县(市、区)人民检察院派驻乡镇检察室的实践思考

文◎张丽珍李恒师

县(市、区)人民检察院派驻乡镇检察室的实践思考

文◎张丽珍*李恒师**

对于乡镇检察室的改革，仍然是在摸索中进行，可借鉴的实践经验少之又少。实践出真知，只有将现行客观存在的事物加以研究并总结其中的规律，才能更好的服务理论研究、服务上级领导的科学决策。笔者以山西省大同市南郊区人民检察院（以下简称“南郊区院”）为研究对象，对县（市、区）人民检察院派驻乡镇检察室的运行实践进行一些探索和研究，以期进一步完善此项改革成果。

一、派驻乡镇检察室运行过程中面临的困难和出现的问题

（一）设置派驻乡镇检察室还没有得到法律层面的认可

从派驻乡镇检察室风风雨雨、坎坎坷坷的发展历程看，除了政策变化因素外，没有在国家法律层面上的依据，是其自身命运多舛的一个先天性原因。在现有的基层司法机构体系中，有关人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而关于检察室的规定不够明确且缺位现象突出。《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为检察机关的“内部”文件，相对于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力明显存在差别；乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作面临的最大问题和困难，也直接导致了部分基层检察院虽具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施；也由于法律依据不足，乡镇检察室设置与否很大程度上取决于地方党委政府的认同和支持程度。［1］

（二）派驻乡镇检察室的职能定位不明确、组织体制不统一

设置派驻乡镇检察室是检力下沉的一种实现方式，是法律监督职能的延伸，法律监督属性是其唯一的职能定位。然而，在实践中，乡镇检察室的职能定位却在具体的事务性工作中迷失了方向，一方面，由于派出院授权不明确，检察室权力“无限”扩张，自行查办职务犯罪案件、随意插手经济纠纷等，成为名副其实的“小检察院”；另一方面，由于先天不足，检察室的工作要受乡镇党委政府制约，权力弱化，被乡镇“养起来”，成为可有可无的摆设。

（三）派驻乡镇检察室没有完善的检务保障机制

派驻乡镇检察室尴尬的法律地位和现有的分级财政保障体制，使得其没有建立起独立的检务保障机制，检察室检务保障“一地一制”、“一任一制”，［2］随意性较大。一方面，派驻检察室的办公经费由派出院负责，但派出院的财政经费并未因存在派出机构而增加，更无从谈有专项经费保障。另一方面，检察室向驻在乡镇政府申请经费，解决部分经费不足困难，其合法性值得推敲，乡镇政府并无义务负担检察室的经费保障。其实，这种向乡镇政府申请经费的做法所产生的负面影响影响了乡镇检察室本身存在的积极意义。

（四）内部业务管理不规范

目前，派出院对检察室的管理没有统一的模式。有的由业务部门协调管理，有的由政工或办公室等综合部门统一管理，没有规范的业务管理部门。人员管理尚存有漏洞，部分检察室还聘请了非检察机关的人员，即使为本院工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间在机关工作，无暇顾及检察室工作，对这些人员如何进行规范尚不明确，即使管起来，也往往流于形式。在规范化管理上，工作制度、业务流程、检察人员规范等很混乱，与辖区各级人大代表、政协委员联络制度及向派出院工作报告制度形同虚设，没有建立起相应的监督制约机制。另外，由于上级院未将乡镇检察室工作列入考评的范围，派出院将更多的精力集中在各业务部门有具体考评指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行业务考核，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院整体工作造成影响。管理上的不到位，使乡镇检察室很难走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序发展。

二、派驻乡镇检察室的职能定位和组织体制结构

南郊区院近二十年派驻乡镇检察室的经验表明，乡镇检察室作为检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉工作的有效载体，明确的职能定位，规范的职责任务以及科学合理的组织体制结构，是其得以生存发展的基石。

（一）派驻乡镇检察室的职能定位和承担的任务

1、明确乡镇检察室案件举报、控告、申诉的受理职能，架起检民之间的“连心桥”。检察室对其辖区范围内的任何控告、检举和自首材料进行受理审查，如果控告、检举材料情况不属检察机关管辖的，立即将其转交其他单位和部门办理，并进行跟踪督促；如果线索材料属检察机关管辖的，报检察长批准后，配合派出院有关部门进行调查。从南郊区院的实践看，通过日常接待、专题咨询和定期帮扶三个渠道，为群众提供全方位的法律服务。

2、发现、受理职务犯罪案件线索，积极开展职务犯罪预防工作，延伸检察机关预防和查办职务犯罪案件触角。对职务犯罪案件，检察室应限于对案件材料性质不明、难以归口线索的初核，对需要立案侦查的案件应该转交派出院有关部门办理，做到不失职，不越位。与乡镇党委联合探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措，在开展涉农职务犯罪预防工作过程中，积极探索，协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对乡镇“七所八站”行政执法人员的法律监督，预防和纠正行政执法机关工作人员滥用职权、玩忽职守和贪污受贿等不法行为。据统计，南郊区院乡镇检察室2006年以来受理职务犯罪案件的人员性质，其中乡镇干部及乡村集体经济组织人员和村干部三块加起来就是88％，受理后查办涉农职务犯罪案件141人，挽回经济损失6000余万元，因此乡镇检察室延伸预防和查办职务犯罪案件的触角作用很大。而从2006年以来查办职务犯罪案件领域分布来看，近年来，随着党和政府对“三农”问题的重视程度日益加大，发生在农村新领域的职务犯罪，归根结底要通过加强社会主义法治、强化法律监督来解决，通过派驻乡镇检察室，延伸法律监督触角，强化对农村权力的监督制约，确保农村基层组织及其人员依法依规办事。

3、加强执法和审判活动环节的法律监督工作。对辖区内公安派出所和人民法庭执法、审判活动进行法律监督，包括对乡镇人民调解委员会、司法所的调解活动进行监督。主要手段是纠正违法、受理职务犯罪线索、受理对于民事、行政裁判和执行不服的申诉以及协助、配合职侦部门调查、侦查。笔者认为，在乡镇一级政权设置派驻检察室，不是强调一般意义上所提到的“公检法”三家并行存在论，从延伸法律监督触角、服务大局服务人民和建立中国特色社会主义农村检察制度的高度看，派驻乡镇检察室在广大农村应当而且也实际发挥了不可替代的作用。

4、监督并配合社区矫正工作，对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教。监督是对乡镇司法所等对监外服刑人员监管工作的法律监督，这项工作是基层检察院的薄弱环节。配合是对派出院监所检察部门的工作进行协助配合，是监所检察部门深入到村社的前哨。检察室要发挥自身优势，积极参与社区矫正工作，掌握本辖区内被不起诉人员回归社会的情况，包括关注被害人的诉求情况，帮助他们更好地修复关系、化解矛盾、恢复平衡。

5、立足检察职能，配合有关部门开展社会管理综合治理工作，深入广泛开展法制宣传教育，引导群众依法维护自身合法权益。笔者认为，在加强和创新社会管理的视域下，作为对现实的回应，乡镇检察室的执法理念应当随之发展与转变。在农村，有三个层面的问题需要乡镇检察室亟待解决，一是促进村级组织管理水平的提高。结合近年来查办村级组织的职务犯罪，研究发案规律，围绕农村中带有普遍性的村务公开、财务管理等问题，帮助查缺补漏，建章立制，促进农村基层组织内部管理的规范化。二是推动乡镇组织管理水平的提升。深入开展土地管理、惠农资金管理使用等问题的专题调研、调查，对有关基层行政执法部门在管理活动中存在的漏洞、不规范问题和容易产生腐败的环节，及时向党委政府和有关部门提出建议对策，帮助他们有针对性地完善制度，提高管理水平，创新管理模式。三是切实加强社会治安综合治理。积极参与基层社会治安防控体系建设，配合有关部门开展社会治安重点地区集中排查整治活动。

（二）派驻乡镇检察室的组织体制结构

1、管理体制。以南郊区院的实践为研究对象，作为专门协调派驻检察室的归口部门——基层指导科，从设置第7个检察室时就应时成立了。这是南郊区院设置派驻乡镇检察室的鲜明特色和管理体制创新，但该机构由于种种原因从2005年以来没有运行，管理体制亦有变化，从分管检察长分管到检察长直管再到分管检察长分管。笔者认为，南郊区院设立的基层指导科对设置派驻检察室的基层院有借鉴意义，因为随着派驻检察室数量的增加（一般以5个为设置起点为宜），其工作性质相同，但规范化要求却日益提高，基层指导科协助检察长对派驻检察室进行管理，一方面使得检察长从纷繁复杂的具体事务性工作中脱身出来，谋划高起点的服务大局工作；另一方面，发挥基层指导科的参谋助手作用，规范管理派驻检察室工作。

2、机构设置。一是机构名称，南郊区院从设置检察室以来，一直将“大同市南郊区人民检察院**乡（镇）检察室”作为规范名称，这一机构名称既符合高检院有关规范管理检察室的文件精神，又与检察室的历史沿革一脉相承，较准确地反映了其地位和作用。笔者建议，派驻乡镇检察室应在全国或一个省的范围内统一设计标准形象（IP），树立检察室的品牌意识。二是机构规格，南郊区院设置派驻检察室同机关多数科室一样，没有行政级别。笔者建议，单靠检察机关无法解决行政职级问题，只有将派驻检察室的规范上升到法律层面，明确检察室的职能定位，才能从根本上解决此问题。［3］

3、人员编制。一是队伍专业化，南郊区院除在检察室运行初期从乡镇政府聘用人员外，从1997年始全部为在职检察人员。南郊区院特别重视对检察室主任的选任，2007年以前，检察室主任一般由在机关工作多年、经验丰富的检察官担任，2007年后适应形势发展，先后派出年轻干警充实检察室。二是人员数量不固定，受基层院人员编制的影响，派出检察室干警总量和每个检察室的人员没有固定，目前，南郊区院检察室的干警人数为33名，平均每个检察室为3人，占全院人数四分之一。三是人员职级不平衡,由于检察室的职级未确定,检察人员职级“按人不按单位”，检察室负责人多半无职级，因此，笔者建议，应从根本上解决此问题，重新明确检察室的职级。

三、派驻乡镇检察室的检务保障

在对派驻乡镇检察室研究时，不得不对检务保障这个课题进行专门深入的研究。按照高检院建设“五化”检察室的要求，［4］加强基础设施和信息化建设是其中一项重要的内容。从南郊区院的实际看，除一个检察室有相对独立的办公区域外，其余检察室均无独立办公用房，检察室的办公场所、基本建设和购置技术装备等费用基本依赖于驻地乡镇政府的支持，办公用房缺少、经费不足等问题影响了乡镇检察室日常工作的开展，不利于乡镇检察室的发展壮大。?针对上述情况，笔者建议，完善财政保障体制，加大对派出机构的人、财、物投入。财力充裕并有转移支付能力的派出院可以考虑对派出机构争取独立编制，单列户头，实现财政直接拨款。条件不具备的，要从本院业务经费中挤出必要的经费保障派出机构的业务运转，同时可考虑向上级检察机关和本级财政争取计财援助和专项补助。派出机构的办公用房、交通工具、办公设备等都要纳入派出院或上级院年度基础设施建设计划，统筹解决；高检院会同国家发改委修改现行的《人民检察院办公用房建设标准》，应增加对各级人民检察院派出机构办公用房的建设要求。

注释:

［1］郑红：《发展乡镇检察室服务新农村建设的思考》，载《人民检察》2008年第22期。

［2］“一任一制”：是指随着基层检察院检察长换届或交流，因新任检察长和领导班子的不同而采取不同的保障措施。

［3］尤其是2005年以来公安派出所机构改革后，乡镇派出所根据所辖区域经济发展、人口数量和地域面积等划分为不同行政级别的派出所，检察机关的派驻检察室面临法律监督地位尴尬境地。派驻乡镇检察室可以借鉴公安派出所“上白下蓝”的对外形象设计，统一对内外形象，方便人民群众的诉求，彰显乡镇检察室寓检于民的亲和力。

［4］椐《李如林在全国检察机关派驻基层检察室建设工作座谈会上强调，统筹推进派驻基层检察室“五化”建设》，检察室“五化”建设即，一是加强职能规范化建设，二是加强机构正规化建设，三是加强运行标准化建设，四是加强队伍专业化建设，五是加强基础设施和信息化建设。载《检察日报》2011年10月13日。

*山西省大同市南郊区人民检察院检察长［037001］

**山西省大同市南郊区人民检察院［037001］