法是正义的最后一道防线，生态司法也是生态文明建设的重要防线。新民诉法为环境公益诉讼撑开了法律的保护伞，明确规定对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。这意味着在民诉法中确立了环境公益诉讼的法律地位。人民法院要鼓励和支持有关机关和环保组织依法提起环境公益诉讼，及时受理，公正裁决。有条件的法院可以设立专门的生态法庭。环境公益诉讼方兴未艾，需要司法机关提供强有力的支持。

一言以蔽之，生态文明建设离不开法律的保护伞，美丽中国愿景的实现归根到底要靠法治。