美国限制公共部门工会集体谈判权立法的争议及启示——以威斯康辛州集体谈判权立法为视角

杨鹏飞

2011年2月，美国威斯康辛州新当选的共和党籍的州长沃克尔（Walker），上任不久就以州政府债务危机为理由，提出“威斯康辛预算修正法”（WisconsinBudgetRepair Bill）议案，要求取消公共部门工会在工资、医疗保险、养老金等方面的集体谈判权。这一议案随即引起工会方面的强烈反应，引发了一系列大规模的示威游行和抗议，奥巴马总统也指责这种行为是对工会的攻击，但是这一议案在该州议会最终获得了通过，并历经几次诉讼和司法审查，于2011年6月29日得到威斯康辛州最高法院的肯定，成为法律。紧随威斯康辛州之后，其他一些共和党人士执政的州如俄亥俄、印地安纳、新泽西等，甚至包括个别民主党人执政的州如马萨诸塞等纷纷跟进，先后制定了程度不等的限制和削弱公共部门工会集体谈判权的法律。

如何看待美国以威斯康辛州为代表的有关限制公共部门工会集体谈判权的立法及其争议呢？在世界经济萧条和政府债务负担沉重的大背景下威斯康辛州立法争议能给我们的公共部门制度建设带来哪些警示和启示呢？这些问题值得探讨。

一、威斯康辛州限制公共部门工会集体谈判权立法的主要内容

威斯康辛州预算修正法即威斯康辛州第10号法案。该法案的内容主要涉及公共部门的集体谈判，所以也被称为威斯康辛集体谈判权法案。该法案涉及工会集体谈判权的内容主要有以下一些。

其一是关于养老金缴付，该法案规定参加威斯康辛退休系统的雇员，必须缴付年养老金支付额的50%。根据这一规定，估计2011年公共雇员养老金的个人支付率相当于工资的5.8%。而新规定以前的情况是，参加威斯康辛退休系统的州、市和学校等公共部门的雇员，个人基本不需要缴纳养老金。

其二是关于医疗保险缴费，该法案规定州公共部门雇员至少要支付年度保费平均成本的12.6%，参加公共雇员集团医疗保险的当地雇主，支付医保最低成本的比例最高不得超过88%。而目前，州公共部门雇员平均支付年度医疗保险费用仅约6%。

其三是关于工资等事项，该法案规定了多种措施，以限制大部分公共部门雇员在工资问题上的集体谈判权利，包括：工资增长幅度不得超过消费者价格指数涨幅，除非得到全民公决的批准；集体合同期限限制为一年，工资将被冻结到新集体合同签订；集体谈判单位需要进行年度投票，以保持工会资格的重新认证；禁止雇主代为收取工会费，集体谈判的成员将不必为集体谈判支付费用。上述规定将在现行集体合同的期限结束后生效。但是，当地执法、消防部门雇员以及州部队和监察员将豁免于适用这些规定。

2012年3月30日，美国联邦第七巡回法庭撤销了其中工会每一年需要重新认证、禁止雇主代为收缴工会费这两项规定。

二、政府与工会双方关于集体谈判权法案的辩论

所谓公共部门，在美国主要是指由政府财政支持、以提供公共服务为职责的部门。公共部门的雇员（也称公务员）包括公立学校的教师、警察和消防员，以及各个城市、州和联邦政府的公务人员等。美国公共部门雇员，大致相当于我国的机关、事业单位以及垄断性国有企业的雇员。

相比于私营部门而言，美国公共部门实行集体谈判的历史并不长，其主要是从上世纪60年代初肯尼迪政府时期才逐步发展起来的。虽然历史不长，但是美国公共部门工会运动的影响却非常之大。例如，近几十年来的一些有重要影响的罢工活动，包括上世纪80年代初的联邦空中交通管理员罢工、2005年纽约公交系统工人罢工等，大都是由公共部门工会在集体谈判失败后而组织和发动的。在美国的整个工会运动中，公共部门工会已经成为主要力量。

威斯康辛州沃克尔政府提出限制公共部门工会在工资、养老、医疗等福利的集体谈判权的议案，主要基于以下理由。

首先，政府财政出现严重赤字，陷入了债务危机。威斯康辛州当时面对的财政赤字为1.37亿美元，到2013年估计这一数字将达到36亿美元。既然政府负债，在不能解雇公共部门雇员的情况下（如果实施解雇的话社会影响会更大，反对的声音会更激烈），适当削减他们的工资，让他们适当增加一些保险方面的支付额，当然是减少政府负担和负债的重要手段，同时也是对本州纳税人的最好交待。

其次，由工会代表的公共部门的雇员，包括政府雇员、教师、环卫工人等，享受着过高的工资和福利。根据相关数据，威斯康辛州政府的雇员工资比私营部门类似工作高出至少30%1，退休金和医疗保险等福利也要好很多。例如，威斯康辛州医疗保险费用一般情况（包括私营部门）是雇主支付雇员薪水的6.8%，雇员个人支付6.2%，但教师工会通过集体谈判达成的合同，规定雇主支付所有的医疗保险费用，并且要购买最好的医保。实际上，美国工资立法对于公共部门雇员的工资福利水平有与私营部门大致平衡的规定，公共部门这种相对于私营部门的高工资、高福利显然不太符合这一原则规定。之所以出现这一现象，主要与公共部门工会拥有的强大的集体谈判力量相关。

再其次，公共部门的工会是否应该像私营企业工会一样拥有集体谈判权，在美国朝野一直存在争议，甚至著名的支持工会发展的民主党总统富兰克林·罗斯福，也反对公共部门工会拥有集体谈判权，因为政府的主要责任是代表公众利益行事，在公共部门开展集体谈判可能会破坏政府的决策，损害公众利益。2既然本来就存在争议，在政府面对债务危机的形势下，通过立法程序给这一权利做些限制，也并不为过。

以上述这些理由为依据，以沃克尔为代表的州政府千方百计推动这一法律的通过，并最终获得了成功。

相反，以美国工会为代表的一方则指责限制公共部门工会集体谈判权的行为，反对这一法案以及类似法案的通过。工会一方提出的理由主要有以下几点。

首先，限制公共部门工会集体谈判权的法案侵犯了工人和工会的基本权利。自上世纪50年代和60年代以来，公共部门工会的集体谈判权已经得到法律的肯定（目前美国有24个州承认公共部门工会的集体谈判权）。威斯康辛州还是第一个肯定这项权利的州。3另外，从世界文明国家的立法以及从国际劳工组织的相关公约规定看，集体谈判权是劳动者的一项基本权利，不能因为是公共部门雇员就属例外。4

其次，把当前的债务危机完全归结于公共部门工会和雇员是张冠李戴。这是因为，目前造成一些地方政府债务问题的原因有很多，例如政府在经济景气时期花钱大手大脚，积下重债；还有2008年以来，为应对国际金融危机，尽快走出经济困境，维持社会公共服务，联邦政府鼓励、担保各州政府发行地方债券，投资地方基础建设，导致地方政府债务爆发性增长。把债务危机的原因完全归属于公共部门人员的开支是不客观的。

最后，工会一方还认为，沃克尔推动这一法案的根本目的是借打击公共部门雇员而报复工会。这是因为，多年以来，工会一直是民主党的铁杆盟友，许多美国劳联、产联的领导都是美国民主党的成员，2008年的总统大选，奥巴马之所以能在与共和党候选人麦凯恩的竞选中获得大胜，与美国工会在人力、物力上的鼎力支持密不可分。后来，通过2010年的中期选举，在新崛起的美国右派力量——茶党人士的帮助下，美国共和党在联邦和一些州的议会重新获得了一定的优势。推动这一法案就是要抓紧利用这一优势，打击美国工会——民主党的执政基础，为2012年的大选做准备。

三、集体谈判权法案内容的合理性辨析

虽然政府雇主与工会双方各执己见，闹得不可开交，但是，要客观评价这一法律，还应当看其具体规定。

从公共部门雇员和工会的集体谈判权利角度看，威斯康辛州集体谈判权法案的确存在一些明显的问题。例如，法案规定，工会代表会员与雇主签订的集体合同的期限限制为一年，而集体合同商定的工资一直冻结到下一个合同的签订；工会代表资格必须每一年重新认证，以及单位不许为工会代收会费，这些规定（特别是后两项）显然是不合法和不合理的。这些规定并非与控制政府财政开支相关，似乎主要是想给工会活动设置一些障碍。这种做法不符合美国联邦法律保障公民结社权的基本精神。所以，2012年3月美国联邦巡回法庭撤销了法案中的这两项规定。

真正有争议并为美国工会和广大公共部门雇员反对的是关于工资、养老保险、医疗保险集体谈判限制的规定，这些规定直接限制了工会集体谈判权覆盖的范围，包括限制了公共部门雇员工资增长的幅度，增加了公共部门雇员在养老、医疗等福利支出上的负担等。

笔者以为，虽然该法案对于公共部门集体谈判权的限制有出于党派斗争等原因，但总体上看，在当前的形势下，威斯康辛州作出这一限制并非没有道理，理由如下。

第一，在经济形势长期不够景气的情况下，适当约束公共部门雇员的工资福利开支有其合理性。近年来，美国经济连续衰退，奥巴马政府为扩大就业又大量扩招公共部门人员，且通过工会集体谈判等手段公共部门雇员享受着偏高的工资福利待遇，政府财政负担沉重。具体就威斯康辛的情况看，沃克尔列出的财政困难等理由并非没有依据。据常理可知，政府财政与公共部门人员的收入呈现一种密切联系的关系，既然政府财政有困难，通过立法方式在一个阶段内适当限制公共部门雇员的工资福利水平是可以理解的。

第二，从比较的角度看，法案的新规定也是基本合理的。这主要表现在两方面：一是工资增幅限制在物价指数（CPI）涨幅内是完全可以被接受的。工资按照物价增幅而增加是一种国际通行的做法，何况是在经济形势不佳的情况下。二是关于法案对于养老保险、医疗保险等福利性规定的合理性。这一点可以通过把威斯康辛州集体谈判权法案的新规定与美国国内外的类似情况进行比较分析来证明。

首先，与美国非公共部门以及联邦雇员的相关制度相比，威斯康辛州集体谈判权法案新规定的雇员的养老、医疗保险负担水平是比较低的。根据相关资料，美国政府针对非公共部门实施的强制执行社会保障计划（即OASDI，Old-Age,Survivors,andDisabilityInsuranceprogram），是通过强制征收工薪税，形成联邦社保信托基金，进行养老保障。OASDI的基本税率（类似于公共部门保险的缴费率）为：雇主和雇员各负担薪水的6.2%，自雇人员为12.4%。显然集体谈判权法案规定公共部门雇员须承担相当于个人工资5.8%数额的养老缴费，负担并不能说高。再看医疗保险，新法案规定，雇员应承担医保成本的约12%，而同期适用于联邦政府雇员的医疗保险项目，规定职工须支付保险成本的1/3，政府支付另外的2/3。显然法案新规定的标准比联邦政府雇员应承担的比例还要低不少。

其次，把该新规定与德国的情况做一比较可以发现，德国法律规定养老保险税的税率为19.2%，由雇主和雇员各负担一半即9.6%。法定医疗保险交费率大约为工资收入的12%至15%（根据参保公司的不同而略有差别），1994年的平均缴费率为13.2%，2005年约为14.2%，雇主和雇员各负担一半。相比而言，威斯康辛州的新标准显然是比较低的。

最后，再把该法案的规定与中国目前的情况作一比较可以发现，我国社会保险目前实行各省统筹的政策，以社会保障建设相对比较完善的上海为例，适用于全体城镇职工的养老保险职工个人缴费比例是工资基数的8%，单位交员工工资额的22%，合起来是30%，远远高于威斯康辛的新规定；在医疗保险方面，个人缴费额为工资基数的2%，单位缴费为员工工资基数的12%，个人缴费比例大概是14.3%，显然也要高于威斯康辛州新法中个人承担成本的12%。

第三，从威斯康辛州的民意反映看，这一新法案获得了威斯康辛大多数民众的肯定和支持。为什么这样说呢？首先，对于这一法案，虽然美国工会在法案通过前后进行了大规模的动员，组织了一系列的抗议活动，却仍然没有能够阻止这一法案的通过以及在其后的法律行动中取得胜利。其次，推出这一法案的州长沃克尔还顺利赢得了2012年6月初的罢免选举，击败民主党和工会的挑战，继续担任威斯康辛州的州长。

反对工会集体谈判的法律却能得到大多数民众的支持，这听起来似乎有些令人费解，因为通常人们认为，工会是代表普通劳动者利益的，工会的主张和行动应当能够得到广大劳动者的支持，特别是像集体谈判权这样的事项，对于劳动者来说至关重要。出现这种结果，以下两个深层次问题非常值得重视。

其一，工会运动的基础欠缺。

必须看到，美国工会运动近二、三十年来，越来越偏离社会预期的正常轨道。从美国工会活动的现实看，属于底层的私营企业工人目前的工会化率近几十年来不断下降，目前仅有7%不到（威斯康辛是6.9%），公共部门的工会化率则不断上升，目前达到37%（威斯康辛是36.2%）。在所有美国工会会员中，公共部门工会会员总人数已经超过私营部门会员的总人数，5成为美国工会的主要依靠和服务对象。作为市场经济社会的美国,私营企业是其社会单位的基础，私营企业雇佣的人数占全社会就业量的绝大部分，公共部门的雇员人数只占次要地位。而美国工会吸收的私营企业的雇员连7%都不到，这表明，美国工会实际上与美国社会真正的底层大众处在一种脱节的状态。根据微软全国广播公司的调查，6在2012年6月初关于沃克尔是否留任威斯康辛州长的罢免选举投票中，在支持留任沃克尔的人中，三分之一以上是工会会员，7可见普通的工会会员（主要是私企的会员）也在反对工会的决策。

其二，工会集体谈判的一些成果正转化成公共部门雇员享受的特权。

据媒体报道，通过公共部门工会集体谈判的努力，威斯康辛州公共部门雇员享受着相当优厚的待遇。例如，在关于该法案的论战中，威斯康辛州长办公室在其新闻稿中曾经引述一个例子，说该州下属的双子城教师教育协会（即教师工会）曾经试图通过集体谈判方式为其会员争取一项专门用于支付壮阳药的医疗保险。该项保险协议如果谈判成功，每年需要花费纳税人78.6万美元8。

实际上，公共部门工会（包括公共部门自身）利用自己的优势（例如提供社会必不可少的公共服务）和制度的漏洞，为自己和会员获得一些不正当的利益，例如过高的工资、养老金等，这种情况绝非仅在威斯康辛州，也绝不仅仅在美国，当今世界各国都或多或少存在这种现象。这种现象虽然与现代民主政治本身的弊端有一定关系（即通过民主选举上台的官员，无论是左派党还是右派党，大多不愿得罪公共部门雇员及其代表组织），但从根本上讲是缺乏正当性的。公共部门的服务对象和收入来源都是社会公众，公共部门雇员的这种特权性福利，必然损害社会公众的利益，因而不仅难以得到社会的广泛支持，更可能破坏工会的形象，造成工会与社会大众之间的分隔。

四、对我国工会集体谈判和公共部门工资福利制度设计的启示

威斯康辛州限制公共部门集体谈判权立法争议的核心，是公共部门雇员的工资福利标准如何实现合理化的问题。当前我国正处在社会主义和谐社会建设的关键时期，客观而言，我国公共部门员工的工资福利收入问题也是社会关注的一个焦点问题，如何有效推进我国公共部门分配制度改革，合理调整不同群体之间的利益关系，逐步缩小收入差距，是我们面对的一项重要任务。在这方面，威斯康辛州限制公共部门集体谈判权立法的经验能够给我们不少有益的启示。

第一，我国《公务员法》等相关法律应确立工资收入分配的“平衡原则”，公共部门员工的工资福利应当保持与其他行业部门之间的平衡。

在美国等西方国家的工资立法中，无论是通过什么方式确定具体标准，公共部门雇员的工资福利水平与私营企业职工的工资福利水平保持平衡应是一项基本原则。威斯康辛州集体谈判权立法争议的重要诱因，在于公共部门雇员的工资福利水平偏高，超过了其应得的水平，违反了平衡原则，因此州政府试图通过限制公共部门工会的集体谈判权，进而约束其工资福利增长，在公私部门之间保持平衡的努力获得了胜利。

众所周知，我国公共部门员工的工资福利待遇问题一直是社会关注的热点，媒体和网络对于公共部门的工资福利待遇偏高的现象屡有质疑。特别是机关事业工作人员退休后的待遇与企业相比过高更是质疑的焦点（目前一些地区推行内部改革，逐步在机关和事业单位之间也在拉开距离）。对于这种现象，目前似乎也没有什么特别有效的办法加以抑制和解决，因为现行的《公务员法》等法律法规强调的主要是“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。

实际上，造成上述问题的一个重要原因是，我国现行法律对于公共部门员工待遇问题的规定存在明显缺失，其中，我国法律并未确立公共部门员工的工资福利应与私营单位相平衡的原则是一个首要的问题。在此情况下，无论是主管机关内部决定，还是集体谈判，公共部门自己（包括机关事业单位以及垄断性国有企业）都很容易享受到不合理的高工资和高福利，造成社会分配的不公。因此，在我国的《公务员法》等相关法律中明确规定公共部门工资福利标准的“平衡原则”，使公共部门员工的工资福利与其他行业部门员工之间保持平衡，是当务之急。

第二，工资集体协商谈判制度的适用对象短期内不应涵盖公共部门。

从前述威斯康辛州集体谈判权立法争议的介绍和分析中可知，威斯康辛州对于公共部门雇员的工资福利事项是实行集体谈判制的，集体谈判权法案只是对于集体谈判做了一些范围上的限制而已。除了威斯康辛州以外，美国还有20多个州公共部门也是实行集体谈判的，一些欧洲国家也同样如此。

那么，我国的公共部门是否也应推行集体谈判（我国一般称作集体协商，特别是工资集体协商）制度呢？笔者认为短期内不应推行。这是因为，公共部门雇员是否实行集体谈判，是与该地区经济发展水平、个人收入水平和社会法治的水平分不开的。即使在美国，也只有24个州规定通过集体谈判决定公共部门雇员的工资福利待遇，而美国联邦法律规定，联邦政府的工会组织是不可以就工资福利进行谈判的。如果脱离现实的经济发展水平等客观条件，片面地强调公共部门的集体谈判权利，就很容易给经济社会发展带来灾难。从威斯康辛州以及一些欧洲国家的情况看，债务危机的爆发往往就与这些国家和地区公共部门雇员的高工资高福利密切相关。鉴于我国目前的实际情况，例如工会、集体谈判等制度的发育严重不足，经济发展水平不高、不平衡，社会法治水平不高，等等，短期内显然是难以支持将公共部门工资福利事项交由集体谈判的。

这一观点也能从我国当前的实践中找到一些验证。例如，我国的一些垄断性国有企业本质上虽然属于公共部门，但在现行的制度框架下属于企业，也在推行工资集体谈判，事实上问题相当突出。近些年媒体屡屡曝出的国企分配丑闻如普通抄表工年薪十万，中高级管理人员动辄年薪百万、千万，即与这些单位表面上的集体协商、实质上的内部人决定这种不合理的工资福利决定制度密切相关。此种状况亟待通过法律制度予以纠正。

第三，“依法规范和民意决定”是确定我国公共部门员工工资福利标准、减少社会争议的最有效途径。

近年来，我国公共部门工作人员的工资收入并非一直在增长，从媒体报道可知，一些地方公共部门多年没有涨工资，其员工也有不少怨言。一些地方在推进事业单位改革的背景下将事业单位与公共部门脱钩，事业单位待遇特别是退休人员待遇向企业靠拢，也激起了这些地方事业单位退休人员的不满。如何解决这些问题，是我们制度设计上的一个难题。

上文已述及，由于客观条件的原因，集体协商谈判的方式在我国当前的公共部门尚不可行，而传统的做法即由政府内部的财政和劳动人事部门决定，由于涉嫌内部人自己决定而广受社会置疑。那么，我们到底应怎样做呢？实际上威斯康辛州以及其他西方国家通过议会立法并由法律决定的做法，给我们以很好的启示。具体在我国来说，就是应该在立法规定的基础上，通过人民代表大会公开的讨论决定，来确定我国公共部门员工的工资福利待遇事项。这是一条超越集团利益，获得社会各方认同，有利于促进社会和谐健康发展的有效途径。正如不少国家工资法律中都有的一项规定：公共部门雇员“工资事项只有通过法律才能改变”。

注：

1根据美国劳工部的数据，公务员的平均收入比私营企业高出17%。参见徐贲：《美国公务员的集体谈判权争议》，《云南信息报》2011年3月17日。

2参见维基百科（英文）Publ ic-sector trade union词条。http://en.wikipedia.org/wiki/Publ ic-sector

_t rade_union，2012年6月30日访问。

3威斯康辛州在1959年，美国联邦在1962年分别以相关法案明确了公共部门雇员的集体谈判权利。参见卡茨等：《集体谈判与产业关系概论》，李丽林等译，东北财经大学出版社2010年版，第13章。

4工会方认为，威斯康辛州的法案违反了国际劳工组织（ILO）的“工作中的根本原则和权利宣言”。该宣言说明，国家将努力促进“实现根本权利”，其第一项就是“工会自由和有效承认集体谈判权”。

5龚小夏：《美国工会失意威斯康辛》，《南风窗》2011年第7期。

6Sheldon Richman,What the Wisconsin Recal l Means for Organized Labor.June 13,2012 http: //reason.com.

7另据埃迪逊出口民调显示，38%的工会会员投票支持沃克尔。The Associated Press，Kathleen Foody，Recal l losses put Wisconsin unions in l imbo，http://www.marshfieldnewsherald.com/ar ticle/20120614/MNH0101/120614063/Recal l-losses-put-Wisconsin-unions-l imbo，2012年6月30日访问。

8葛唯尔：《财政吃紧还是政治阴谋，探源美国工会保卫战》，《第一财经日报》2011年3月2日。